向上感恩與對下抱怨：政府責任變遷中的農(nóng)村老年福利態(tài)度悖論

張文清+袁同成

摘要：21世紀以來，國家福利責任的擴大并沒有帶來農(nóng)村老人對中央政府和基層社區(qū)的雙重認可，而是出現(xiàn)了“向上感恩、對下抱怨”的福利態(tài)度悖論。其原因是：作為老年福利籌資者，中央政府福利責任的擴大使農(nóng)村老人直接受益，提高了他們的滿意度；而作為福利遞送者，農(nóng)村社區(qū)由于財力不強、投入不夠、服務質(zhì)量不高，難免使農(nóng)村老人產(chǎn)生抱怨。各級政府應進一步加大資金投入力度，并切實提高基層福利遞送質(zhì)量，以進一步提升農(nóng)村老人的獲得感和滿意度。

關鍵詞：農(nóng)村老年福利；政府福利責任；基層福利遞送

中圖分類號：D669.7 文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1009-3729.2017.01.011

文章編號：1009-3729（2017）01-0085-07

一、研究綜述

西方關于福利態(tài)度的研究主要聚焦兩大方面。其一，是對不同福利體制國家公眾福利態(tài)度的比較研究。例如，Sipetean[1]通過研究發(fā)現(xiàn)，歐盟各國的社會政策之所以各具特色且相對穩(wěn)定，究其原因，在于其公民對本國社會政策的態(tài)度。原來，在不同福利體制下，各國公眾因福利意識形態(tài)差異而支持各自不同的福利政策，由此實現(xiàn)了本國福利制度的合法化；Larsen[2]指出，在自由主義福利體制中，多數(shù)人認為窮人應為自己的貧窮負責，而在保守主義福利體制和社會民主主義福利體制中，這一比例依次下降；Sabbagh等[3]發(fā)現(xiàn)，在社會民主主義福利體制國家，青年學生對老年社會政策的支持率要比保守主義福利體制國家和自由主義福利體制國家高；Jaeger[4]指出，福利體制與再分配政策支持率之間并無顯著相關關系。其二，是對公民福利態(tài)度的影響因素研究。例如，Lipsmeyer[5]通過研究發(fā)現(xiàn)，歐洲轉(zhuǎn)型國家依然保留著許多社會主義元素，民眾也保持著相應的福利偏好；Svallfors[6]則對比了統(tǒng)一后德國東、西部民眾的福利態(tài)度變化，發(fā)現(xiàn)德國西部民眾的福利態(tài)度一直較為穩(wěn)定，而東部民眾的福利態(tài)度則隨著統(tǒng)一后政治制度的一體化，也變得與西部民眾更為相似。除此之外，Dyck等[7]還注意到新聞輿論環(huán)境對公民福利態(tài)度具有明顯的形塑作用；Baron等[8]還揭示了早年社會環(huán)境對個人福利態(tài)度形成的影響，發(fā)現(xiàn)在個人成長過程中，如果家庭從未獲得任何福利，年輕人就有可能反對慷慨的福利政策；Bailey等[9]則發(fā)現(xiàn)，不同群體的居住隔離會減弱人們對再分配政策的支持。但也有不少學者堅信公民的福利態(tài)度主要還是取決于自身利益，其他因素影響都不大。例如，F(xiàn)orma[10]就指出，有孩子的家庭更有可能捍衛(wèi)家庭福利制度，而年輕人則會反對削減研究津貼；Petersen[11]則發(fā)現(xiàn)，有7歲以下孩子的家庭對日托中心的支持率較高，而有7歲以上孩子的家庭更有可能支持學校教育；Hasenfeld等[12]甚至還進一步提出，對福利國家的支持實際上是自身利益與對主流社會意識形態(tài)認同的函數(shù)，比如在經(jīng)濟社會上處于弱勢地位又認同社會民主主義價值觀的群體自然就會支持福利國家制度。

國內(nèi)關于福利態(tài)度的研究主要包括兩大方面：一是特定群體對國家整體福利供給滿意度的研究。例如，彭國勝[13]對貴州684名農(nóng)村成年居民的實證研究結(jié)果顯示，我國農(nóng)村居民在福利基本價值觀上具有明顯的社會公平取向；萬國威[14]看到，盡管兒童群體與其他群體之間、兒童群體內(nèi)部之間，存在著福利期待水平上的顯著不同，但其社會福利態(tài)度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)并無本質(zhì)區(qū)別；薛君[15]則發(fā)現(xiàn)，我國80后青年雖然認同個人責任，但也希望國家在福利供給方面發(fā)揮更大作用，以保障普遍的公民權(quán)利。二是特定群體對某一福利政策實施滿意度的研究。比如，薛惠元等[16]通過考察農(nóng)村老人對新農(nóng)保政策的主觀感受，發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)村老人贊同新農(nóng)保政策，但也希望其待遇水平能夠進一步提高；亓壽偉等[17]則發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)老年人對各種醫(yī)療保險的滿意度較高。

1990年代以來，我國社會福利供給中出現(xiàn)了過度重視市場機制而忽視政府責任的趨勢，農(nóng)村老人從國家獲得的福利供給較少，國家福利供給的統(tǒng)籌層次和互濟水平都比較低，這嚴重影響了農(nóng)村居民晚年的生活質(zhì)量。2000年以來，隨著對片面強調(diào)經(jīng)濟建設而忽視社會建設政策的重新審視，國家逐步加大了農(nóng)村老年社會福利體系建設，初步建成了包括養(yǎng)老保障與養(yǎng)老服務、醫(yī)療保障和公共衛(wèi)生服務、社會救助、住房保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼等在內(nèi)的綜合性農(nóng)村社會福利體系，打破了農(nóng)村老年福利供給單純依靠家庭的局限。農(nóng)村老人對不斷健全的農(nóng)村社會福利制度是否滿意，值得我們進一步研究。國外研究發(fā)現(xiàn)，除了問卷調(diào)查以外，焦點小組等定性研究方法，對于福利態(tài)度的探索性研究也十分有效[18]。因此，我們選取皖南、皖北、皖中地區(qū)6縣區(qū)8個社區(qū)的34位老人（其中女性老人19人，男性老人15人；60～70歲的老人16人，70～80歲的老人10人，80歲以上的老人8人）進行了訪談。訪談對象的選取方法是：首先培訓8名訪談員，確定1個訪談員調(diào)查1個社區(qū)，其中除1名訪談員訪談6名老人外，其他7名訪談員每人訪談特定社區(qū)的4名老人；在每個社區(qū)中，訪談對象必須包括60～70歲的老人2名，70～80歲的老人1名，80歲以上的老人1名，且每個社區(qū)的訪談對象中都必須有男有女，以保證訪談對象的年齡結(jié)構(gòu)和性別結(jié)構(gòu)與農(nóng)村老年人的實際年齡結(jié)構(gòu)與性別結(jié)構(gòu)大體相仿。然后通過深度訪談與焦點小組訪談相結(jié)合的方法獲取定性資料，并使用定性分析的方法，對農(nóng)村老人的福利態(tài)度進行考察。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村老人的福利態(tài)度并非鐵板一塊，他們對中央政府的滿意度與對基層社區(qū)的滿意度反差很大。

二、向上感恩：社會福利體系構(gòu)建與農(nóng)村老人國家福利認同

長期以來，我國社會福利供給中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題嚴重，1990年代后在新自由主義思想指導下的社會福利市場化改革，進一步減少了國家有限的農(nóng)村福利責任，使得農(nóng)村老年福利水平變得更低。為了促進社會公平、和諧，進入21世紀以后，我國加強了農(nóng)村社會政策體系建設，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、合作醫(yī)療制度、養(yǎng)老服務政策、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼制度等一系列社會福利制度不斷建立和健全，農(nóng)村老人對國家福利制度的總體滿意度趨高。

1.新農(nóng)保提升了農(nóng)村老人對國家福利政策的滿意度

農(nóng)業(yè)稅取消之前，即便是老年農(nóng)民種地也須向國家和集體繳納各種稅費，但能從國家獲取的福利十分有限。2009年9月，《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》頒布，規(guī)定年滿60周歲且未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的老人，不用繳費即可按月領取55元的基礎養(yǎng)老金，第一次在社會保險中體現(xiàn)了國家對農(nóng)村老人的福利責任，提升了農(nóng)村老人對中央政府福利政策的滿意度。比如，83歲的ZML老太太說，“我對國家就沒有話講哦，現(xiàn)在不要再說上邊（中央）壞話了，國家對農(nóng)民挺重視的，以前我們還要交錢給國家，現(xiàn)在國家都給我們錢了”；67歲的HHB老人甚至發(fā)出了“現(xiàn)在國家政策真是好啊，托國家的福，我真想多活幾年啊”的感嘆。農(nóng)民對新農(nóng)保制度較為滿意的直接原因在于基礎養(yǎng)老金可以補貼家用，增加消費，提高生活質(zhì)量[19]。對于依靠自我養(yǎng)老的老人來說，養(yǎng)老金既可用于購買糧油等基本消費品，還可增加他們對未來生活穩(wěn)定的預期；而對于依靠子女供養(yǎng)的老人來說，養(yǎng)老金則可增加老人的靈活開支，進一步提升其生活水平，如83歲的DWS老人說：“養(yǎng)老保險錢對我?guī)椭Υ蟮模F(xiàn)在吃的都是兒子們送來的，穿的都是閨女買的，上年紀的人也穿不了幾件衣服，養(yǎng)老保險錢我就可以靈活支配了?！绷硗猓瑓⒓有罗r(nóng)保對于家庭成員的經(jīng)濟支持還產(chǎn)生了顯著的“擠出效應”[20]，有助于減輕子女經(jīng)濟負擔[21]，減少老人對子女的依賴，增進老年人的心理健康。例如，T縣72歲的SCH夫婦身體較差，基本喪失勞動能力，經(jīng)濟主要靠3個子女供養(yǎng)，子女雖經(jīng)濟條件較好也比較孝順，但老人還常常為增加子女負擔而感到內(nèi)疚，他們說：“現(xiàn)在國家就是好啊，這樣不做事每年都會給你600多塊錢，要不給的話，孩子們的擔子就更重了。”但毋庸諱言，目前我國新農(nóng)保的保障水平十分有限，農(nóng)村老人還希望進一步提高養(yǎng)老金水平。

2.新農(nóng)合及農(nóng)村公共衛(wèi)生服務政策增加了農(nóng)村老人對國家醫(yī)療福利的認同度

1950年代中期，我國就建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度，在經(jīng)濟基礎薄弱、衛(wèi)生服務設施不足的條件下，提高了農(nóng)民衛(wèi)生服務的可及性和可得性。改革開放以后，由于集體經(jīng)濟的解體和1990年代新自由主義的興起，自費醫(yī)療和個體診所逐步占據(jù)了主流地位，農(nóng)村出現(xiàn)了“看病難”和“因病致貧”的嚴重問題。[22]2003年1月，《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門關于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》頒發(fā)，開始推行新農(nóng)合制度，隨后各級財政對新農(nóng)合的人均補助標準逐年增加，2014年已達到320元。此外，國家還進一步加大了農(nóng)村公共衛(wèi)生服務體系建設，2010年衛(wèi)生部辦公廳下發(fā)《關于推進鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務一體化管理的意見》，要求每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少建有1所政府舉辦的衛(wèi)生院，每個行政村應有1所村衛(wèi)生室，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室的行政、業(yè)務、藥械、財務和績效考核進行一體化管理。新農(nóng)合與農(nóng)村公共衛(wèi)生服務制度的完善，住院和門診報銷比例的不斷提高，不僅使參保農(nóng)村老人初步嘗到了醫(yī)療保障的實惠，更減輕了他們對于罹患大病的焦慮，從而提高了農(nóng)村老人對新農(nóng)合的福利認同。比如，T縣66歲的WHS，家境一般，去年生病在市醫(yī)院住院花了3400元，報銷了2000多元，感到比較滿意。該縣的參保費用從2011年的每人每年55元上漲到2012年的60元、2013年的70元，老人也沒有多少怨言，而且繳納保費的積極性更高了。WHS說：“我情愿年年花錢參加保險，還不去報銷，好好的誰也不想生病啊，但是萬一生病就能用到了啊，人吃五谷雜糧，誰知道誰能得啥病啊，買了心安啊?！毙罗r(nóng)合制度實施中推行的普惠型老年免費體檢制度，有利于老人們更加及時地了解自己的健康狀況，及早地防病治病，提升其對身體的控制感，促進其主觀幸福感的提高。例如，72歲的ZJZ老人在免費體檢中被查出患有腎結(jié)石、膽結(jié)石、尿結(jié)石、心臟病、高血壓、糖尿病等多種疾病，隨后，其及時做了治療和生活方式調(diào)整，健康狀況有所改善。但是相對于較低的收入水平，目前我國農(nóng)村老人的就醫(yī)經(jīng)濟負擔仍然較重[23]，故此，他們雖然對新農(nóng)合制度較為滿意，但仍然盼望進一步減輕醫(yī)療負擔，提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作的服務質(zhì)量。

3.普惠型農(nóng)業(yè)補貼政策提升了農(nóng)村老人對國家的忠誠度

普惠型的國家農(nóng)業(yè)補貼既可以增加農(nóng)業(yè)再投入，也可用于日常開銷，不僅提高了農(nóng)村老人的種糧積極性，也有利于提升其自我養(yǎng)老能力和總體生活質(zhì)量，提高其對國家的滿意度。W縣73歲的WEL老人說：“糧食補貼加一起，每人可以領300多元，種地不問你要錢還給你錢，國家現(xiàn)在對老百姓的關懷，咱真沒什么話說，還有什么不滿意的呢?！彼?，一般有一定勞動能力的老人都還種有自己的承包地，保障了自己所需要的糧食和蔬菜供應，增強了生活穩(wěn)定感。

總之，隨著農(nóng)村社會福利體系的不斷建立和完善，農(nóng)村老人雖然仍希望國家對此進一步加大資金投入，提高福利水平，但也切實感受到了國家福利責任擴大帶來的實惠，較之2000年以前，其對福利的滿意度顯著提高。

三、對下抱怨：農(nóng)村社區(qū)福利遞送質(zhì)量影響農(nóng)村老人對福利的滿意度

與對國家社會福利政策較高的滿意度不同，由于農(nóng)村社區(qū)福利籌資、福利輸送能力比計劃經(jīng)濟年代大為減弱，加之干群關系不佳，農(nóng)村老人對農(nóng)村社區(qū)福利遞送的總體滿意度不高。

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟對集體福利支持下降削弱了農(nóng)村老人對村集體的依賴感和信任感

改革開放之前，在農(nóng)村集體所有制的基礎上，農(nóng)村老人除了參加力所能及的農(nóng)副業(yè)勞動以換取“工分糧”外，還可分到每個人都能攤到的“口糧”，遇到重大困難還可得到公社集體的救濟，生病也可通過合作醫(yī)療加以解決，集體福利供給水平雖相對較低，但在普遍貧窮的匱乏經(jīng)濟下，這也使農(nóng)村老人獲得了最低限度的生活保障。但隨著計劃經(jīng)濟時代的終結(jié)，以及1994年分稅制改革以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的普遍改制，農(nóng)村集體福利供給所依賴的集體經(jīng)濟逐步衰落，加上農(nóng)村基層政權(quán)的空心化，村集體對村民的福利供給能力大大減弱，農(nóng)村福利供給模式逐步由集體福利模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龈＠Ｊ絒24]，農(nóng)村老人得到的集體福利也隨之大為減少，大部分受訪者都表示村委會幾乎沒有給他們?nèi)魏谓?jīng)濟照顧。比如，皖南Q縣73歲的FML老太太的情況對于大多數(shù)集體資產(chǎn)薄弱的內(nèi)地村莊來說，就較具代表性。她說：“我們沒有什么補助，像有的村子養(yǎng)魚，年底村里每家每戶還能發(fā)點魚，我們這個窮地方，什么產(chǎn)業(yè)也沒有，哪能有什么福利，除了前些年村里給老黨員發(fā)點日歷畫，什么都沒有。”

2.干群關系不佳弱化了農(nóng)村老人對集體福利公平性的信賴

由于一些農(nóng)村干群關系不佳，在福利資源有限的情況下，為了降低農(nóng)村福利資源分配難度，村集體主要將集體收入或上級下?lián)艿母＠Y源分配給“三無老人”，從而將有子女的老人排除在福利救助范圍之外。此外，村委會還在村莊中塑造“有子女吃救濟可恥，讓后代蒙羞”的養(yǎng)老文化氛圍，使得有子女的老人即便是貧困老人，也難以得到公正對待。比如，皖南H縣66歲的HXZ老人，其老伴去世9年了，雖有兩個兒子，但是其兒子幾乎對其不管不問，去年老人突然患了腦梗塞，差點癱瘓。她說：“我也沒找村里，村里誰管你？村干部不可能幫忙。這是農(nóng)村，你自己有兒女。”此外，村干部在福利資源分配中的優(yōu)親厚友現(xiàn)象，更加劇了農(nóng)村老人對村集體救助的失望和不滿，不愿在經(jīng)濟上向村集體求助，許多經(jīng)歷也表明，即便求助，效果也甚微。比如，皖北G縣66歲的WHS老人說：“哪有救助？有補助咱能撈著嗎，上面下來的救濟糧不都是人家（指村干部）親的、近的吃嗎，咱也撈不著。低保之類的，想都別想?，F(xiàn)在這個社會，就要家里有人，沒關系根本什么福利都分不到你頭上。”

3.基層衛(wèi)生服務質(zhì)量不佳降低了農(nóng)村老人對新農(nóng)合的福利認可

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室是基層衛(wèi)生服務的主要輸送者，但是由于基層衛(wèi)生機構(gòu)條件較差，衛(wèi)生工作者技術水平有限，加之鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務一體化后，村醫(yī)工資待遇不高，工作積極性降低，服務質(zhì)量下降，這嚴重影響了農(nóng)村老人對新農(nóng)合的福利認可程度。Z縣80歲的ZYB就對村醫(yī)W某不信任，她說：“W醫(yī)生私人搞診所，不報銷，做鬼事情，你要是找他看病，他就叫你到他家里去看，那樣錢就是他自己的，你的新農(nóng)合又用不上。上面檢查慢性病的治療情況，他就讓我們說村里經(jīng)常給我們量血壓，發(fā)放高血壓藥物，其實藥物他都留在自己家里慢慢賣，才不管你呢，我一粒藥都沒看見。”可見，基層醫(yī)療服務質(zhì)量較低，影響了新農(nóng)合制度的實施效果，影響了農(nóng)村老人對新農(nóng)合的正面評價。

4.社區(qū)養(yǎng)老服務設施不足影響了農(nóng)村老人對福利的滿意度

國家雖然加大了對農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設的力度，但是目前農(nóng)村老人服務設施依然比較匱乏，嚴重影響了農(nóng)村老人的精神生活，受訪老人迫切要求建設老年活動室或老年活動中心，增加養(yǎng)老服務設施，為老年人提供聚會、聊天、打牌、娛樂的場所。依據(jù)CHARLS（2011）數(shù)據(jù)，通過對全國28個省、150 個縣區(qū)、450個村的抽樣分析，發(fā)現(xiàn)：社區(qū)中有老年活動中心的只占27.59%，有老年協(xié)會的只占22.10%，有養(yǎng)老院的只占8.77%，有居家養(yǎng)老服務中心的僅占2.55%。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務機構(gòu)和設施的嚴重缺乏，無疑會影響農(nóng)村老人對社區(qū)福利的滿意度。

由此可知，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟的衰微和農(nóng)村基層組織的空心化，目前農(nóng)村社區(qū)對社區(qū)老人福利，在經(jīng)濟支持、服務提供、精神慰藉上發(fā)揮的作用都十分有限，農(nóng)村老人無法依賴社區(qū)福利供給獲得滿足感，與村委會的疏離感較強，對農(nóng)村社區(qū)福利輸送的滿意度較低，抱怨較大。

四、結(jié)語

進入新世紀以來，為了減少社會不平等，促進社會公正、和諧，我國加快了社會政策體系建設的步伐，增加了農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、老年社會服務等方面的社會福利制度供應，農(nóng)村老人社會福利體系不斷健全，農(nóng)村老人社會福利供給在整個福利供給體系中的比重不斷增加。但通過以上的實證研究，我們發(fā)現(xiàn)：國家福利責任擴大的過程并沒有同時帶來農(nóng)村老人對中央政府和基層社區(qū)的雙重認可，而是出現(xiàn)了“向上感恩、對下抱怨”的福利態(tài)度悖論，即對中央政府的福利認可度提高，但對基層社區(qū)不滿意[25]。根據(jù)理性選擇理論，作為一個理性決策者，農(nóng)村老人的福利態(tài)度主要取決于所屬群體的利益，在多元福利主體之中，哪一個主體提供的福利增量越大，使他們受益越多，他們對其的福利滿意度也就越高。從中央政府層面而言，隨著新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等農(nóng)村社會福利制度的建立，國家對農(nóng)村老人的福利承諾和財政投入大幅增加，同時由于農(nóng)業(yè)稅的取消，國家對農(nóng)村的汲取大大減少，在今夕對比和一增一減對比中，農(nóng)村老人切實地感受到了國家福利責任擴大帶來的實惠，所以盡管他們?nèi)匀黄谂螄夷軌蚶^續(xù)加大對養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務的福利投入，但是對于國家建構(gòu)農(nóng)村老人福利體系普遍懷有感恩之心。從農(nóng)村社區(qū)層面而言，農(nóng)村社區(qū)不僅是農(nóng)村社會福利的籌資者，更是福利服務的主要遞送者，然而，隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村老人福利供給也從以集體福利為主向以家庭福利和個人福利為主轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社區(qū)的福利提供能力大為下降，加之有限的福利資源分配不盡合理，服務遞送質(zhì)量不太高，農(nóng)村老人對“空心化”的農(nóng)村社區(qū)抱怨較多，這也間接證實了此前國外福利態(tài)度研究中關于福利態(tài)度與福利接受者個人利益密切相關的研究結(jié)論[10]。顯而易見，中央和地方政府都應繼續(xù)加大對農(nóng)村老人社會福利方面的投入，加強監(jiān)管，并切實提高基層社區(qū)福利服務遞送質(zhì)量，以不斷提升農(nóng)村老人的福利水平和滿意度，鞏固各級政府執(zhí)政的基礎。

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