“聯(lián)辦共?！蹦Ｊ降膬?yōu)化與發(fā)展

王建中／江蘇省南通市委農(nóng)村工作辦公室

“聯(lián)辦共?！蹦Ｊ降膬?yōu)化與發(fā)展

王建中／江蘇省南通市委農(nóng)村工作辦公室

2004年中央一號文件《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》首次提出要“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”，著力構(gòu)建保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的保險服務(wù)體系。2012年10月，國務(wù)院常務(wù)會議通過了《農(nóng)業(yè)保險條例》，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險發(fā)展進(jìn)入了法制化軌道。《條例》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以確定適合本地區(qū)實(shí)際的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。江蘇省在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，確定了農(nóng)業(yè)保險“聯(lián)辦共?！钡哪Ｊ健，F(xiàn)根據(jù)南通市開辦政策性農(nóng)業(yè)保險10年的實(shí)踐，總結(jié)分析“聯(lián)辦共保”模式的成效、優(yōu)勢、不足和發(fā)展建議。

一、農(nóng)業(yè)保險“聯(lián)辦共?！蹦Ｊ綖楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村和諧穩(wěn)定保駕護(hù)航

經(jīng)過10多年實(shí)踐，農(nóng)業(yè)保險“聯(lián)辦共保”模式得到了基層廣大干部群眾的認(rèn)可，農(nóng)業(yè)保險已步入正常發(fā)展軌道，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的“助推器”、農(nóng)村和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”。

（一）政府推設(shè)農(nóng)業(yè)保險地方特色險種，使產(chǎn)業(yè)“覆蓋率”迅速擴(kuò)大。

南通市農(nóng)業(yè)保險險種由最初的水稻、小麥、能繁母豬3個險種，拓展到目前的26個。種植業(yè)主要開設(shè)了水稻、小麥、油菜、玉米、棉花等5個險種；在養(yǎng)殖業(yè)中，能繁母豬、生豬、奶牛的保險基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。為順應(yīng)農(nóng)民對地方特色產(chǎn)業(yè)的保險需求，南通市逐步開設(shè)了其他高效種養(yǎng)業(yè)險種，如設(shè)施大棚及棚內(nèi)蔬菜、梨、葡萄、西瓜、露地旱生蔬菜、桃、林木、桑蠶、蛋（種）雞、肉雞、山羊、肉用仔鵝、仔豬、鴨及紫菜綜合養(yǎng)殖保險等。試點(diǎn)開設(shè)了指數(shù)保險2個險種，分別是苗雞價格指數(shù)和內(nèi)塘螃蟹水文指數(shù)保險。

（二）政府加大農(nóng)業(yè)保險財(cái)政補(bǔ)貼力度，使農(nóng)戶“參保面”持續(xù)提高。

目前，南通全市主要種植業(yè)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼水平由2007年的60%提高到目前的70%，其中海門、啟東等地財(cái)政補(bǔ)助提高到80%。全市非中央財(cái)政補(bǔ)助的高效農(nóng)業(yè)保險險種財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼也由過去的50%提高到60%以上，部分縣（市）達(dá)到80%。隨著農(nóng)業(yè)保險理賠惠及面的不斷擴(kuò)大，農(nóng)戶看到受災(zāi)后能夠得到及時的理賠，參加農(nóng)業(yè)保險的態(tài)度發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，由一開始試點(diǎn)時的不積極、不主動，到后來的觀望，再到現(xiàn)在的積極主動參加。據(jù)測算，全市參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶覆蓋面達(dá)到90%以上，主營種植業(yè)的農(nóng)戶參保面在95%以上。

（三）政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)理賠方案，使農(nóng)戶“獲得感”顯著提升。

雖然“聯(lián)辦共?！必?zé)任分?jǐn)偙壤秊?∶5，但在農(nóng)業(yè)保險推進(jìn)過程中，特別是大災(zāi)查勘定損和理賠方案的確定，政府居主要地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。各級政府農(nóng)險辦通過組織召開碰頭會、聯(lián)席會、協(xié)調(diào)會等多種形式和途徑，共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的承保、理賠工作。2016年，因連續(xù)陰雨等災(zāi)害性天氣影響，南通市糧食生產(chǎn)出現(xiàn)大面積的災(zāi)情。各級政府堅(jiān)持特事特辦、大事急辦、急事先辦的原則，積極做好糧食受災(zāi)的理賠工作。首先，縣（市）區(qū)農(nóng)險辦及時組織鎮(zhèn)村干部、農(nóng)技專家參加查勘定損，解決了保險機(jī)構(gòu)查勘人員不足的突出矛盾；其次，邀請有關(guān)專家對查勘人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，統(tǒng)一查勘定損標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一工作要求；第三，堅(jiān)持宜寬不宜嚴(yán)，以切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶的糧食生產(chǎn)積極性為宗旨，制定有利于農(nóng)戶的合規(guī)理賠方案。政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險的大災(zāi)理賠方案，有效地保護(hù)了農(nóng)民利益。據(jù)調(diào)查，近年來農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險的滿意度明顯提升，“獲得感”持續(xù)增加。

二、農(nóng)業(yè)保險“聯(lián)辦共?！蹦Ｊ降膬?yōu)勢與成效

江蘇省確定的農(nóng)業(yè)保險“聯(lián)辦共保”模式為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代建設(shè)、農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用，取得了顯著成效。

（一）農(nóng)業(yè)保險的工作網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建到位。一是建立了“市縣鎮(zhèn)村”四級農(nóng)險工作網(wǎng)絡(luò)。南通市現(xiàn)有農(nóng)戶195萬戶、承包耕地547萬畝，僅稻麥播種面積就有520多萬畝。為了擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險惠農(nóng)政策的覆蓋面，成立了市、縣、鎮(zhèn)三級農(nóng)業(yè)保險工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成自上而下、高度統(tǒng)一的政策性農(nóng)業(yè)保險工作領(lǐng)導(dǎo)體系。二是健全了責(zé)任明確的多方共同參與機(jī)制?！奥?lián)辦共保”模式下的政府與保險公司之間存在著既分工又合作的機(jī)制。設(shè)區(qū)市人民政府制定農(nóng)業(yè)保險工作意見，提出具體工作目標(biāo)和要求，指導(dǎo)各地規(guī)范開展農(nóng)業(yè)保險。各縣（市、區(qū)）人民政府通過公開招標(biāo)方式，確立農(nóng)業(yè)保險承辦公司，簽訂合作協(xié)議，明確雙方的責(zé)任權(quán)利和義務(wù)，確定服務(wù)年限。各縣（市）區(qū)農(nóng)險辦嚴(yán)格履行農(nóng)險服務(wù)協(xié)議變更、續(xù)約、報批、備案制，維持農(nóng)險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性。三是形成了政企聯(lián)動的緊密分工合作模式。在實(shí)際運(yùn)作過程中，原則上政府主要負(fù)責(zé)農(nóng)險承保，保險公司重點(diǎn)負(fù)責(zé)農(nóng)險理賠。縣（市）區(qū)農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)五大種植業(yè)險種，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)負(fù)責(zé)其他高效種養(yǎng)殖業(yè)險種。在承保過程中，因農(nóng)業(yè)保險的政策性、專業(yè)性、承保要求高等特點(diǎn)，在政府經(jīng)辦部門廣泛宣傳、數(shù)據(jù)收集匯總的基礎(chǔ)上，保險公司承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、單證制作、數(shù)據(jù)審核、出具保單等工作；在查勘理賠過程中，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)、農(nóng)技、獸醫(yī)、村組干部和保險公司的農(nóng)險員共同承擔(dān)出險初查工作，初查上報后，各縣（市）區(qū)農(nóng)險辦組織專家組和保險公司復(fù)查定損，發(fā)現(xiàn)問題、及時糾正，基本實(shí)現(xiàn)各部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)配合、共同推進(jìn)。

（二）農(nóng)業(yè)保險的工作目標(biāo)和創(chuàng)新機(jī)制推進(jìn)到位。南通市統(tǒng)籌謀劃農(nóng)業(yè)保險工作，逐年提出目標(biāo)任務(wù)，逐步組織推進(jìn)到位。一是緊扣地方特色產(chǎn)業(yè)，積極開發(fā)保險品種。明確農(nóng)業(yè)保險要“承保一批、調(diào)研一批、儲備一批”，即對省里已有條款的品種，積極承保；對南通農(nóng)戶有需求，但省里尚沒有條款的品種，認(rèn)真開展調(diào)研，積極研究制定條款；對本地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，把它們當(dāng)作農(nóng)業(yè)保險儲備品種，進(jìn)行發(fā)展性研究。根據(jù)這個工作思路，不斷創(chuàng)新研發(fā)新險種，近年來先后研究開發(fā)了8個高效農(nóng)業(yè)保險條款，即桑蠶、棚內(nèi)蔬菜、梨、山羊、蛋（種）雞、苗雞價格指數(shù)、條斑紫菜綜合保險、南美白對蝦養(yǎng)殖等。苗雞價格指數(shù)和條斑紫菜養(yǎng)殖保險在全國首創(chuàng)。二是著眼新型經(jīng)營主體，首創(chuàng)稻麥附加保險。針對糧食生產(chǎn)新型經(jīng)營主體生產(chǎn)成本高（耕地流轉(zhuǎn)費(fèi)用畝均1000元左右）、經(jīng)營風(fēng)險大、抗災(zāi)能力弱的特點(diǎn)，開設(shè)稻麥附加保險，提高了生產(chǎn)經(jīng)營100畝以上的糧食新型經(jīng)營主體的風(fēng)險保障水平。水稻和小麥保額由550元/畝分別提高到1200元/畝和800元/畝，糧食生產(chǎn)風(fēng)險保障水平達(dá)到每年2000元/畝，糧食生產(chǎn)受到大災(zāi)后，其生產(chǎn)成本基本可以通過保險得到補(bǔ)償。三是突破審批多理賠慢，率先建立周轉(zhuǎn)金制度。由于“聯(lián)辦共保”理賠審批程序多、周期長，探索將縮短理賠周期作為提高保險服務(wù)水平的重點(diǎn)內(nèi)容加以研究。啟東市在全省率先建立農(nóng)業(yè)保險理賠周轉(zhuǎn)金制度，突出縮短高效農(nóng)業(yè)保險的理賠周期，一般案件理賠周期由2013年的平均58日，縮短到2016年的18個工作日。四是保障能繁母豬效益，創(chuàng)設(shè)差別化定損理賠。如東縣在保證投保養(yǎng)殖戶利益的前提下，對能繁母豬進(jìn)行差別化定損理賠，承辦機(jī)構(gòu)保持微利，相關(guān)指標(biāo)在全省遙遙領(lǐng)先。

（三）農(nóng)業(yè)保險與動物防疫和無害化處理對接到位。2013年，如皋市針對育肥豬投保量大面廣，死亡生豬處置問題突顯的矛盾，不斷探索創(chuàng)新工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了保險理賠與生豬防疫、病死豬無害化處理資源化利用的無縫對接，形成了“三位一體”工作機(jī)制。一是農(nóng)業(yè)保險承保與動物衛(wèi)生防疫的對接。將各鎮(zhèn)村的動物防疫員確定為生豬等動物的農(nóng)險協(xié)保員，防疫時做好相關(guān)政策宣傳，動員農(nóng)戶參保，出具統(tǒng)一的保費(fèi)憑證，除農(nóng)戶收執(zhí)憑證外，還有一聯(lián)憑證隨保費(fèi)上傳保險公司出具保單。二是病死豬理賠和無害化處理的對接。生豬病死后保險理賠方式采取的是戶申報、站受理（獸醫(yī)站和農(nóng)險服務(wù)站）、鎮(zhèn)集中、場處理（無害化處理中心）、司理賠（保險公司）、市補(bǔ)助的“六步法” “一條龍”服務(wù)模式。

三、農(nóng)業(yè)保險“聯(lián)辦共?！蹦Ｊ降膯栴}與不足

（一）基層勞酬矛盾疏于協(xié)調(diào)平衡。由于“聯(lián)辦共?！?，政府將農(nóng)業(yè)保險的工作任務(wù)層層傳遞、層層落實(shí)，導(dǎo)致基層鎮(zhèn)村干部的工作量增大，勞動付出與報酬不匹配?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)資金管理的意見》（蘇財(cái)金〔2012〕31號）規(guī)定，政府使用管理費(fèi)按“分段提取，總量控制”的原則，以縣為單位計(jì)提，當(dāng)年政府保費(fèi)收入在1500萬元以上部分，按不超過4%提取；全年政府使用的管理費(fèi)提取總量超過150萬元的按150萬元計(jì)提。2013年以來，各縣（市）區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定，政府所撥付的管理費(fèi)都是150萬元，且用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下相關(guān)費(fèi)用開支均超過70%。但政策沒有考慮區(qū)域間的差異性。如2016年南通市農(nóng)業(yè)保費(fèi)最高的如東縣達(dá)8774萬元（政府保費(fèi)收入4387萬元），較低的啟東市為3447萬元（政府保費(fèi)收入1724萬元），如東只能動用150萬元的管理費(fèi)，而啟東的管理費(fèi)達(dá)到129萬元。

（二）農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)懈于深入研究。保險公司缺少農(nóng)業(yè)保險專業(yè)技術(shù)人才，對農(nóng)作物生長特點(diǎn)、用藥用肥、田間管理等缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；深入基層調(diào)查研究不夠，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、新型經(jīng)營主體的保險需求研究不深入；創(chuàng)新農(nóng)險產(chǎn)品動力不足，保險公司目前還不能有針對性地提供個性化產(chǎn)品和服務(wù)。

（三）特殊產(chǎn)業(yè)保險難于持續(xù)發(fā)展。有些特殊產(chǎn)業(yè)（如水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)）生產(chǎn)區(qū)域的同質(zhì)性、查勘定損的專業(yè)性等，導(dǎo)致保險發(fā)展困難。南通全市漁業(yè)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值450多億元，其中海水養(yǎng)殖產(chǎn)量32.8萬噸，養(yǎng)殖保險需求呼聲越來越大?；诖?，南通及時研究開發(fā)了南美白對蝦和紫菜綜合養(yǎng)殖保險，并在2015年開始試點(diǎn)，南通市級財(cái)政給予30%的保費(fèi)補(bǔ)貼，市、縣兩級財(cái)政補(bǔ)貼比例不低于60%。但在“聯(lián)辦共保”模式下，養(yǎng)殖保險試點(diǎn)工作并不盡如人意，紫菜僅承保0.55萬畝（實(shí)際面積18萬畝），保費(fèi)101.2萬，理賠達(dá)到230多萬；南美白對蝦承保0.061萬畝（實(shí)際面積16萬多畝），保費(fèi)54.8萬元，理賠116.25萬元。

四、對鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險“聯(lián)辦共?！蹦Ｊ降膸c(diǎn)建議

農(nóng)業(yè)保險“聯(lián)辦共保”模式是具有江蘇特色的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式，比較切合于江蘇人多地少、農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模較小且數(shù)量多的省情。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，對農(nóng)業(yè)保險“聯(lián)辦共保”模式也提出了更高的要求，重點(diǎn)應(yīng)做好“三個突出”。

（一）政府部門要做好頂層設(shè)計(jì)與日常監(jiān)管，突出由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)。一要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。明確有關(guān)部門的農(nóng)業(yè)保險工作職能，市、縣農(nóng)險辦設(shè)立專職人員，健全農(nóng)業(yè)保險工作體系。二要科學(xué)制定政策。建議對大宗農(nóng)產(chǎn)品設(shè)立指數(shù)保險，通過第三方提供權(quán)威數(shù)據(jù)作為理賠依據(jù)，對種植業(yè)普遍性災(zāi)害進(jìn)行統(tǒng)一理賠；適當(dāng)提高種植業(yè)的理賠點(diǎn)，對災(zāi)情相對嚴(yán)重的農(nóng)戶進(jìn)行單獨(dú)查勘理賠，減少基層農(nóng)險工作人員查勘的工作量。三要明確推進(jìn)思路。由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)化為市場主導(dǎo)；制定工作規(guī)范，明確權(quán)利義務(wù)，允許基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）涉農(nóng)部門兼職農(nóng)險人員適當(dāng)領(lǐng)取農(nóng)業(yè)保險的承保、查勘、定損等工作補(bǔ)助。四要引入競爭機(jī)制。在“聯(lián)辦共?！蹦Ｊ较拢屴r(nóng)險承辦公司感到應(yīng)有的危機(jī)感，利用倒逼機(jī)制，促使農(nóng)業(yè)保險承辦機(jī)構(gòu)提高服務(wù)意識、儲備專業(yè)人才、健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等。

（二）扶持政策要重點(diǎn)保新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，突出由黃箱政策轉(zhuǎn)為綠箱政策。一是建議增加農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼，并由“黃箱政策”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G箱政策”，將各級財(cái)政對農(nóng)業(yè)補(bǔ)助政策進(jìn)行整合，合并為符合世界貿(mào)易組織規(guī)則的政策。建議中央和省級財(cái)政盡快將相關(guān)的農(nóng)業(yè)直補(bǔ)轉(zhuǎn)為對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整16個重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)等的保險間接補(bǔ)貼，并提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。二是建議省級財(cái)政根據(jù)各縣（市）區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量安排保險補(bǔ)助，明確補(bǔ)助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)保險的“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”，注重對“地方保特色、保產(chǎn)量與保價格、保收入”新險種的支持，逐年提高農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)助，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。三是建議縣級財(cái)政重點(diǎn)對地方特色產(chǎn)業(yè)保險和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參加的保險進(jìn)行補(bǔ)助。開展農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格保險試點(diǎn)，探索天氣指數(shù)保險等新興產(chǎn)品和服務(wù)，豐富農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險管理工具。

（三）“聯(lián)辦共?！币c農(nóng)民互助合作保險融合，突出由企業(yè)承保轉(zhuǎn)到多方參與。從南通市農(nóng)業(yè)保險的實(shí)踐來看，“聯(lián)辦共?！蹦Ｊ饺绾闻c“農(nóng)業(yè)互助保險組織”融合是當(dāng)前及今后值得研究的課題，地方特色產(chǎn)業(yè)保險采取“農(nóng)業(yè)互助保險”模式可能更有利于發(fā)展。2016年，江蘇省漁業(yè)互助保險協(xié)會本著“互助共濟(jì)，服務(wù)漁業(yè)”的宗旨，利用專項(xiàng)資金在海安、如東兩地開展了紫菜養(yǎng)殖互助合作保險試點(diǎn)，承保面積1.78萬畝，盡管紫菜養(yǎng)殖遭受大災(zāi)（損失率在90%以上），協(xié)會組建了有養(yǎng)殖戶參加的查勘定損工作組，理賠結(jié)果做到公正合理，互助保險效果達(dá)到政府、互保協(xié)會、養(yǎng)殖戶三方滿意的效果。2017年還將繼續(xù)開展試點(diǎn)。因此，建議動員各地行業(yè)主管部門在一定區(qū)域內(nèi)組建農(nóng)業(yè)保險互助組織，建立規(guī)范章程，明確工作流程，讓投保戶參與其中，政府建立類似補(bǔ)貼機(jī)制。這樣既可以通過互助保險組織將個體風(fēng)險化解，又可以消除產(chǎn)生道德風(fēng)險的土壤，盡快讓目前保險公司不愿保、不敢保的產(chǎn)業(yè)得到風(fēng)險防范和風(fēng)險保障。