《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》實(shí)施現(xiàn)狀調(diào)查

錢璇

社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對(duì)的行刑方式，是指將符合條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并在其他民間團(tuán)體、志愿人員等協(xié)助下，幫助服刑人員改正錯(cuò)誤，矯正心理，順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)。2003年試點(diǎn)實(shí)行以來(lái)已成為我國(guó)司法體制改革的重要內(nèi)容，也是刑罰執(zhí)行制度改革的重要舉措。目前，我國(guó)實(shí)行社區(qū)矯正制度的主要依據(jù)仍是2012年頒布實(shí)行的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。本文擬以《辦法》為基點(diǎn)，以江蘇、廣東、內(nèi)蒙古、湖南的五個(gè)基層司法所①為調(diào)查對(duì)象，探求社區(qū)矯正制度在各地的實(shí)施現(xiàn)狀和差異，并對(duì)制度的有效實(shí)施提供一些建議。

社區(qū)矯正工作取得進(jìn)展

由于五地相距較遠(yuǎn)，又分屬于我國(guó)東部以及東南沿海地帶、北部邊疆和中部，無(wú)論從文化還是經(jīng)濟(jì)水平上來(lái)說(shuō)都有較大差異。五個(gè)司法所有的處于農(nóng)村，有的在城市，有的則處于牧區(qū)，因此獲得的信息都帶有明顯的地域特點(diǎn)。

據(jù)介紹，盡管有的司法所轄區(qū)內(nèi)服刑人員數(shù)量較少，同一區(qū)內(nèi)鄰近的司法所服刑人員數(shù)量卻有翻倍情況。廣州地處東南沿海，經(jīng)濟(jì)地位特殊，有較多外來(lái)人口，社會(huì)治安問(wèn)題比較突出，因此服刑人員也較其他地方多一些。而烏里雅思太則是因?yàn)槠涞靥幱跒踔槟虑卟菰?，屬于純牧業(yè)邊境旗縣，幅員遼闊，管轄范圍廣，所以數(shù)量上會(huì)有體現(xiàn)。

調(diào)查評(píng)估意見及矯正方案的形成。根據(jù)《辦法》相關(guān)規(guī)定，司法所應(yīng)當(dāng)為社區(qū)矯正人員制定矯正方案，同時(shí)建立矯正檔案予以記錄存檔。五地都主要通過(guò)走訪調(diào)查的方式，先了解矯正人員情況再評(píng)估并制定矯正方案，其中包括人身基本情況、犯罪原因、社會(huì)交往等信息，信息來(lái)源處包括服刑人員監(jiān)護(hù)人、原工作單位、社區(qū)居民、轄區(qū)民警等。矯正后期工作人員都會(huì)根據(jù)服刑人員的表現(xiàn)對(duì)矯正方案進(jìn)行修改，并分類評(píng)估（主要分為三類，即寬管、嚴(yán)管、普管）。值得注意的是，烏里雅斯太與其他地方有所不同：針對(duì)牧區(qū)的服刑人員，司法所會(huì)深入嘎查蘇木，進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查走訪，同時(shí)因地制宜建設(shè)流動(dòng)工作站，還打造以司法所為主導(dǎo)的社區(qū)矯正工作站、法律援助工作站、人民調(diào)解工作站為平臺(tái)的“一所三站”牧區(qū)基層服務(wù)模式，使當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)矯正制度實(shí)施更信息化、制度化、規(guī)范化。龍鳳街工作人員坦言，假釋的矯正對(duì)象由于在監(jiān)獄待過(guò)一段時(shí)間，與社會(huì)一定程度的脫離，因而在制定矯正方案時(shí)候，不論是通過(guò)簡(jiǎn)單的談話還是文字都難以全面客觀地制定出高質(zhì)量的矯正方案，這導(dǎo)致在實(shí)際操作中矯正方案往往都大同小異，并沒(méi)有做到“個(gè)性化”。

矯正小組人員的組成?！掇k法》第8條規(guī)定，司法所應(yīng)當(dāng)為社區(qū)矯正人員確定專門的矯正小組，簽訂矯正責(zé)任書，根據(jù)小組成員所在單位和身份，明確各自的責(zé)任和義務(wù)。五地都貫徹了規(guī)定，但也存在特殊情況。其一，烏里雅思太存在選拔人員專業(yè)性不強(qiáng)、方式不清晰的問(wèn)題，組建小組的方式仍是單一的網(wǎng)上招錄志愿者；其二，梅山于2009年率先在南京啟動(dòng)專職社工招聘，進(jìn)一步完善整個(gè)社區(qū)矯正體系，以達(dá)到系統(tǒng)信息化、程序化的高水平。其三，浩塘的矯正小組一般由村干部、組長(zhǎng)或者族長(zhǎng)組成，特點(diǎn)是其小組成員還存在“族長(zhǎng)”這樣有著濃厚傳統(tǒng)色彩、鄉(xiāng)土社會(huì)影子的“權(quán)威人士”，這樣的組成方式與其他四地有非常大的差距，從側(cè)面體現(xiàn)出《辦法》的指導(dǎo)性、原則性規(guī)定，并不完全適用于風(fēng)土不一、幅員遼闊的全國(guó)所有地區(qū)?？傮w來(lái)說(shuō)梅山狀況相對(duì)良好。

服刑人員報(bào)告情況及禁止令的實(shí)施。根據(jù)《辦法》第11到14條有關(guān)規(guī)定，社區(qū)矯正服刑人員有報(bào)告和服從禁止令的義務(wù)，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，梅山和龍鳳街兩所的執(zhí)行情況較為樂(lè)觀，服刑人員自覺性較強(qiáng)，基本可以做到按時(shí)報(bào)告。報(bào)告方式較為多樣且周期規(guī)律，包括電話報(bào)告（有最低時(shí)長(zhǎng)限制）、書面報(bào)告等，頻率以一月兩次書面和每周一次電話報(bào)告。在執(zhí)行禁止令方面，兩地充分利用了現(xiàn)代科技的優(yōu)勢(shì)，利用GPS等實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)定位，節(jié)省了人力物力，提高了執(zhí)行效率，尤其是南京的司法所都統(tǒng)一使用一種手機(jī)應(yīng)用程序達(dá)到隨時(shí)監(jiān)督、威懾服刑人員的效果，功能包括GPS定位、請(qǐng)假申請(qǐng)、公益勞動(dòng)打卡等，當(dāng)然也可以用于定期匯報(bào)活動(dòng)情況，以此形成一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)控平臺(tái)。相比以上兩地，西夏墅、浩塘和烏里雅思太的實(shí)施情況存在較大問(wèn)題。例如服刑人員的報(bào)告不及時(shí)——湖南地區(qū)服刑人員普遍存在文化程度低的現(xiàn)象，報(bào)告情況很不理想。在禁止令的執(zhí)行方面，三所也沒(méi)有很好地運(yùn)用現(xiàn)代科技，僅采用志愿者監(jiān)督、民警巡查等一般措施，不僅有滯后性還會(huì)消耗大量的人力物力。

矯正活動(dòng)內(nèi)容大都相似。主要有心理矯治、社區(qū)服務(wù)、公共道德以及法律知識(shí)教育學(xué)習(xí)、適應(yīng)性幫扶等。其中梅山的活動(dòng)都在其獨(dú)立官網(wǎng)上公開展示，西夏墅開展的活動(dòng)則公開在區(qū)政府的官網(wǎng)上。《辦法》第33條規(guī)定，對(duì)未成年人實(shí)施社區(qū)矯正，應(yīng)當(dāng)遵循教育、感化、挽救的方針……對(duì)未成年人的社區(qū)矯正應(yīng)當(dāng)與成年人分開進(jìn)行。目前唯一有未成年矯正人員的龍鳳街表示，除了遵循一般性規(guī)定外，司法所有一套專門的管理和矯正模式，如開展特殊的法制教育的學(xué)習(xí)、讀書活動(dòng)，召開家長(zhǎng)座談會(huì)，設(shè)立心理矯正室進(jìn)行單獨(dú)矯正等，對(duì)于未成年服刑人員矯正后的重新學(xué)習(xí)或就業(yè)等各方面都給予經(jīng)濟(jì)或法律援助。其他四個(gè)司法所則因?yàn)槿鄙俳?jīng)驗(yàn)，針對(duì)未成年人的管理規(guī)定都較為原則性，缺乏足夠可操作性，存在一定的漏洞。

社區(qū)矯正工作存在不少問(wèn)題

雖然我們的調(diào)查對(duì)象僅為基層司法所，但由于其處于制度實(shí)施一線，且各縣、市的工作模式都比較統(tǒng)一，可以發(fā)現(xiàn)以下典型問(wèn)題：

地區(qū)發(fā)展不平衡。由于在地緣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及文化水平參差不齊等多方面綜合因素作用下，社區(qū)矯正制度從微觀上看并不如宏觀情況那么樂(lè)觀。僅以浩塘為例，社區(qū)服務(wù)令所要求的最低限度都經(jīng)常不達(dá)標(biāo)，可見在監(jiān)管不嚴(yán)且服刑人員法制意識(shí)淡薄的情況下，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)如農(nóng)村地區(qū)實(shí)施這種對(duì)各方面有較高要求的制度并不像想象中那么容易，社區(qū)矯正并未能像在大城市里發(fā)揮明顯效果。僅以司法所對(duì)服刑人員的監(jiān)控手段一點(diǎn)就足以發(fā)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展之不平衡，制度實(shí)施的質(zhì)量良莠不齊。

社區(qū)矯正工作人員及經(jīng)費(fèi)不足，缺乏專業(yè)人才。目前社區(qū)矯正對(duì)象從最初階段僅針對(duì)吸毒者、輕微盜竊犯等較小社會(huì)危害性犯罪分子擴(kuò)至適用假釋、緩刑等各種犯罪人員，矯正對(duì)象范圍明顯擴(kuò)大，而司法所社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在人員配備上不能滿足相關(guān)矯正業(yè)務(wù)的需要，缺乏心理醫(yī)生、教育工作者、法律人才等專業(yè)人士。且社區(qū)矯正工作者流動(dòng)性很大，很多工作人員僅以該職位為過(guò)渡跳板，大多數(shù)都是上崗后接受培訓(xùn)。除烏里雅斯太，其他四司法所負(fù)責(zé)人都表示工作人員嚴(yán)重不足。以廣州為代表，其地人口眾多，再加上司法所要負(fù)責(zé)的事情卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止社區(qū)矯正，還包括排查調(diào)處，人民調(diào)解，普法宣傳等多項(xiàng)活動(dòng)，甚至還要完成街道黨工委和辦事處安排的各項(xiàng)工作，身兼多項(xiàng)任務(wù)的個(gè)位數(shù)的工作人員無(wú)法完全投入社區(qū)矯正工作。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府缺乏足夠的財(cái)政資金去支持建立統(tǒng)一管理平臺(tái)，導(dǎo)致基層司法所更是有心無(wú)力，工作水平無(wú)法有效提升，且工作人員工資普遍較低，這也是難以吸引專業(yè)人才投入社區(qū)矯正事業(yè)的重要原因之一。

矯正活動(dòng)“一刀切”，個(gè)性化不足。以龍鳳街為突出代表，廣州地區(qū)外來(lái)人口眾多所以在矯正對(duì)象中不論是在受教育程度、經(jīng)濟(jì)水平還是社會(huì)地位上均存在較大差異，但是在日?；顒?dòng)中，如教育學(xué)習(xí)僅僅規(guī)定相同的時(shí)間，沒(méi)有根據(jù)個(gè)體的差異進(jìn)行更細(xì)化區(qū)分，都導(dǎo)致社區(qū)矯正效果遭到了嚴(yán)重削弱。其他地區(qū)的司法所也存在類似的情況，部分地區(qū)甚至僅以《辦法》中的最低標(biāo)準(zhǔn)或要求開展社區(qū)勞動(dòng)等單一形式的服務(wù)工作。浩塘則直接表示其工作內(nèi)容不包括“個(gè)性化教育”，直接忽略矯正活動(dòng)重要環(huán)節(jié)，未能貫徹《辦法》的基礎(chǔ)規(guī)定，同時(shí)缺乏工作熱情，活動(dòng)流于形式化、書面化。心理干預(yù)機(jī)制等基礎(chǔ)手段未能有效、全面施展，再加上《辦法》本身的概括性規(guī)定，使得各項(xiàng)工作更難以展開。

分工不明，執(zhí)法缺位。《辦法》第35條第3款、第39條規(guī)定司法公安機(jī)關(guān)要建立社區(qū)矯正人員的信息交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正工作動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)共享，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，明確工作機(jī)構(gòu)。然而有法律工作者指出，類似對(duì)于社區(qū)矯正的法律定位、參與職能部門之間銜接配合、具體運(yùn)行機(jī)制等規(guī)定過(guò)于原則，對(duì)執(zhí)法主體的身份定位及權(quán)限設(shè)置規(guī)定不明確，極易出現(xiàn)職權(quán)行使的“真空地帶”，“不去管、不能管”等推諉現(xiàn)象亦隨之出現(xiàn)。以梅山為例，它屬于區(qū)司法局的外派機(jī)構(gòu)，與其他司法所不同的是，它為獨(dú)立所，業(yè)務(wù)上歸矯正局管理，但同時(shí)在級(jí)別上又屬于街道的一個(gè)科室，即為接受司法局與街道的雙重管理的模式。西夏墅表示，被剝奪政治權(quán)利并在社會(huì)上服刑的，基本上都是根據(jù)《社區(qū)矯正管理?xiàng)l例》的規(guī)定移交派出所。根據(jù)《辦法》第32條，對(duì)于被判處剝奪政治權(quán)利在社會(huì)上服刑的罪犯，司法行政機(jī)關(guān)配合公安機(jī)關(guān)，監(jiān)督……并及時(shí)掌握有關(guān)信息。第2條則規(guī)定公安機(jī)關(guān)的職能是對(duì)違反治安管理規(guī)定和重新犯罪的社區(qū)矯正人員及時(shí)依法處理。這就難免會(huì)造成法律執(zhí)行中由于具體執(zhí)行機(jī)關(guān)不統(tǒng)一，相互共享信息協(xié)調(diào)難的問(wèn)題，從行刑成本上考慮也不經(jīng)濟(jì)，各部門獨(dú)立性相對(duì)較大，多部門執(zhí)行勢(shì)必會(huì)使監(jiān)控難度加大，不利于社區(qū)矯正的施行。所以，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，部門之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制并沒(méi)有很好的建立，具體實(shí)施時(shí)很有可能出現(xiàn)只有一方監(jiān)督或者兩方主管部門互相推諉的情況。

進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)矯正工作的建議

加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)系，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。南京作為第一批試點(diǎn)地區(qū)，從設(shè)立矯正局到現(xiàn)在，也經(jīng)歷了由全紙質(zhì)化的松散管理到如今的信息化、現(xiàn)代化嚴(yán)格管理的過(guò)程。但不可否認(rèn)的是，我國(guó)社區(qū)矯正制度現(xiàn)已進(jìn)入全面推進(jìn)階段，《社區(qū)矯正法》立法工作也在有序開展，現(xiàn)實(shí)中并不乏有很多有益經(jīng)驗(yàn)可以汲取、學(xué)習(xí)?，F(xiàn)階段司法所作為基層的司法工作單位，處于社區(qū)矯正制度實(shí)施的一線，肩負(fù)著重要的責(zé)任，國(guó)家應(yīng)更加關(guān)注基層組織的司法實(shí)踐活動(dòng)，加強(qiáng)各地之間的合作學(xué)習(xí)，開展交流匯報(bào)活動(dòng)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，力求在力所能及的條件下，縮小地區(qū)差異，彌補(bǔ)漏洞，同時(shí)利用當(dāng)?shù)赜欣麠l件，適度合理創(chuàng)新，以《辦法》為基本點(diǎn)開展各項(xiàng)活動(dòng)，為將來(lái)貫徹落實(shí)《社區(qū)矯正法》打好基礎(chǔ)。

加大資金投入，建設(shè)專業(yè)隊(duì)伍。政府應(yīng)建立社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)財(cái)政保障機(jī)制，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)水平和實(shí)際發(fā)展情況，由國(guó)家制定基本規(guī)則，地方政府可以在此基礎(chǔ)上制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平的細(xì)則并嚴(yán)格實(shí)施。進(jìn)度上則可有所緩急，以期循序漸進(jìn)解決問(wèn)題。同時(shí)加快建設(shè)以專業(yè)人員為主、志愿者為輔的社區(qū)矯正工作者隊(duì)伍，對(duì)志愿類工作人員進(jìn)行統(tǒng)一的上崗前培訓(xùn)，對(duì)于正式工作人員，在招聘時(shí)就應(yīng)該設(shè)置最基本的專業(yè)、學(xué)歷要求，與此同時(shí)，完善對(duì)工作人員的社會(huì)及安全保障措施，使他們可以全身心投入工作無(wú)后顧之憂。再者，建立司法機(jī)關(guān)分工配合運(yùn)作制度，更好地利用各地社會(huì)資源，加大宣傳，使得社會(huì)各界人士能更好地了解該制度的專業(yè)性、重要性和意義所在，吸引人才，充實(shí)建設(shè)。

細(xì)化矯正工作，完善活動(dòng)內(nèi)容。建議各地區(qū)要根據(jù)實(shí)際情況，細(xì)化工作，完善社區(qū)矯正制度的內(nèi)容和方式，將針對(duì)未成年人的個(gè)性化矯正方案的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)延伸至所有服刑人員。對(duì)于浩塘一類的欠發(fā)達(dá)地區(qū)司法所，則應(yīng)在保障最基礎(chǔ)的工作都能效執(zhí)行的情況下開展進(jìn)一步工作。

加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)化監(jiān)督管理?！掇k法》規(guī)定的“明責(zé)”、“確保工作落實(shí)到位”等內(nèi)容其實(shí)是難以全面深入實(shí)施的，現(xiàn)實(shí)情況下，矯正小組、司法所和有關(guān)部門之間無(wú)法取得有效聯(lián)系，也正是因?yàn)槿绱耍?016年有關(guān)部門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》，一定程度上改善了這種狀況。但由于社區(qū)矯正的特殊執(zhí)行方式具有服刑人員難以管理、流動(dòng)性大等特點(diǎn)，各地司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)際加強(qiáng)聯(lián)系，根據(jù)《意見》盡快有效建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，豐富實(shí)際管理手段，改變方式單一、行動(dòng)松散無(wú)組織的情況，有關(guān)部門更應(yīng)該著重厘清各個(gè)主體的身份定位，明確各部門職能，人民檢察院更應(yīng)該切實(shí)落實(shí)監(jiān)督職能，積極參與社區(qū)矯正全過(guò)程并予以協(xié)助。

（作者單位：南京工業(yè)大學(xué)）

責(zé)任編輯：黃 杰