黨章視閾下基層組織建設(shè)的歷史特點(diǎn)及思考

李宇博

[摘 要] 分析歷次黨章，我們可以梳理出黨的基層組織建設(shè)的歷史脈絡(luò)，從新民主主義革命時(shí)期的實(shí)踐，到新中國成立后的曲折前進(jìn)，至改革開放新時(shí)期的發(fā)展完善，呈現(xiàn)出從單一化的“基層建黨”到系統(tǒng)化的“基層黨建”、從集中整黨為主向集中教育活動(dòng)與經(jīng)常性建設(shè)相結(jié)合轉(zhuǎn)變等特點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞] 黨章 基層組織 歷史特點(diǎn)

馬克思主義政黨的一個(gè)顯著特征就是具有思想一致、組織嚴(yán)密、分布廣泛的基層組織，這在中國共產(chǎn)黨風(fēng)雨兼程的95年歷史中體現(xiàn)得尤為顯著。在革命、建設(shè)和改革的不同時(shí)期，黨的基層組織作為黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民艱苦奮斗，成績(jī)卓越。而黨章作為黨內(nèi)根本大法，對(duì)黨的基層組織建設(shè)有著基礎(chǔ)性的規(guī)定。從歷部黨章及修正案中，我們可以探究黨的基層組織發(fā)展與建設(shè)的歷史脈絡(luò)和特點(diǎn)。

一、黨章與黨的基層組織建設(shè)

（一）新民主主義革命時(shí)期的實(shí)踐。1921年黨的一大雖沒有制定黨章，但通過了同等性質(zhì)的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》。由于當(dāng)時(shí)全國只有50多名黨員，只設(shè)立中央和地方兩級(jí)組織，隨著各地黨員人數(shù)不斷增多，建立黨的基層組織才被提上議事日程。1922年黨的二大通過了第一個(gè)《中國共產(chǎn)黨章程》，在第二章“組織”第四條中規(guī)定，“各農(nóng)村各工廠各鐵路各礦山各兵營各學(xué)校等機(jī)關(guān)及附近，凡有黨員三人至五人均得成立一組，每組公推一人為組長(zhǎng)，隸屬地方支部……各組組織，為本黨組織系統(tǒng)，訓(xùn)練黨員及黨員活動(dòng)之基本單位，凡黨員皆必須加入”[1]p94。黨章第一次規(guī)定“組”是中國共產(chǎn)黨最基本單位，是黨的基層組織最初形態(tài)，而當(dāng)時(shí)的“支部”是地方組織的概念。

1923年黨的三大確立“統(tǒng)一戰(zhàn)線”后，國共合作拉開序幕。合作初期，我們黨由于忽視獨(dú)立性和主導(dǎo)權(quán)，黨組織發(fā)展緩慢，非常不利于對(duì)革命的領(lǐng)導(dǎo)，因此黨中央決定對(duì)路線進(jìn)行糾正。1925年黨的四大召開，提出無產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和工農(nóng)聯(lián)盟，要求重新重視基層組織建設(shè)。大會(huì)通過的《對(duì)于組織問題之決議案》，要求在全國建立和發(fā)展黨組織，擴(kuò)大黨員數(shù)量，并將“支部”規(guī)定為黨的基本組織，“我們黨的基本組織，應(yīng)是以產(chǎn)業(yè)和機(jī)關(guān)為單位的支部組織”[1]p379；首次提出要加強(qiáng)支部建設(shè)，對(duì)其組織原則、工作任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及活動(dòng)方式作了規(guī)定。

國共合作破裂后，黨的基層組織遭到嚴(yán)重破壞。毛澤東深刻指出：“黨支部就是黨的基礎(chǔ)，它就像房子一樣，基礎(chǔ)不牢，房子就會(huì)倒掉。黨支部辦不好，黨也是不堅(jiān)固的?！薄?】p731927年黨的五大召開，通過黨章修正案，第一次將“黨的支部”單列為一章，提出“支部是黨的基本組織”[3]p671，還對(duì)支部六項(xiàng)任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、選舉辦法、開會(huì)制度等作了具體規(guī)定。此后的土地革命時(shí)期和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，是黨的基層組織建設(shè)探索發(fā)展時(shí)期，比如“三灣改編”提出的“支部建在連上”、瓦窯堡會(huì)議上提出將“政治標(biāo)準(zhǔn)”放在發(fā)展黨員第一位、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期采用“麻雀滿天飛”的方法大量發(fā)展黨員等。

1945年黨的七大，在黨的基層組織發(fā)展史上有著重要地位。此時(shí)我們黨已有121萬黨員，在全國建立近千個(gè)縣委和幾萬個(gè)黨支部。劉少奇在會(huì)上作《關(guān)于修改黨的章程》的報(bào)告，總結(jié)了黨自創(chuàng)建以來基層組織建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，并規(guī)定“黨的基礎(chǔ)組織，是黨的支部”[2]p672，對(duì)支部任務(wù)、支委選舉和任期、更嚴(yán)格系統(tǒng)的入黨手續(xù)作了具體調(diào)整，這標(biāo)志著革命時(shí)期黨的基層組織建設(shè)理論成熟。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨的基層組織進(jìn)一步發(fā)展，至新中國成立，全國有黨員448.8萬人，是七大時(shí)的3.7倍，有支部20多萬個(gè)?？梢哉f，強(qiáng)有力的基層組織是黨取得中國革命勝利的堅(jiān)強(qiáng)基石。

（二）新中國成立后的曲折前進(jìn)。1956年黨的八大召開，鄧小平作出《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》。八大黨章對(duì)加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)作出重要規(guī)定。首先，第一次使用“黨的基層組織”概念，代替以往的“黨的基本組織”、“黨的基礎(chǔ)組織”，并為此單列一章。其次，對(duì)其任務(wù)作了系統(tǒng)規(guī)范，在基本保留七大黨章4項(xiàng)任務(wù)基礎(chǔ)上，針對(duì)執(zhí)政黨地位和社會(huì)主義建設(shè)又加了4項(xiàng)。

八大黨章中不少正確規(guī)定沒有在實(shí)踐中堅(jiān)持下去。隨著階級(jí)斗爭(zhēng)重提和“四清運(yùn)動(dòng)”“文化大革命”等運(yùn)動(dòng)，黨的各項(xiàng)制度和黨內(nèi)民主被踐踏，黨內(nèi)生活極不正常，黨的九大、十大、十一大黨章都不同程度出現(xiàn)“左”傾錯(cuò)誤。在“黨的基層組織”一章，刪除支部、總支、基層黨委設(shè)立的人數(shù)規(guī)定，取消基層組織定期召開黨員大會(huì)或代表大會(huì)的制度；在任務(wù)中寫進(jìn)了“對(duì)黨員和廣大革命群眾經(jīng)常進(jìn)行階級(jí)斗爭(zhēng)和兩條路線斗爭(zhēng)的教育”（九大）、“領(lǐng)導(dǎo)黨員和非黨員……批判修正主義”（十大）、“批判資本主義”（十一大）[2]p677-680等內(nèi)容。在這樣的綱領(lǐng)指導(dǎo)下，黨的基層組織遭到極大破壞，工作混亂無序、停滯不前，甚至嚴(yán)重倒退。唯一一項(xiàng)有正面首創(chuàng)性的是十一大提出的“戰(zhàn)斗堡壘”定位，沿用至今。

（三）改革開放新時(shí)期的發(fā)展完善。1982年十二大新黨章，糾正“文化大革命”期間路線錯(cuò)誤偏向，吸取八大及之前黨章的正確規(guī)定，總結(jié)十一屆三中全會(huì)之后的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)“黨的基層組織”一章進(jìn)行重新構(gòu)建：確立了“黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘”[2]p664的定位；恢復(fù)設(shè)立人數(shù)原則和定期開會(huì)制度；黨的基層組織的任務(wù)取消了“文革”年代的錯(cuò)誤提法，取而代之的是新時(shí)期所要面臨的新任務(wù)。十二大黨章的主體沿用至今，但也做了不少與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整，使根本依據(jù)更加科學(xué)完備。

十三大黨章修正案，在黨政分開的政治體制改革框架下，明確了企業(yè)和事業(yè)單位中黨的基層組織與行政首長(zhǎng)的關(guān)系。十四大黨章修正案將黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)的每屆任期作了修改；應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新政策，增加了關(guān)于全民所有制企業(yè)中黨的基層組織的作用和工作職責(zé)。十五大黨章修正案則增加了黨的基層組織要認(rèn)真學(xué)習(xí)鄧小平理論的表述。

十六大黨章修正案增寫社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)中介組織中成立黨的基層組織的內(nèi)容；將村黨支部改為村黨組織，并相應(yīng)增加社區(qū)居委會(huì)黨組織、非公有制經(jīng)濟(jì)組織中黨的基層組織主要任務(wù)的規(guī)定。十七大黨章修正案對(duì)黨的基層組織建設(shè)提出不少新要求：一是用“社會(huì)組織”代替“社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)中介組織”表述，有利于擴(kuò)大黨的工作覆蓋面，增強(qiáng)執(zhí)政基礎(chǔ)。二是選舉辦法增寫了“提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見”[4]p44，有利于在選舉中普遍實(shí)行黨員和群眾公開推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法，拓寬選人用人視野，給黨內(nèi)民主探索留出更多空間。三是把“對(duì)黨員進(jìn)行教育、管理和監(jiān)督”改為“對(duì)黨員進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督和服務(wù)”[4]p45，這是“服務(wù)型基層黨組織”概念的雛形。四是增寫了加強(qiáng)改進(jìn)流動(dòng)黨員管理的內(nèi)容，順應(yīng)新時(shí)期黨員群體特點(diǎn)。

二、黨的基層組織建設(shè)發(fā)展演變的特點(diǎn)

從黨章的視閾來看，黨的基層組織建設(shè)變化大致呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：

（一）從單一化的“基層建黨”到系統(tǒng)化的“基層黨建”。革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代和社會(huì)主義建設(shè)初期，黨的基層組織建設(shè)最主要的任務(wù)是大量發(fā)展黨員。但由于速度過猛，單一化的“基層建黨”過程中頻頻出現(xiàn)重量不重質(zhì)的問題，例如為發(fā)展而發(fā)展的“拉夫”現(xiàn)象，又如基層黨組織缺乏指導(dǎo)管理、組織生活不健全、工作開展沒效果。其后果是在平時(shí)工作中效率低下、戰(zhàn)斗力不足，在危險(xiǎn)危機(jī)中動(dòng)搖背叛的情況屢屢發(fā)生，甚至威脅到黨的生命。正如毛澤東所提出的，“黨的幼年時(shí)期”的“初期和中期”，“黨的組織是發(fā)展了，但是沒有鞏固，沒有能夠使黨員、黨的干部在思想上、政治上堅(jiān)定起來”[5]p610。我們黨在教訓(xùn)中逐漸認(rèn)識(shí)到系統(tǒng)化“基層黨建”的重要性，并進(jìn)行了實(shí)踐探索，然后將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)智慧提煉體現(xiàn)在黨章中。所謂系統(tǒng)化的“基層黨建”主要有兩層含義。

一是黨的基層組織建設(shè)自身包含的內(nèi)容是成體系的?，F(xiàn)行黨章中“黨的基層組織”一章共4條，分別就設(shè)置原則、任期期限、基本任務(wù)、不同主體的具體職責(zé)進(jìn)行較為詳細(xì)的規(guī)定，涵蓋思想、組織、作風(fēng)、制度建設(shè)等方面，是一套科學(xué)完整的體系。黨的十八大報(bào)告提出一條主線、五大建設(shè)、四個(gè)“自我”和“三型”政黨的“大黨建”格局，在黨的基層組織建設(shè)中也必須得到貫徹落實(shí)，體系中的任何一個(gè)部分都不能被忽視，否則將成為后患無窮的短板。

二是黨的基層組織建設(shè)與其他黨建內(nèi)容是相互聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)性工程。黨的基層組織建設(shè)工作不是孤立的，必須是與其他工作相配套的，比如“黨的干部”“黨員”“黨的紀(jì)律”等章節(jié)提到的要求，也必須在黨的基層組織建設(shè)中嚴(yán)格遵守；“黨的中央組織”“黨的地方組織”等章節(jié)的工作要求也要吃透，方能使上下級(jí)銜接溝通順暢，使黨的基層組織建設(shè)工作開展更有效，黨的建設(shè)各個(gè)部分能夠相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，形成良性互動(dòng)。

（二）從集中整黨為主向集中教育活動(dòng)與經(jīng)常性建設(shè)相結(jié)合轉(zhuǎn)變。民主革命時(shí)期，黨的基層組織具有分散性、流動(dòng)性、隱蔽性等特點(diǎn)，要開展經(jīng)常性建設(shè)工作有相當(dāng)難度，只能以區(qū)域化的集中整黨為主。新中國成立后的一段時(shí)間內(nèi)，我們黨還保留著革命黨的思維和部分歷史任務(wù)，不管是經(jīng)濟(jì)建設(shè)還是黨的建設(shè)，都用一種命令式、運(yùn)動(dòng)式的方法進(jìn)行，為此也走了不少彎路。改革開放后，我們意識(shí)到黨的基層組織建設(shè)不能僅靠運(yùn)動(dòng)式的集中整黨，必須要進(jìn)行制度式的經(jīng)常性建設(shè)。

十二大黨章“黨的基層組織”，對(duì)設(shè)置原則、基本任務(wù)、選舉辦法等作了較為系統(tǒng)的、科學(xué)的規(guī)范，體現(xiàn)對(duì)日常建設(shè)的重視。1983年整黨后，中央提出“整黨結(jié)束以后……必須把整黨中尚未解決或尚未完全解決的問題繼續(xù)解決好，認(rèn)真搞好從集中整黨向經(jīng)常性的黨的建設(shè)的過渡”[6]p343。這是一個(gè)開端。1987年十三大提出了從嚴(yán)治黨的任務(wù)，并對(duì)基層黨組織建設(shè)提出了7條“經(jīng)常性”的明確要求，并指出“這些經(jīng)常性工作做好了，我們就有可能在新的歷史條件下，在黨的建設(shè)上走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[7]p54。

黨的十八大后，制度式的經(jīng)常性建設(shè)為主、集中教育活動(dòng)為輔的方式已成為基層黨組織建設(shè)的基本途徑。有關(guān)黨的基層組織建設(shè)的各項(xiàng)法規(guī)制度越來越完善，經(jīng)常性工作得以有根有據(jù)、有條不理地進(jìn)行。另外，“群眾路線”“三嚴(yán)三實(shí)”“兩學(xué)一做”等集中學(xué)習(xí)教育活動(dòng)效果也比較顯著，提高了基層黨員及黨員干部的思想認(rèn)識(shí)，凝聚了黨心民心。

（三）從管理型基層黨組織向服務(wù)型基層黨組織轉(zhuǎn)變。黨的歷史定位從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨，決定黨的功能和具體工作方式也要相應(yīng)發(fā)生變化，革命時(shí)期的嚴(yán)密控制、等級(jí)管理等方式已經(jīng)不能夠完全適應(yīng)新形勢(shì)。從一般意義上來講，執(zhí)政黨具有聯(lián)通國家與社會(huì)的功能，也就決定其服務(wù)上下及自身的定位。因此，從革命型、戰(zhàn)斗型、管理型政黨向執(zhí)政型、建設(shè)型、服務(wù)型政黨轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)黨員歸屬感，激發(fā)黨員主體積極性和責(zé)任心，成了必須面對(duì)的課題。服務(wù)“上”，指的是服務(wù)國家的中心任務(wù)，服務(wù)改革、服務(wù)發(fā)展；服務(wù)“下”，指的是服務(wù)群眾；服務(wù)“自身”，指的是服務(wù)黨員。

十七大黨章在過去黨的基層組織具有“教育、管理和監(jiān)督”黨員任務(wù)的基礎(chǔ)上，首次加上“服務(wù)”黨員的功能。2012年黨的十八大報(bào)告明確提出：“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)?！盵8]p502014年中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)的意見》，囊括了基層組織的“八個(gè)領(lǐng)域”，提出“五個(gè)服務(wù)”方針、規(guī)定“五項(xiàng)任務(wù)”，達(dá)到“六有”目標(biāo)。這是對(duì)黨的基層組織功能定位的創(chuàng)新，是“以人為本”觀念的體現(xiàn)，是凝聚黨員向心力、夯實(shí)黨群魚水情的重要舉措。

三、黨的基層組織建設(shè)發(fā)展演變的思考

中國共產(chǎn)黨是由中央、地方和基層組織共同構(gòu)成、相互作用的嚴(yán)密而完整的組織體系，黨的基層組織是進(jìn)行黨的活動(dòng)的基本單位、是黨開展各項(xiàng)工作的根本抓手。如果把黨比做一棵大樹，那么基層組織就好比密集的樹根，深扎土壤，不斷給整個(gè)機(jī)體運(yùn)送養(yǎng)分?！案焕?、地動(dòng)山搖”。只有根系發(fā)達(dá)健康，才能保證根基穩(wěn)固牢靠，才能保證大樹不倒、生長(zhǎng)茂盛?？v觀中國共產(chǎn)黨的歷程，不管是革命年代還是建設(shè)年代，基層黨組織的工作抓好了，民心就可以凝聚，力量就可以匯集，革命就能順利發(fā)展，國家各項(xiàng)建設(shè)就能又快又好；基層黨組織的工作癱瘓了、停滯了，革命活動(dòng)就沒了根基，國家各項(xiàng)建設(shè)和社會(huì)活動(dòng)就不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至倒退。

在歷史經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)實(shí)目標(biāo)和時(shí)代特征的要求下，基層組織建設(shè)要做到以下幾個(gè)方面：

第一，在主體維度，激發(fā)廣大黨員干部的活力。每一位黨員都是黨組織的細(xì)胞，細(xì)胞失去活力，整個(gè)黨的肌體也會(huì)隨之死亡。要有效解決當(dāng)前黨的基層組織建設(shè)問題，就要從根源上解決主體的問題。首先，深入開展黨性教育，通過系統(tǒng)的馬克思主義和中國特色社會(huì)主義教育，提高基層組織黨員干部理論水平和政治覺悟，使他們堅(jiān)守信仰、堅(jiān)定自信、充滿信心，認(rèn)識(shí)到主體地位和使命責(zé)任。其次，要針對(duì)不同黨員群體文化水平和接受能力，因材施教，創(chuàng)新教育內(nèi)容，用他們聽得懂、學(xué)得會(huì)的“接地氣”語言，引導(dǎo)塑造政治自覺和思想自覺。再次，要增強(qiáng)實(shí)踐教育的力度，通過先進(jìn)典型示范教育、體驗(yàn)式教育和反面警示教育，“一看如目，二聽入腦，三思入心”地提高黨員的思想感悟，激發(fā)工作熱情和責(zé)任感。

第二，在渠道維度，積極創(chuàng)新方式方法和活動(dòng)載體。首先，隨著社會(huì)團(tuán)體、兩新組織的發(fā)展，要積極因地制宜、靈活多樣地推進(jìn)黨組織設(shè)置，加大非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織黨建工作力度。其次，要順應(yīng)信息化發(fā)展趨勢(shì)，重視利用互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等新興媒體，拓展基層黨建工作渠道陣地，提高工作有效性和針對(duì)性。再次，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層黨建工作資源整合，推行結(jié)對(duì)幫扶等做法，構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新格局。

第三，在保障維度，要建構(gòu)健全的制度體系。雖然目前中央和地方制定了一系列推進(jìn)基層黨建的制度措施，但落實(shí)效果卻不盡如人意。要破解制度不健全、落實(shí)有難度問題，首先要以“創(chuàng)新”理念不斷健全制度內(nèi)容，在積極探索的基礎(chǔ)上，將好的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉加以制度化。例如設(shè)立專職黨務(wù)工作者、黨代表常任制等等。其次要以“共享”理念構(gòu)建制度評(píng)價(jià)機(jī)制，考核落實(shí)情況和實(shí)施效果。長(zhǎng)期以來，基層黨組織建設(shè)、黨員干部履職情況主要由上級(jí)黨組織考核、評(píng)價(jià)與反饋，這種單向模式使基層黨組織形成了“唯上不唯下”的錯(cuò)誤觀念。為打破該模式，要引入群眾認(rèn)可評(píng)價(jià)和社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)。再次要以“協(xié)調(diào)”理念推動(dòng)制度建設(shè)的系統(tǒng)發(fā)展，將整個(gè)黨建作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，推動(dòng)基層黨組織建設(shè)與黨內(nèi)其他工作乃至國家和社會(huì)各項(xiàng)工作聯(lián)動(dòng)起來，相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)。

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責(zé)任編輯/冷 波