國(guó)內(nèi)外公共文化服務(wù)供給研究述略

徐望

摘 要：作為公共產(chǎn)品的公共文化服務(wù)是政府公共供給的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)于供給模式、供給政策、供給內(nèi)容、供給體系等國(guó)內(nèi)外學(xué)者都積累了大量研究理論。簡(jiǎn)單而言，國(guó)外理論研究起步早，理論架構(gòu)已經(jīng)成熟，政策實(shí)務(wù)重視創(chuàng)新；而我國(guó)這方面的研究是在國(guó)家方針指導(dǎo)下，與文化政策的研究制定同步發(fā)展的，在2005年步入理論探索正軌，到2013年進(jìn)入理論研究高產(chǎn)期。將我國(guó)該領(lǐng)域研究成果和當(dāng)前動(dòng)向與國(guó)外比較，可以得出啟示，找出差距。特別是綜觀二者，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前研究的局限。

關(guān)鍵詞：公共文化服務(wù)；公共服務(wù)供給模式；公共管理理論；公共文化政策

中圖分類(lèi)號(hào)：G112 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）06-0161-03

一、發(fā)達(dá)國(guó)家研究動(dòng)向

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于公共文化服務(wù)供給的研究起步早，理論架構(gòu)已經(jīng)成熟，政策實(shí)務(wù)重視創(chuàng)新?？疾炱淅碚摻ㄔO(shè)和實(shí)踐探索，得出以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

（一）理論建設(shè)

第一，公共文化服務(wù)概念的提出可追溯至19世紀(jì)后半葉德國(guó)政策學(xué)派，代表學(xué)者瓦格納主張：“通過(guò)公共財(cái)政的社會(huì)政策作用，拓寬政府服務(wù)職能，強(qiáng)化政府的社會(huì)文化和公共福利的責(zé)任?！蔽鞣焦步?jīng)濟(jì)學(xué)代表學(xué)者薩繆爾森、馬斯格雷夫、布坎南等從公共物品的公共性角度解讀社會(huì)公共服務(wù)含義，對(duì)于基本公共服務(wù)的人民為主導(dǎo)性質(zhì)、公民為對(duì)象性質(zhì)、集體公益性質(zhì)做了理論分析，認(rèn)為這是一種社會(huì)義務(wù)。

第二，從20世紀(jì)七八十年代開(kāi)始，西方公共管理學(xué)、公共政策學(xué)科建設(shè)出現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，理論架構(gòu)不但宏大，而且縱深，日趨精細(xì)，產(chǎn)生了公共選擇、新公共管理、新公共服務(wù)理論，為現(xiàn)當(dāng)代公共文化服務(wù)研究提供了深厚理論奠基。

第三，當(dāng)前的研究動(dòng)向分為：對(duì)于基本公共文化服務(wù)的均等化、普惠性研究；把公共文化服務(wù)和社會(huì)現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程相結(jié)合，研究服務(wù)供給的社會(huì)現(xiàn)代化、城市化傾向；對(duì)政府直接供給或政府主導(dǎo)供給公共文化服務(wù)的局限性研究，主張公共服務(wù)社會(huì)化；對(duì)公共文化服務(wù)的實(shí)際效能進(jìn)行研究，設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，如：聯(lián)合國(guó)教科文組織建立了文化統(tǒng)計(jì)新框架、歐盟建立了文化統(tǒng)計(jì)體系，英國(guó)的文化管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化工作走在國(guó)際前列。

可見(jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家在此領(lǐng)域了經(jīng)歷了長(zhǎng)期的理論摸索，形成了深厚的理論基礎(chǔ)，研究的學(xué)理性強(qiáng)。

（二）實(shí)踐探索

第一，不同發(fā)達(dá)國(guó)家的公共文化服務(wù)供給模式不同，反映為供給主體的多元化，目前有三種類(lèi)型：一是集權(quán)式，即政府主導(dǎo)型，以法國(guó)、日本為代表。二是民權(quán)式，即市場(chǎng)主導(dǎo)型，又稱(chēng)民間主導(dǎo)型或市場(chǎng)分散型，美國(guó)最為典型。三是分權(quán)式，即“一臂間距”型，分為“垂直分權(quán)”和“水平分權(quán)”，前者即政府內(nèi)部的上下級(jí)之間、中央和地方之間關(guān)于文化管理的縱向分權(quán)關(guān)系，后者即政府和非政府組織、機(jī)構(gòu)之間關(guān)于文化管理的橫向分權(quán)關(guān)系，簡(jiǎn)言之就是政府和社會(huì)的分權(quán)關(guān)系。這種模式在英國(guó)已經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)期廣度和深度的實(shí)踐，澳大利亞、加拿大、奧地利、比利時(shí)以及芬蘭、瑞士、瑞典北歐多國(guó)等在其制定的文化政策中紛紛聲明采用這一原則。

第二，發(fā)達(dá)國(guó)家在公共文化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制上大膽地進(jìn)行了多元化實(shí)踐，如基金會(huì)制、項(xiàng)目托管制、招投標(biāo)制、有限責(zé)任公司制等。這一系列機(jī)制創(chuàng)新舉措，反映了發(fā)達(dá)國(guó)家重視機(jī)制建設(shè)，敢于做開(kāi)拓性嘗試，政府勇于承擔(dān)實(shí)驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)，而我國(guó)在這方面做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)借鑒學(xué)習(xí)這些經(jīng)驗(yàn)。

（三）對(duì)我國(guó)的啟示

一是理論為基，先于實(shí)踐、高于實(shí)踐，發(fā)揮了強(qiáng)有力的先導(dǎo)作用；然而，實(shí)踐并不限于理論，不斷革新創(chuàng)新，政府對(duì)于實(shí)踐失敗的風(fēng)險(xiǎn)能夠承受，有抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。

二是政府與社會(huì)聯(lián)合，形成“共同治理”結(jié)構(gòu)。重要意義有二：打破政府壟斷，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使治理更有效率；依托市場(chǎng)分工，體現(xiàn)治理的現(xiàn)代化專(zhuān)業(yè)化。其中，私人和私有企業(yè)贊助公共文化事業(yè)的意愿強(qiáng)烈、渠道廣泛、形式多樣。再者，“志愿治理”“社區(qū)自治”已經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展，積累了較為成熟的境遇。

三是高效且適度發(fā)揮政府應(yīng)有作用，“應(yīng)有”是關(guān)鍵詞。政府要進(jìn)行有戰(zhàn)略高度的集中統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)行宏觀調(diào)控，調(diào)控引導(dǎo)價(jià)值觀、價(jià)格、社會(huì)化程度、社會(huì)效益等；制定政策要體現(xiàn)不越權(quán)的原則，不僭越市場(chǎng)權(quán)力、社會(huì)和人民權(quán)力。因此，政府主要負(fù)責(zé)在市場(chǎng)外管導(dǎo)向、建標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行評(píng)估和制度化保障，服務(wù)于市場(chǎng)。

四是高度體現(xiàn)公共性。公共文化資源的市場(chǎng)化配置、社會(huì)化共享，扭轉(zhuǎn)優(yōu)勢(shì)資源集中化傾向，破解兩極分化的“馬太效應(yīng)”，使分散化的均衡分布；公共文化權(quán)力的必然性分化、必要性下行，打破權(quán)力壟斷，體現(xiàn)基于法理的治理現(xiàn)代化趨向。

五是公共決策的科學(xué)化。基于民主化程序和專(zhuān)業(yè)化水平，有效地保證公民在公共決策中實(shí)現(xiàn)對(duì)于公共權(quán)力的共享，最終達(dá)到對(duì)于公共供給的共享。

六是重制度、強(qiáng)機(jī)制，形成了保障有力、運(yùn)行高效的治理體系。首先是法理化、制度化保障，基于此，形成現(xiàn)代法治體系和層層細(xì)化的治理網(wǎng)絡(luò)。整個(gè)系統(tǒng)有條不紊，不但有建章建制，更有抗風(fēng)險(xiǎn)和防危機(jī)的“自愈”機(jī)制。

二、我國(guó)研究現(xiàn)狀

我國(guó)這方面研究是在國(guó)家方針指導(dǎo)下，與文化政策的研究制定同步發(fā)展的。在我國(guó)，“公共文化服務(wù)”概念首次見(jiàn)于2005年十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《“十一五”規(guī)劃建議》中提出：“逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系?！敝?，一系列規(guī)劃和政策相繼出臺(tái)。2010年十七屆五中全會(huì)通過(guò)的《“十二五”規(guī)劃建議》提出：“基本建成公共文化服務(wù)體系?！贝撕螅?011年十七屆六中全會(huì)《決定》、2012年十八大報(bào)告中都復(fù)述了這一提法。直到2013年十八屆三中全會(huì)《決定》提出“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”，有關(guān)公共文化服務(wù)的政策出現(xiàn)關(guān)鍵性變化，要求實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，較之以往提升了一個(gè)臺(tái)階。2015年是公共文化發(fā)展里程碑式的一年，國(guó)家層面密集發(fā)布了多項(xiàng)與公共文化服務(wù)建設(shè)相關(guān)的政策，有《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》《公共文化服務(wù)保障法草案（稿）》《關(guān)于推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作意見(jiàn)》等以及十八屆五中全會(huì)《“十三五”規(guī)劃建議》中的相關(guān)建議等，對(duì)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的建立創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

（一）理論建設(shè)

國(guó)內(nèi)學(xué)者的理論研究集中于公共文化服務(wù)體系建設(shè)上。研究方向大致分兩類(lèi)：一是對(duì)“文化惠民”的“普惠”意義和內(nèi)容的研究，主要研究公共文化服務(wù)供給覆蓋范圍、標(biāo)準(zhǔn)化和均等化程度，如基層、農(nóng)村、民族地區(qū)公共文化服務(wù)供給問(wèn)題，以及公共文化服務(wù)供給“菜單”等；二是對(duì)“文化惠民”方法和機(jī)制的研究，主要研究公共文化服務(wù)供給模式、公眾參與與反饋機(jī)制、財(cái)政投入機(jī)制、保障機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、評(píng)估機(jī)制等。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于國(guó)外管理學(xué)理論借鑒不少，幾乎是在追隨，于是和國(guó)外情形一樣，理論架設(shè)點(diǎn)有三：一是“公共”，關(guān)注公益性、免費(fèi)性、標(biāo)準(zhǔn)化和均等化問(wèn)題；二是“服務(wù)”，理論發(fā)源點(diǎn)在國(guó)外近代“新公共管理”“新公共服務(wù)”“政府改革”論等，探討向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型問(wèn)題；三是“供給”，研究供給模式問(wèn)題，在2015年5月《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作意見(jiàn)》出臺(tái)后，站在這個(gè)出發(fā)點(diǎn)上研究的越來(lái)越多。

（二）實(shí)踐探索

2003年提出“文化體制改革”，2005年提出“公共文化服務(wù)體系”。我國(guó)文化改革發(fā)展的實(shí)踐越來(lái)越深入。在公共文化服務(wù)供給方面，重大飛躍在于做了政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的一系列探索，越來(lái)越準(zhǔn)確地回答“誰(shuí)來(lái)買(mǎi)？向誰(shuí)買(mǎi)？買(mǎi)什么？怎么買(mǎi)？買(mǎi)得值？”這幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。2015年5月《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作意見(jiàn)》以改革的思維對(duì)國(guó)家公共文化服務(wù)供給模式創(chuàng)新進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)部署。在政策引導(dǎo)下，PPP（公私合營(yíng)/政企合作）模式、SC（服務(wù)協(xié)議）模式、建立公共資源交易平臺(tái)等實(shí)踐探索越來(lái)越多。

（三）對(duì)比國(guó)外研究的差距

第一，我國(guó)該領(lǐng)域研究方興未艾，理論起步晚，積淀不足。相對(duì)于已進(jìn)入深水區(qū)的改革創(chuàng)新實(shí)踐，理論建設(shè)明顯滯后。缺乏開(kāi)創(chuàng)性、先導(dǎo)性理論。

第二，附會(huì)國(guó)外理論，引述轉(zhuǎn)述多。有些借鑒未理解透徹和解釋到位，產(chǎn)生歧義，學(xué)術(shù)嚴(yán)謹(jǐn)性欠缺。

第三，由于大量借鑒國(guó)外理論、經(jīng)驗(yàn)，提出的很多策略、建議并不適用于我國(guó)具體國(guó)情、現(xiàn)實(shí)民情，體現(xiàn)不出“中國(guó)特色”。

第四，理論創(chuàng)新力弱，同質(zhì)化。特別是學(xué)者不善挑戰(zhàn)、不夠大膽，理論建設(shè)多“折中式”取向，缺乏力度和銳度。

三、國(guó)內(nèi)外當(dāng)前研究的局限

雖然國(guó)外對(duì)于公共文化服務(wù)供給的研究，在理論上已完備成熟，在實(shí)踐上也創(chuàng)新不斷，仍不能說(shuō)已經(jīng)盡善；而國(guó)內(nèi)在此領(lǐng)域的研究才剛剛形成政策體系，理論架構(gòu)尚淺。因此，國(guó)內(nèi)外都有不同程度的研究局限，主要在于以下幾個(gè)方面。

（一）重理論建構(gòu)，輕實(shí)踐應(yīng)用

大量研究的理論推演性強(qiáng)、實(shí)戰(zhàn)性弱，脫離文化部門(mén)實(shí)際工作，形不成政策工具，停留于“經(jīng)典式”“學(xué)院派”“精英話(huà)語(yǔ)”的理論建構(gòu)層面，應(yīng)用轉(zhuǎn)化性欠佳。這點(diǎn)局限性在國(guó)內(nèi)尤甚，甚至反映為“面向經(jīng)典，背對(duì)現(xiàn)實(shí)”，重文獻(xiàn)研究，輕調(diào)查研究。雖然顯得學(xué)理深?yuàn)W，但很難起到指導(dǎo)實(shí)踐、應(yīng)用于實(shí)踐的作用。研究成果無(wú)法成為具有操作性的工作“抓手”，仍屬“圈外人”做的“看熱鬧”式的外圍研究。

（二）缺乏藝術(shù)學(xué)的研究角度

無(wú)論國(guó)內(nèi)國(guó)外，學(xué)者多具有管理學(xué)學(xué)術(shù)背景，多從社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、管理學(xué)角度出發(fā)，而站在藝術(shù)學(xué)角度研究的少之又少，幾乎沒(méi)有。上述可知，目前理論架設(shè)點(diǎn)有三：一是“公共”，二是“服務(wù)”，三是“供給”。奇怪的是，似乎沒(méi)有以“文化”作為理論立足點(diǎn)的，藝術(shù)學(xué)角度的理論研究有很大空缺。由于多數(shù)學(xué)者不在文化領(lǐng)域，對(duì)于文化建設(shè)現(xiàn)狀無(wú)把握、對(duì)于文化發(fā)展規(guī)律不理解、對(duì)于實(shí)際文化工作沒(méi)經(jīng)驗(yàn)，致使研究缺乏文化向度，缺乏人文關(guān)懷，成果與宣傳文化部門(mén)的需求的相去甚遠(yuǎn)。并且，由于少有藝術(shù)學(xué)視角的研究，現(xiàn)有研究多重?cái)?shù)據(jù)分析，輕現(xiàn)象描述，有理性依據(jù)，卻無(wú)感性支撐，對(duì)于現(xiàn)狀和問(wèn)題的論述不直觀、不具體；而數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑的不一致容易造成認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

（三）公共文化服務(wù)供給研究與社會(huì)文化治理研究分離

國(guó)內(nèi)大多學(xué)者將公共文化服務(wù)、公共文化建設(shè)乃至文化治理二分化。認(rèn)為前者屬于公共管理領(lǐng)域中的文化管理分支，后者屬于宣傳導(dǎo)向領(lǐng)域，雖有關(guān)聯(lián)，但習(xí)慣于割裂開(kāi)來(lái)研究，認(rèn)為研究公共文化服務(wù)就是研究公共文化服務(wù)體系，眼界狹隘。有必要將公共文化服務(wù)引入文化治理領(lǐng)域來(lái)探討，從文化治理的視角來(lái)看待公共文化服務(wù)之于公共文化建設(shè)和社會(huì)治理，尤其是基層社會(huì)自治的意義。

另外，有的學(xué)者一提及文化治理，就聯(lián)想到“中文化”“小文化”層面的文化市場(chǎng)治理和文化法規(guī)工作。“中文化”工作指文化部門(mén)各項(xiàng)工作，“小文化”工作指文化部門(mén)具體工作和基層文化工作。這兩個(gè)層面的研究，均是從行政管理者的管理具體事項(xiàng)的角度出發(fā)，見(jiàn)解片面，缺乏宏觀視角，沒(méi)有站在“大文化”高度來(lái)認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

（四）孤立地研究公共文化服務(wù)供給，對(duì)立文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)

少有結(jié)合文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，探討公共文化服務(wù)的研究。我國(guó)多數(shù)學(xué)者將公共文化服務(wù)等同于文化事業(yè)，認(rèn)為公益性、準(zhǔn)公益性的文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)存在明顯分野，這是當(dāng)前的一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。事實(shí)上，完全可以在文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)諸多結(jié)合點(diǎn)上，研究公共文化服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。要認(rèn)識(shí)到，文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)可以互補(bǔ)互生、耦合融合，公共文化服務(wù)正處于兩者的交集地帶。這是當(dāng)今跨界大融合趨勢(shì)下“文化+”的內(nèi)部融合，這種融合使文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)界線(xiàn)消弭，合為“你中有我，我中有你”的一體，能促進(jìn)兩者結(jié)構(gòu)更新。

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[責(zé)任編輯 李曉群]