新常態(tài)下少數(shù)民族流動人口服務管理工作的若干思考

郭媛　張利國

摘 要：習近平總書記在中央民族工作會議上講的“五個并存”，是民族工作的新常態(tài)。沈陽市是國家民委批準的第四批城市少數(shù)民族流動人口服務管理體系建設試點城市。通過總結(jié)沈陽市的經(jīng)驗做法，反思存在的主要困難與問題，提出在新常態(tài)下應加強少數(shù)民族流動人口服務管理頂層制度設計、創(chuàng)新服務管理工作載體、全方位及深層次開展服務管理工作和健全少數(shù)民族流動人口服務管理保障體系等建議。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；少數(shù)民族流動人口；服務；管理

中圖分類號：D633 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）04-0091-03

隨著城市化的快速發(fā)展，我國已進入各民族跨區(qū)域大流動的活躍期。據(jù)統(tǒng)計，目前內(nèi)地城市少數(shù)民族人口已超過3 000萬人，其中少數(shù)民族流動人口約1 000萬人，大部分為進城務工、學習[1]。與之相伴的是，城市民族關(guān)系呈現(xiàn)新的發(fā)展態(tài)勢，城市民族工作呈現(xiàn)新的階段性特征。國家民委主任王正偉指出，民族工作的“新常態(tài)”就是習近平總書記在中央民族工作會議上講的“五個并存”，“這‘五個并存，精辟概括了新形勢下的民族工作階段性特征，精確勾畫了現(xiàn)階段我國民族工作的歷史方位。把握了‘五個并存的‘新常態(tài)，也就把握了民族工作的‘大形勢。”[2]沈陽是一個多民族散雜居的特大城市，2014年沈陽市少數(shù)民族流動人口為28萬人，覆蓋全部55個民族成分，少數(shù)民族人口數(shù)量和比例位于副省級城市前列。2013年，沈陽市被國家民委確定為第四批城市少數(shù)民族流動人口服務管理體系建設試點城市，也是東北地區(qū)唯一入選城市。認真總結(jié)沈陽的經(jīng)驗做法，反思存在的主要困難與問題，研究解決之策，不僅對沈陽也對全國推進城市少數(shù)民族流動人口服務與管理工作具有積極的意義。

一、基本情況

除具備大多數(shù)城市少數(shù)民族流動人口的共性特征外，沈陽市少數(shù)民族流動人口還呈現(xiàn)以下特點（數(shù)據(jù)來源于沈陽市民族宗教事務委員）：

第一，數(shù)量增長由迅速上升趨于穩(wěn)定。2008—2010年沈陽市少數(shù)民族人口分別為64.7萬人、66.6萬人、70.5萬人；少數(shù)民族流動人口所占比例分別是8.9%、9.6%、11.8%。但2010年以后，數(shù)量由迅速上升的趨勢逐漸趨于穩(wěn)定。

第二，民族成分齊全。目前，沈陽市少數(shù)民族流動人口涵蓋全部55個少數(shù)民族。其中，滿族、蒙古族、朝鮮族、回族和錫伯族等5個世居少數(shù)民族占少數(shù)民族總?cè)丝诘?0%以上，其他民族合計占少數(shù)民族流動人口的9.26%。

第三，輸出地域相對集中。沈陽市少數(shù)民族流動人口來源主要有三個部分：一是遼寧省內(nèi)其他市縣，約占少數(shù)民族流動人口總數(shù)的78%；二是吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古三省區(qū)，約占14%；三是新疆、寧夏、青海等西北地區(qū)，約占8%左右。而來自安徽、福建、寧夏、浙江、江蘇、廣東、上海、陜西、江西、山西、海南等11?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的少數(shù)民族人口均不超過200人。

第四，年齡構(gòu)成以青壯年為主。少數(shù)民族流動人口以青壯年為主，處于就業(yè)黃金期。16～55周歲的占少數(shù)民族流動人口的78.87%，16周歲以下的占16.68%，55周歲以上約占4.45%。

第五，就業(yè)形式以靈活就業(yè)為主。根據(jù)沈陽市民委提供的數(shù)據(jù)，沈陽市少數(shù)民族流動人口中，固定職業(yè)就業(yè)人數(shù)、靈活就業(yè)人數(shù)、無業(yè)人數(shù)比例分別占13.5%、70.8%和15.7%。 他們主要從事民族土特產(chǎn)品銷售、民族餐飲、商業(yè)娛樂等職業(yè)，就業(yè)形式較為單一，職業(yè)構(gòu)成同質(zhì)性較高，經(jīng)濟收入不穩(wěn)定。

二、主要經(jīng)驗做法

（一）建立健全少數(shù)民族流動人口服務管理組織網(wǎng)絡體系

1.加強組織領導機構(gòu)建設。為提高試點工作的科學化和規(guī)范化，沈陽市印發(fā)了《關(guān)于成立沈陽市城市少數(shù)民族流動人口服務管理體系建設試點工作聯(lián)系聯(lián)席會議制度的通知》，成立了由市政府分管領導牽頭，市委宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、市民委等19個部門及各區(qū)縣（市）政府分管領導為成員的領導機構(gòu)，負責試點工作的貫徹落實、綜合協(xié)調(diào)和督促檢查。

2.扎實推進社區(qū)民族工作。為切實發(fā)揮社區(qū)的基礎性作用，一是在社區(qū)積極推進“七項制度建設”，努力做到“四個必訪”。二是指導32個民族團結(jié)進步模范社區(qū)設立“民族之家”或“少數(shù)民族流動人口接待站”“少數(shù)民族一家親服務站”。對轄區(qū)少數(shù)民族流動人口實行動態(tài)管理，并在困難救助、法律援助、愛心助學、便民服務等方面提供貼心服務。

3.推動民族工作社會化、多元化。2014年，沈陽市以來自西北的少數(shù)民族流動人口為重點，推動成立蘭州清真拉面協(xié)會。西塔街道主動加強與駐區(qū)商會、企業(yè)的聯(lián)系，依托70多家商會會員企業(yè)為少數(shù)民族流動人口提供就業(yè)崗位。

（二）完善少數(shù)民族流動人口服務管理工作體系

1.搭建全方位立體化服務平臺。沈陽市建立了市、街道、社區(qū)三級服務網(wǎng)絡平臺。沈陽市聯(lián)合市人社局、司法局、人才就業(yè)服務局，分別在勞動就業(yè)、法律援助、職業(yè)培訓等辦事窗口設立多個少數(shù)民族服務窗口，指導各區(qū)縣（市）在政務服務大廳或相關(guān)職能部門設立以上窗口。2014年，編印出版漢語版《沈陽市少數(shù)民族流動人員服務手冊》。

2.深入開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作。從2006年起，沈陽市將每年9月確定為全市“民族團結(jié)進步宣傳月”，組織開展創(chuàng)建活動和評比表彰活動。制作發(fā)放1 000套“中華民族一家親”宣傳畫，實現(xiàn)了對和平區(qū)92個社區(qū)、皇姑區(qū)68所中小學校的全覆蓋。以花果山風景區(qū)、中華飲食博物館為重點，推進民族團結(jié)進步教育基地建設。

3.圍繞重點抓民生改善。為保障清真食品生產(chǎn)經(jīng)營管理良好秩序，嚴格執(zhí)行《遼寧省清真食品生產(chǎn)經(jīng)營管理條例》規(guī)定，實行清真市場準入許可制度。為拓展少數(shù)民族就業(yè)崗位，沈陽市建立了15個市級少數(shù)民族就業(yè)基地，先后安置少數(shù)民族就業(yè)達萬余人次。

（三）建立健全少數(shù)民族流動人口服務管理的機制體系

1.建立流入地與流出地政府溝通協(xié)作機制。沈陽市民委先后赴內(nèi)蒙古、四川、貴州等地開展調(diào)研，探索建立溝通協(xié)調(diào)機制，并與新疆、四川、西藏等地的部分市民委簽訂了《共同做好少數(shù)民族流動人口服務和管理合作協(xié)議書》。援疆援藏項目100余個，投入資金近5億元，援疆工作隊被評為“全國第七批援疆工作先進集體”。

2.建立少數(shù)民族流動人口信息收集機制。為全面掌握了解少數(shù)民族流動人口狀況，沈陽市委托高校完成《沈陽市民族事務服務體系建設現(xiàn)狀分析與對策研究》課題研究，了解掌握少數(shù)民族流動人口現(xiàn)狀、趨勢及需求。以20個試點社區(qū)為重點，把少數(shù)民族流動人口調(diào)查摸底工作作為六項重點推進工作之一。

3.建立少數(shù)民族干部人才培養(yǎng)機制。民族工作的關(guān)鍵在人，為提高少數(shù)民族干部素質(zhì)，沈陽市堅持少數(shù)民族干部定期集中培訓和實際鍛煉制度，通過上掛下派、委以重任、參政議政等途徑，不斷加強少數(shù)民族干部的理論修養(yǎng)和政治素養(yǎng)。

4.建立城市民族工作考評機制。2014年初，沈陽市制定了各區(qū)縣（市）民族工作考核實施細則，將民族事務服務體系建設情況，尤其是少數(shù)民族流動人口服務管理工作作為年度考核的重要內(nèi)容，實現(xiàn)了“軟約束”向“硬指標”的轉(zhuǎn)變。

三、存在的主要問題

“五個并存”既是民族工作的“新常態(tài)”的高度概括，也反映出當前做好城市少數(shù)民族流動人口服務管理工作，不可能一蹴而就，也不會一勞永逸，還存在諸多問題和困難。

第一，部分體制機制障礙?，F(xiàn)行戶籍制度形成的城鄉(xiāng)二元體制是造成社會排斥的主因。戶籍制度及在其基礎之上建立的城市各種制度，是包括少數(shù)民族人口在內(nèi)的流動人口融入城市社會的制度性障礙[3]。這些體制性的障礙使得具體工作部門在開展具體工作時往往“心有余而力不足”。一是社會救助機制不健全。當前對流動人口的社會救助，從中央到地方均沒有做出明確規(guī)定，而少數(shù)民族流動人口由于經(jīng)濟基礎、教育文化、就業(yè)能力等方面的先天劣勢，極易陷入困境。二是戶籍制度限制。當前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度是阻礙少數(shù)民族流動人口實現(xiàn)社會融入的主要制度性障礙。三是信息互通和共享機制不健全。當前，有關(guān)少數(shù)民族流動人口信息主要通過當?shù)毓膊块T提供，其一般只能提供人員數(shù)量等簡單信息，對主要輸出地、民族成分、家庭情況、就業(yè)情況等信息出于管理需要往往不予提供，這不僅增加了相關(guān)工作難度，也降低了工作效率。

第二，部分少數(shù)民族群眾的多元化需求難以得到充分滿足。少數(shù)民族流動人口需求日益多元化，他們既有宗教生活、清真食品、回族墓地等方面的特殊需求，也有如住房、就業(yè)、子女教育等共性的社會服務需求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前沈陽市“清真不清”“假清真”等不尊重少數(shù)民族飲食習慣和宗教信仰的現(xiàn)象依然存在。少數(shù)民族流動人口對勞動就業(yè)、子女入學、社會保險尤其是住房保障等仍有相當部分人表示“不滿意”或“亟待改善”。

第三，相關(guān)政策法規(guī)缺失。在各民族跨區(qū)域大流動、大融合的趨勢下，我國城市民族工作相關(guān)法規(guī)政策相對滯后。從法律體系的層次結(jié)構(gòu)看，缺少一個調(diào)整城市民族關(guān)系的基本法；從立法技術(shù)看，不少地方性法規(guī)中諸如“配備適當數(shù)量”“安排一定數(shù)量經(jīng)費”等帶有宣示性、號召性、原則性的軟條款較多，缺少對法律后果、法律責任等強制性和可操作性的硬條款；在立法內(nèi)容上，一些反映少數(shù)民族切身利益的基本權(quán)利，諸如社會保障權(quán)、公平就業(yè)權(quán)等尚沒有做出明確規(guī)定。

四、對策與建議

（一）加強少數(shù)民族流動人口服務管理頂層制度設計

1.深化戶籍管理等制度改革。深化戶籍制度改革，推進社會保障和社會福利制度改革，逐步實現(xiàn)社會保障體制和戶籍體制相互脫鉤，使土地制度、土地流轉(zhuǎn)和戶籍身份脫鉤。要將流動人口服務和管理經(jīng)費納入地方財政預算，漸進性增加社會福利。

2.完善社會救助機制。修訂完善《社會救助暫行辦法》并積極推動《社會救助法》的出臺。該法在救助責任上應凸顯國家責任、救助對象上重點關(guān)注農(nóng)民、救助方式上應積極倡導造血手段、救助內(nèi)容上強化常規(guī)措施、救助功能上推崇社會救助底線，在救助價值目標設定上應強調(diào)程序正義[4]。

3.構(gòu)建信息采集共享機制。切實發(fā)揮少數(shù)民族流動人口領導小組和聯(lián)席會議制度的作用，理順公安、計生、民委、勞動和社會保障等部門的關(guān)系，建立全市流動人口數(shù)據(jù)庫，實行“一口采集，多口使用”的信息采集和共享機制。明確重要信息披露義務和保密責任，強化信息傳播、使用、發(fā)布的紀律和責任。

4.完善流出地流入地協(xié)作機制。為抓好源頭治理和預防治理，應繼續(xù)鞏固、深化、擴大少數(shù)民族流動人口流出地與流入地跨區(qū)域協(xié)作的領域、內(nèi)容和機制。特別是針對人口流出較多和相對集中的地區(qū)，應積極探索簽訂區(qū)域協(xié)作協(xié)議、建立信息通報制、區(qū)域聯(lián)系制、開展勞務合作，雙語培訓、實現(xiàn)信息共享，聯(lián)動處理群體性跨省事件。

（二）創(chuàng)新少數(shù)民族流動人口服務管理工作載體

1.夯實社區(qū)工作基礎。城市民族工作的基礎在社區(qū)，難點也在社區(qū)。要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織作用，切實把民族工作納入社區(qū)工作的總體目標責任之中；建立健全少數(shù)民族流動人口基礎臺賬，及時掌握第一手資料；積極營造各民族相互嵌入式的社區(qū)環(huán)境。

2.加強少數(shù)民族自組織建設。加強少數(shù)民族聯(lián)誼會、促進會、行業(yè)協(xié)會、宗教團體等自組織建設，充分發(fā)揮其自我教育、自我管理、自我服務的作用。要充分發(fā)揮少數(shù)民族精英人才、宗教領袖的示范帶頭作用，樹立民族人物和民族企業(yè)先進典型，未來應自覺將創(chuàng)建活動的觸角延伸到新的經(jīng)濟組織和新群體中[5]，積極吸納一批德才兼?zhèn)涞娜耸繀⑴c少數(shù)民族事務管理和服務中。

3.發(fā)揮少數(shù)民族黨團組織作用。應注重少數(shù)民族優(yōu)秀代表人士培養(yǎng)工作，努力吸納他們成為少數(shù)民族黨員或參與少數(shù)民族黨團組織建設中來。近年來，沈陽市西塔街道以民族黨建為抓手，探索出“三四三”黨建工作模式，堅持用民族干部宣傳黨的方針政策，堅持用民族語言講解黨的方針政策，堅持用民族文化詮釋黨的方針政策。

（三）全方位、深層次開展少數(shù)民族流動人口服務管理工作

做好城市少數(shù)民族流動人口服務管理工作，關(guān)鍵要堅持務實求效，讓各族群眾都有獲得感[5]。

1.完善公共服務。政府應按照輕重緩急，確保教育、社保、衛(wèi)生醫(yī)療先行的原則，在少數(shù)民族流動人口比較集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，工業(yè)園區(qū)等配套相應的文體娛樂設施，留足教育用地、規(guī)劃衛(wèi)生醫(yī)療網(wǎng)點等。對涉及少數(shù)民族流動人口特殊需求的公共服務，可以以政府購買、委托辦理、合作開發(fā)等方式交由具備專業(yè)能力的市場主體、非營利組織和個人完成，政府主要提供政策法規(guī)支持和必要的監(jiān)督管理。

2.著力改善民生。針對少數(shù)民族流動人口普遍關(guān)心的住房問題，應大力建設經(jīng)濟適用房、廉租房以及其他形式的住房，結(jié)合嵌入式社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境要求，綜合考慮轄區(qū)分布、景觀構(gòu)造和設施布局。要通過政策傾斜提高民族學校、民族班辦學水平和質(zhì)量，鼓勵引導民辦學校特別是普惠制幼兒園、民辦中小學發(fā)展，解決少數(shù)民族流動人口子女就學難問題，使其享受“同質(zhì)”教育。

（四）健全少數(shù)民族流動人口服務管理的保障體系

1.強化思想認識保障。加強新時期民族團結(jié)進步教育、社會主義核心價值觀教育以及“四個認同”等教育，引導全社會樹立各民族水乳交融、唇齒相依、休戚相關(guān)、榮辱與共的理念；加強法制宣傳教育，把民族團結(jié)的砝碼放在法律的天平上，正確區(qū)分“涉及民族因素的問題”與“民族問題”。加強少數(shù)民族流動人口知法、守法、用法、尚法教育，為開展城市民族工作奠定強大思想基礎。

2.提高物質(zhì)人員保障。增加區(qū)縣一級民族宗教機構(gòu)、城市少數(shù)民族相對集中地以及治安形勢較為復雜地區(qū)工作人員的數(shù)量編制和經(jīng)費投入。對于流動人口較多的地區(qū)，在條件成熟時，可參照“嘉興”模式，建立“流動人口服務與管理委員會”或“流動人口服務與管理局”。

3.完善政策法規(guī)保障。重點推進涉及進城務工經(jīng)商少數(shù)民族群眾的勞動關(guān)系保護、就業(yè)服務保障、社會保障以及子女義務教育等方面的法律法規(guī)建設。圍繞民族工作領域新情況新問題，認真組織調(diào)研，盡快修訂《城市民族工作條例》或提出《條例（修訂草案）》。

參考文獻：

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[2] 奮力開創(chuàng)民族團結(jié)進步事業(yè)新局面——專訪國家民委主任王正偉[EB/OL].新華網(wǎng)，2014-12-30.

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[4] 蔣悟真.我國社會救助立法理念及其維度[J].法學家，2013，（6）：33-46.

[5] 王正偉.開展創(chuàng)建活動必須做到“五個堅持”“五個進一步”[EB/OL].國家民族事務委員會網(wǎng)站，2015-05-06.

[責任編輯 吳明宇]