城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展研究

冉新渡

摘 要：隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，城市化進程不斷的加快，我國的土地資源日漸稀缺，土地的供需問題越來越尖銳，成為我國城市發(fā)展中的主要問題。本文就以城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展為主要內(nèi)容，從目前的發(fā)展中總結(jié)出兩項規(guī)則的主要矛盾并分析其成因，從而有針對性的提出其協(xié)調(diào)發(fā)展的原則、內(nèi)容以及發(fā)展中應注意的問題，實現(xiàn)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建資源節(jié)約型社會。

關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃；土地利用；協(xié)調(diào)

經(jīng)濟的快速發(fā)展是我國綜合國際提升的重要體現(xiàn)，但是經(jīng)濟的快速發(fā)展也給我國帶來了很多的問題，比如資源的過度開發(fā)，工業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境污染等問題日益嚴重。而在城市化進程大大加快的今天，土地資源的合理利用就成了擺在城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩大規(guī)劃工作面前的主要問題，所以，如何處理好土地資源的利用問題，協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展，是急需解決的一個問題。

1 城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系

1.1 平行性

城市總體規(guī)劃的主干法與土地利用總體規(guī)劃的主干法都屬于憲法的行政法，從法律地位上來看，屬于平性關(guān)系。土地管理法及城鄉(xiāng)規(guī)劃法中都對城市總體規(guī)劃與土地利用總規(guī)劃的銜接關(guān)系做出了明確的規(guī)定，即規(guī)定兩規(guī)劃應像銜接，在實際的城鎮(zhèn)建設(shè)中的用地的規(guī)模應該按照土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定來制定。

1.2 交叉性

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的交叉性主要體現(xiàn)在行政區(qū)域的規(guī)劃中。在行政區(qū)域的規(guī)劃中包括了城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩方面的內(nèi)容，其中城市總體規(guī)劃主要是指對城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃，而土地利用的總體規(guī)劃則指行政區(qū)域內(nèi)所有的土地，二者存在包含交叉的關(guān)系，而交叉主要體現(xiàn)在城市建設(shè)中對土地的利用。在交叉的部分中，兩項規(guī)劃的側(cè)重點不同，城市總體規(guī)劃主要側(cè)重于城市用地的功能，而土地利用總體規(guī)劃中側(cè)重于對城市建設(shè)所用土地的科學管理與規(guī)模的控制，所以這兩項規(guī)則在交叉中又各有側(cè)重。

2 兩項規(guī)劃的主要矛盾及原因

2.1 規(guī)劃編制的指導思想與方法不同

土地利用的總體規(guī)劃的主要指導思想就是“以供定需”，即根據(jù)目前我國各區(qū)域的各種類型的土地擁有情況進行匯總，然后根據(jù)土地的現(xiàn)有情況進行各種功能土地的劃分。在整個規(guī)劃中自上而下的制度嚴明，越往下級，各種土地的而用途越要明確。而城市總體規(guī)劃的指導思想則可歸納為“以需定供”[1]，即城市用地的規(guī)劃主要是根據(jù)對人口情況及城市經(jīng)濟發(fā)展水平的預測而對建設(shè)所用的土地面積及用地標準進行確定。土地的功能的劃分是根據(jù)實際城市建設(shè)的需要而進行的，另外，上下級規(guī)劃間也沒有嚴格的控制關(guān)系。

2.2 規(guī)劃編制的時間不同

相比于土地利用的規(guī)劃，城市規(guī)劃相關(guān)工作在我國開展的較早，但是城市規(guī)劃工作開展的早期沒有明確的法規(guī)對此進行規(guī)定。土地管理法的頒布雖然早于城市規(guī)劃法，但是城市規(guī)劃法更與時俱進，頒布以來內(nèi)容得到了多次更新。由于上述的編制的時間不同，導致了兩規(guī)劃的編制背景不同，所以規(guī)劃的側(cè)重點難免會有一定的差別。這樣就很容易導致一項規(guī)劃相對于另一項的落后，不利于城市建設(shè)相關(guān)工作的開展。

2.3 規(guī)劃編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不同

土地利用的規(guī)劃中所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是土地利用情況的調(diào)查，主要針對各種不同類型的用地進行調(diào)查，得到的結(jié)果可靠性高，但不精確。而城市規(guī)劃中所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要是用各種測量方法得到的，其精準度高，但缺少人文因素。另外，兩規(guī)劃中對人口調(diào)查統(tǒng)計的方法也不盡相同，這也會導致調(diào)查結(jié)果的較大差異，最終導致兩項規(guī)劃的矛盾。

3 城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展

3.1 協(xié)調(diào)的原則

想要做好城市總體規(guī)劃和土地總體利用規(guī)劃完美的協(xié)調(diào)首先就要確立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展目標。雖然城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的側(cè)重的主要發(fā)展方向有所不同，但是兩者的主要發(fā)展目標大體是一致的，都是為了合理利用土地，為了土地資源的可持續(xù)的利用以及對環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的良好協(xié)助，所以協(xié)調(diào)這兩項規(guī)劃在編制是從同一個根本目標出發(fā)展開。其次，由于不同城市和地區(qū)由于其地理特點和氣候情況的不同，所以要做到遵守因地制宜的原則，不能一套協(xié)調(diào)計劃一成不變，在不同城市要根據(jù)該地區(qū)的地理氣候特點制定城市總體規(guī)劃和土地總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展計劃。最后，要注意到遵循期限一致和級別一致的原則，大體就是兩項規(guī)劃大體的規(guī)劃前期執(zhí)行步驟不一定一致，所以在規(guī)劃后期注意調(diào)整兩項規(guī)劃的實施步驟和實施時間。其次，土地利用總規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的層次不同，所以執(zhí)行的任務也不會相同，所以也要注意兩項規(guī)劃的級別做到相同的原則。

3.2 基本數(shù)據(jù)和指標的協(xié)調(diào)

在協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)時，重要的是要保證基本數(shù)據(jù)和基本指標的協(xié)調(diào)。把二者協(xié)調(diào)的原標準進行協(xié)調(diào)，從而進一步確定二者數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃的相關(guān)理論，技術(shù)和基本數(shù)據(jù)，從而實現(xiàn)基本數(shù)據(jù)和指標的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的重點主要從三點進行，第一點是規(guī)劃城市規(guī)劃的面積不宜過大，否則會造成加大行政單位的管理難度，也違背兩項規(guī)劃協(xié)調(diào)的原則。第二點是人均建設(shè)面積使用指標[2]，注意在合理分析土地和城市建設(shè)的現(xiàn)實情況之后，對于可用地的城鎮(zhèn)，可以適當放寬建設(shè)指標，但是對于普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用地要嚴格按照規(guī)定使用。最后一點就是用地分類指標，科學進行用地分類嚴格按照國土資源管理規(guī)定進行分類，科學進行用地分類。避免城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃沖突，為了兩項規(guī)劃順利協(xié)調(diào)進行創(chuàng)造有利條件。

3.3 城市發(fā)展方向的協(xié)調(diào)

為了讓城市發(fā)展時保證其發(fā)展規(guī)模和重點發(fā)展方向的正確性，同時也為了在發(fā)展城市時不破壞城市的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境，就要確定城市的性質(zhì)和特點，在確立城市性質(zhì)時結(jié)合國家政策和經(jīng)濟大環(huán)境，也要注意在城市建設(shè)時保護耕地。同時要對該地區(qū)的土地價值進行合理評估，根據(jù)城市基礎(chǔ)建設(shè)的情況和土地情況，保護基本農(nóng)田不被破壞來進行城市性質(zhì)的確立，明確城市以后的主要發(fā)展方向和規(guī)模。

3.4 保障實施的一致性

在實施城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃時，需要政府發(fā)揮職能。首先要嚴格遵循科學發(fā)展的思路進行，其次還要協(xié)調(diào)好城市的經(jīng)濟建設(shè)，環(huán)境保護，人口流動和自然資源相互統(tǒng)一。同時要加大宣傳和推廣的力度，合理的使用法律，技術(shù)以及行政的職能。對于實施的過程要加大監(jiān)管和指導力度，最好成立公眾監(jiān)督，公眾參與的機制，調(diào)動公眾的積極性。做到以上幾點一致進行，提高政府部門的工作效率和公眾的參加熱情，防止違反規(guī)劃現(xiàn)象出現(xiàn)，保障城市總體規(guī)劃和土地總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的進行。

4 結(jié)語

總上所述，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展是目前城市建設(shè)中土地資源利用中的重點問題，所以，城市建設(shè)管理的相關(guān)人員應對此足夠的重視，將兩項規(guī)則的協(xié)調(diào)發(fā)展作為城市建設(shè)用地規(guī)劃的重要準則，并積極采取有效措施，避免實際應用中兩規(guī)劃的矛盾，促進我國現(xiàn)代化城市的可持續(xù)發(fā)展，并促進環(huán)境友好型社會的發(fā)展。

參考文獻

[1]陳常優(yōu)，張本昀.試論土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)[J].地域研究與開發(fā)，2011（25）：113-115.

[2]周鐵剛.城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展[J].建筑與規(guī)劃設(shè)計，2016（19）：17-18.