放松管制與重新管制：當(dāng)代歐美廣播電視政策的一種悖進(jìn)路徑

陳 映

(廣東金融學(xué)院 財(cái)經(jīng)傳媒系，廣州 510006)

放松管制與重新管制：當(dāng)代歐美廣播電視政策的一種悖進(jìn)路徑

陳 映

(廣東金融學(xué)院 財(cái)經(jīng)傳媒系，廣州 510006)

20世紀(jì)80年代以來,歐美廣播電視領(lǐng)域經(jīng)歷了一場(chǎng)放松管制與重新管制同時(shí)悖進(jìn)的政策變革。一方面,從頻譜分配的市場(chǎng)化,到所有權(quán)的一再松綁和內(nèi)容管制體系的潰散,再到公共廣電系統(tǒng)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)向,歐美國(guó)家普遍實(shí)行了一種全方位放松管制的政策路徑；另一方面,在節(jié)目?jī)?nèi)容、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)等方面,歐美國(guó)家又存在一個(gè)明顯的“再管制”過程。因此,歐美國(guó)家在廣播電視領(lǐng)域所推行的放松管制變革運(yùn)動(dòng),其實(shí)質(zhì)是廣播電視媒體管制方式、規(guī)則的改變以及一種新的管制結(jié)構(gòu)的形成,即一種“再管制”的過程。

廣播電視；媒體；傳播

自20世紀(jì)80年代以來，“放松管制(deregulation)”一詞頻繁地出現(xiàn)在有關(guān)歐美廣播電視政策的各種討論之中，并且在實(shí)際上左右著歐美廣播電視政策的走向。但與此同時(shí)，對(duì)于放松廣播電視管制的各種省思以及討伐之聲也不絕于耳。那么，歐美的廣播電視政策到底采取了一種什么樣的路徑？同時(shí)，放松管制政策是否意味著“去管制”或者“不再管制”？接下來，本文將圍繞“放松管制”與“重新管制”兩個(gè)關(guān)鍵詞，力求勾勒出當(dāng)代歐美廣播電視政策的演進(jìn)路徑，并對(duì)這種路徑做出理論上的闡釋。

一、放松管制：政策的“市場(chǎng)化、自由化與減少管制”轉(zhuǎn)型

歐美廣播電視領(lǐng)域的放松管制到底是一種怎樣的政策選擇？我們可以先從傳統(tǒng)管制所涉及的主要領(lǐng)域和工具入手來梳理一下這種政策路徑的表現(xiàn)：

首先，在頻譜資源的管理制度方面，所謂的放松管制主要表現(xiàn)為：大幅修正過往政府全程高度介入的頻譜執(zhí)照核發(fā)或換發(fā)制度，更多地采用競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)手段來分配頻譜資源。如，自新西蘭于1989年、英國(guó)于1990年以及美國(guó)于1993年啟用頻譜競(jìng)拍制度之后，目前英國(guó)、德國(guó)、荷蘭、意大利、加拿大等國(guó)也都是以競(jìng)爭(zhēng)性的拍賣制作為頻譜的主要分配方式。除此之外，頻譜執(zhí)照的更換程序不斷簡(jiǎn)化也是管制放松的一個(gè)明顯表現(xiàn)。如，在美國(guó)過去廣電業(yè)者必須每三年更換執(zhí)照，并且要提供完整的新聞和公共事務(wù)服務(wù)報(bào)告；現(xiàn)在，更換執(zhí)照的期限放寬到了8年，并且公共服務(wù)政策的要求也大幅減少。同時(shí)，原執(zhí)照換發(fā)程序中的比較聽證環(huán)節(jié)也被取消了。在1996年《電信法》的新規(guī)定下，廣播電視業(yè)者只要符合“已經(jīng)履行‘公共利益、便利與需要’原則規(guī)定的相關(guān)義務(wù)”“沒有重大違反電信法以及主管機(jī)關(guān)相關(guān)法令之事”等要求即可順利換發(fā)執(zhí)照。

其次，放松對(duì)廣播電視媒體所有權(quán)尤其是跨媒體所有權(quán)的限制，只在掌握有反競(jìng)爭(zhēng)行為的證據(jù)之后才對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行介入干預(yù)，也已成為歐美國(guó)家在廣播電視領(lǐng)域放松管制的舉措。如，美國(guó)自20世紀(jì)80年代以來便開始放開對(duì)多家媒體所有權(quán)(multiple-ownership)，即擁有超過一個(gè)以上同一類型的媒體所有權(quán)的限制；20世紀(jì)90年代以來，跨媒體所有權(quán)(cross-ownership)，即同時(shí)擁有不同類型媒體所有權(quán)的限制也開始不斷地被放松。而自2003年以來，F(xiàn)CC更是在民間反對(duì)浪潮迭起的情況下先后出臺(tái)了多項(xiàng)放松所有權(quán)管制的措施。在美國(guó)，關(guān)于所有權(quán)最初的規(guī)定是任何個(gè)人或團(tuán)體不得擁有3家以上的電視臺(tái)，并且擁有媒體的總數(shù)不能超過25%的受眾份額*為了保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和多樣性，F(xiàn)CC于1941年頒布的《全國(guó)電視臺(tái)所有權(quán)規(guī)則》(the NTSO Rule)，做出這一規(guī)定。；2007年修正的所有權(quán)規(guī)則將這一份額放寬到了39%*在2003年，F(xiàn)CC曾將一這限額放寬到45%，但由于遭到美國(guó)民眾的強(qiáng)烈抵制，后被參議院判定無效。因而在2007年的時(shí)候，便將一限額收回到39%。，同時(shí)還允許處于美國(guó)媒介行業(yè)領(lǐng)先地位的媒介公司或集團(tuán)在全美20個(gè)城市同時(shí)擁有報(bào)紙和電視臺(tái)。把視線放到地處歐洲大陸的英國(guó)，這種放松所有權(quán)控制的“哥白尼式”革命依然延續(xù)。自20世紀(jì)90年代以來，這個(gè)在媒體領(lǐng)域有著悠久公共服務(wù)傳統(tǒng)的國(guó)家，也逐步走上了放松媒體所有權(quán)控制之路。其1990年《廣播法案》(1990 Broadcasting Act)、1996年《廣播法》(1996 Broadcasting Act)、2003年《傳播法》(Communication Act of 2003)以及2011年通過的《媒體(廣播與跨媒體)所有權(quán)規(guī)定》(Media Ownership (Radio and Cross-media) Order 2011)等均是放松管制的產(chǎn)物?，F(xiàn)在，英國(guó)在中央以及地方層級(jí)針對(duì)媒體并購的限制基本上已經(jīng)全部自由化。

再次，在這股放松管制的浪潮下，歐美國(guó)家一些早先建立的內(nèi)容管制體系也紛紛被放松甚至遭遇瓦解。以美國(guó)為例，在近三十年間其放松內(nèi)容管制的舉措顯然非常頻繁：

?1981年，取消了廣播商們對(duì)其節(jié)目和廣告內(nèi)容進(jìn)行自我檢查的自律機(jī)制。

?1983年，終止了已執(zhí)行13年的兒童節(jié)目審查制度，并解除了對(duì)商業(yè)廣播電臺(tái)和電視臺(tái)關(guān)于兒童節(jié)目的強(qiáng)制性要求。

?1984年，取消了20世紀(jì)20年代所確立的一條重要責(zé)任條款：廣播商必須到達(dá)廣大公眾，尋找并發(fā)現(xiàn)這些共同體的需求，在節(jié)目中反映這些需求。

?1987年，宣布著名的“公平原則”(Fairness Doctrine)違反憲法并予以廢除。該原則自1974年以來一直被FCC(Federal Communications Commission美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì))視為廣播電視執(zhí)照更新的必要條件。

?1995年，幾經(jīng)調(diào)整的“財(cái)務(wù)利益與辛迪加規(guī)則”(Fin-Syn rules)被正式廢除，這一規(guī)則自1971年以來限制電視網(wǎng)對(duì)節(jié)目的所有權(quán)，禁止電視網(wǎng)涉足辛迪加節(jié)目市場(chǎng)。

?1996年，“黃金時(shí)段準(zhǔn)入規(guī)則”(Prime-Time Access Rule，PTAR)亦被廢止。該規(guī)則規(guī)定美國(guó)三大電視網(wǎng)在周一至周六的晚間黃金時(shí)段之娛樂節(jié)目不得播出超過3小時(shí)，其目的旨在增加新的節(jié)目供應(yīng)來源，減低對(duì)三大電視網(wǎng)的依賴，藉由來源的多樣化，達(dá)到內(nèi)容的多元化。

……

時(shí)至今日，歐美國(guó)家在傳統(tǒng)廣播電視領(lǐng)域的內(nèi)容管制已遭遇大規(guī)模削減，僅僅剩下本地節(jié)目、兒童保護(hù)等為數(shù)不多的責(zé)任條款。如波士頓基金會(huì)(Boston Foundation)在一份發(fā)表于2005年的研究報(bào)告中指出，其時(shí)美國(guó)傳媒政策中保留下的內(nèi)容方面的責(zé)任條款僅僅剩下以下八個(gè)項(xiàng)目：1.大量非特定的本地節(jié)目；2.每周三個(gè)小時(shí)的適于兒童觀看的教育和信息節(jié)目；3.加入V-chip分級(jí)系統(tǒng)(V-chip ratings system)；4.禁止在兒童可以看到的時(shí)候播放不雅節(jié)目；5.禁止所有的香煙廣告以及在兒童節(jié)目時(shí)段限制廣告的數(shù)量；6.為政治候選人提供特別的近用；7.在公民或團(tuán)體受到攻擊時(shí)，為他們提供捍衛(wèi)自己權(quán)利的機(jī)會(huì)；8.為聽力或視力有障礙的人群提供近用權(quán)利[1]。

公共廣電系統(tǒng)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)向則是歐美廣播電視領(lǐng)域“管制放松”所奏響的另一部“樂章”。眾所周知，英國(guó)在1927年建立了以BBC為代表的公共廣電系統(tǒng)，而美國(guó)依據(jù)1967年的《公共廣播法案》(Public Broadcasting Act)也建立了一個(gè)以公共廣播公司(Corporation for Public Broadcasting，CPB)、公共電視臺(tái)(the Public Broadcasting Service ，PBS) 、公共廣播電臺(tái)(National Public Radio，NPR)為代表的“‘糾偏補(bǔ)弊’的公共體系”[2]。這些公共廣播電視旨在構(gòu)建一個(gè)包含多種類、多形態(tài)媒體在內(nèi)的廣電市場(chǎng)，以確?！安⒎撬械墓?jié)目都是由商業(yè)規(guī)則來決定”[3]以及“那些市場(chǎng)不愿生產(chǎn)的某些種類的內(nèi)容能夠得到生產(chǎn)”[4]。因此，在過去，這些公共廣播電視媒體在財(cái)源收入方面主要依賴于以執(zhí)照費(fèi)和政府補(bǔ)助為主的公共經(jīng)費(fèi)*在經(jīng)費(fèi)來源上，各國(guó)的公共媒體體制各有差異。如英國(guó)、瑞典、芬蘭、丹麥、挪威等國(guó)家以電視家戶繳納的執(zhí)照費(fèi)為主，澳大利亞、加拿大等國(guó)家則以政府撥款為主；新西蘭的公共電視主要財(cái)源收入以廣告為主，等等。。不過，自20世紀(jì)80年代以來，西歐不少主要國(guó)家便都開始允許公共電視臺(tái)以商業(yè)廣告作為補(bǔ)充收入。而進(jìn)入21世紀(jì)以后，公共媒體公共經(jīng)費(fèi)的削減也提上政策議程。如，自2010年起，BBC在未來六年的電視執(zhí)照費(fèi)將維持不變，這事實(shí)上意味著相當(dāng)于16%的經(jīng)費(fèi)削減幅度。同時(shí)，英國(guó)外交部也表示不再提供BBC全球服務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，這部分節(jié)目費(fèi)用將由BBC自行承擔(dān)。放眼未來，一種“包括執(zhí)照費(fèi)、國(guó)家捐贈(zèng)補(bǔ)助、稅收、廣告、贊助，特別是隨選頻道的計(jì)次收費(fèi)服務(wù)，或是銷售書籍、光盤等”[5]在內(nèi)的混合式經(jīng)費(fèi)模式已漸漸成為歐美各國(guó)公共廣電媒體的主流。

從頻譜分配的市場(chǎng)化，到所有權(quán)的一再松綁和內(nèi)容管制體系的潰散，再到公共廣電系統(tǒng)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)向，歐美國(guó)家在廣播電視領(lǐng)域的管制放松是全方位的。而在這種全方位的政策轉(zhuǎn)型過程中，以下四個(gè)特征是明顯的：一是管制的減少，表現(xiàn)為執(zhí)照更換程序的簡(jiǎn)化以及對(duì)所有權(quán)限制的松綁等，這是政策在行動(dòng)方面的特征；二是政策工具的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)向，即以市場(chǎng)機(jī)制為主要的管制工具，表現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)性拍賣成為頻譜分配的主要手段、公共廣電媒體形成混合式經(jīng)費(fèi)模式等；三是政府作為政策主體“在媒介經(jīng)濟(jì)管制中角色的減淡”[6]；四是在政策目標(biāo)上，經(jīng)濟(jì)的利益，如競(jìng)爭(zhēng)、效率、就業(yè)率、技術(shù)的發(fā)展以及市場(chǎng)的開拓和發(fā)展等，取得了相對(duì)于政治、文化目標(biāo)而言優(yōu)先的位置，甚至在一定程度上成為廣播電視媒體服務(wù)于公共利益的代稱。如，引入競(jìng)爭(zhēng)性拍賣制是為了最大化頻譜資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，松綁所有權(quán)限制是為了做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，等等。

二、再管制：新規(guī)則、新手段與新方法

很多時(shí)候，我們把歐美國(guó)家廣播電視領(lǐng)域的管制放松等同于不管制，認(rèn)為放松管制就是對(duì)廣播電視媒體采取一種完全自由放任的態(tài)度。但事實(shí)上，歐美國(guó)家從未退出對(duì)廣播電視媒體的管制。如，英、美等國(guó)家在放松所有權(quán)限制之后，都在傳媒產(chǎn)權(quán)的兼并和集中問題上引進(jìn)或者加強(qiáng)了逐案審查的公共利益測(cè)試(public interest test，PIT)。其中，F(xiàn)CC 會(huì)采取“彈性級(jí)距法”(sliding scale approach)來審視每項(xiàng)合并申請(qǐng)可能會(huì)造成的潛在傷害以及利益。而英國(guó)也在2003年《傳播法》之后也引入了公共利益測(cè)試。除此之外，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期以來，歐美國(guó)家的廣播電視政策還呈現(xiàn)出一股較為明顯的“內(nèi)容再管制”[7]的回潮。從積極內(nèi)容管制來看，歐美國(guó)家不僅“普遍拓展和延續(xù)了公共廣播電視服務(wù)和補(bǔ)貼政策等”，而且“允許和鼓勵(lì)公共廣播電視臺(tái)開發(fā)互聯(lián)網(wǎng)等新媒體內(nèi)容和服務(wù)”[8]。另外，近些年來在廣電節(jié)目領(lǐng)域?qū)嵭袃?nèi)容配額制度的國(guó)家不僅沒有減少，反而在增加。從消極內(nèi)容管制來看，歐美國(guó)家也一直沒有停止拓展管制和懲治淫穢下流等不良內(nèi)容的努力。如，自20世紀(jì)90年代后期以來，美國(guó)曾先后出臺(tái)《兒童電視法》*從1990年開始施行“兒童電視法”(the Children’s Television Act of 1990)，該法案要求在白天播放時(shí)間段的兒童電視節(jié)目中有相當(dāng)程度的教育內(nèi)容。(Children’s Television Act，1990)、《傳播凈化法案》(Communication Decency Act，1996) 、《廣播電視凈化執(zhí)行法案》(Broadcast Decency Enforcement Act，2005)*該法對(duì)廣播電視機(jī)構(gòu)播放淫穢、下流和褻瀆內(nèi)容設(shè)定了明確的經(jīng)濟(jì)懲罰額度。按照規(guī)定，F(xiàn)CC可以對(duì)觸犯本法的個(gè)案處以325 000美元，最高可達(dá)300萬美元的罰款。、《關(guān)于管制廣播電視淫穢、不雅和猥褻內(nèi)容的指導(dǎo)方針》(Obscenity, Indecency, and Profanity: Guideline for Broadcasters，2006)等多部以內(nèi)容管制為主要目標(biāo)的法案。同時(shí)，《1992年有線電視法》和《1996年電信法》也同樣包含有對(duì)節(jié)目的控制和限制條款。雖然這些內(nèi)容管制政策或法令均遭遇了前所未有的質(zhì)疑與抵制*如，美國(guó)于1996年出臺(tái)的《傳播凈化法案》最終以美國(guó)最高法院作出《傳播凈化法案》違憲的歷史性判決告終；美國(guó)隨后出臺(tái)的《兒童色情保護(hù)法》 (Child Pornography Prevention Act)、《兒童網(wǎng)絡(luò)隱私法》(Child Online Privacy Act)和《兒童在線保護(hù)法》(Child On-Line Protection Act)等多部以互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容為管制對(duì)象的法案，也全部無一例外地都受到依據(jù)第一修正案的質(zhì)詢和挑戰(zhàn)。，但其加強(qiáng)內(nèi)容管制的努力是明顯的。同樣，英國(guó)在《2003年傳播法》頒布以后，也專門成立了一個(gè)內(nèi)容委員會(huì)(Content Board)，負(fù)責(zé)處理廣播電視媒體中有關(guān)傷害、侵犯、隱私等消極內(nèi)容的管制，以及BBC等公共頻道的內(nèi)容設(shè)置等內(nèi)容政策問題，以保證“那些競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)力量無法達(dá)成的公共利益品質(zhì)”[9]。

從一個(gè)更加宏觀的層面來看，這種“再管制”的趨勢(shì)在歐美廣播電視領(lǐng)域也是明顯的。如，在大力促成傳統(tǒng)公共廣播電視媒體的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的同時(shí)，歐美各國(guó)也正在努力擴(kuò)展公共廣電媒體的概念，并將社區(qū)媒體、低功率FM廣播以及其他以“去商業(yè)化”為特征的非盈利媒體*這些非盈利新聞媒體包括慈善基金資助、社會(huì)捐贈(zèng)、低利潤(rùn)有限責(zé)任公司 (low-profit limited liability corporation，簡(jiǎn)稱L3C)、傳媒雇員所有制(Worker-Owned Media)、市政新聞模式(Municipal Models)、社區(qū)媒體(Community-Based Projects)等多種形式，它們中的大多數(shù)都沒有復(fù)制主流媒體的發(fā)展道路，而是將自己的筆觸伸向了那些傳統(tǒng)媒體忽視了或者不愿意報(bào)道的“小生境”領(lǐng)域。作為“傳媒產(chǎn)業(yè)的第三部門”納入制度和政策的議程，成為其傳媒體制的一部分。同時(shí)，這些年來歐美各國(guó)對(duì)于媒體自律制度的介入和建制化程度其實(shí)也在加強(qiáng)。如，在新時(shí)期的媒體自律體系的建立過程中，雖然市場(chǎng)業(yè)者所共同建立的規(guī)則和管制機(jī)制仍是主要的運(yùn)行架構(gòu)，但國(guó)家/政府往往會(huì)介入進(jìn)來，一是設(shè)定好媒體自律必須要達(dá)到的公共目標(biāo)，并建立起業(yè)界自律得以運(yùn)行的條件和法定架構(gòu)；二是在自律成效不彰、業(yè)界利益與公共利益發(fā)生沖突或者矛盾等情況下，依法介入進(jìn)行協(xié)調(diào)甚至是強(qiáng)制的處理。除此之外，歐美國(guó)家還在積極引導(dǎo)公眾和“第三部門”等社會(huì)力量參與廣播電視媒體的監(jiān)管或者政策決策。如，在執(zhí)照核發(fā)及換發(fā)環(huán)節(jié)，美國(guó)雖然取消了比較聽證程序，但還是明確要求業(yè)者要備齊一種包括業(yè)者基本數(shù)據(jù)、申請(qǐng)執(zhí)照及換發(fā)執(zhí)照資料、遭人提出異議資料、年度所有權(quán)報(bào)告、與員工簽訂的管理合約、年度雇傭報(bào)告、每季度節(jié)目安排的詳細(xì)報(bào)告等內(nèi)容在內(nèi)的公共檢視文檔(public inspection file)，以昭示公眾。英國(guó)將觀眾對(duì)于節(jié)目的意見視為是否吊銷執(zhí)照的重要依據(jù)，并會(huì)及時(shí)在網(wǎng)上公開相關(guān)申請(qǐng)、審核進(jìn)度、政策法規(guī)、會(huì)議記錄等政策信息，同時(shí)在相關(guān)政策正式出臺(tái)之前也會(huì)經(jīng)過一個(gè)公民意見征詢的環(huán)節(jié)。同時(shí)，Ofcom(Office of Communications,〈英國(guó)〉通信管理局)下設(shè)的“內(nèi)容委員會(huì)”直接納入了一般公民作為委員*總共只有13名委員。。而荷蘭在將商營(yíng)廣電業(yè)者的廣告規(guī)范管理交由廣告業(yè)者共同成立的廣告規(guī)范基金會(huì)(Stichting Reclame Code，SRC)執(zhí)行的同時(shí)，也另設(shè)了由消費(fèi)者、廣告商、媒體等各方代表組成的RCC機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督廣播刊播并處理有關(guān)申訴，等等。

正如學(xué)者漢徹和莫蘭所指出的，管制放松“既可以意味著管制的結(jié)束，也可以意味著一種結(jié)構(gòu)或規(guī)則的改變”[10]。從這個(gè)理解出發(fā)，歐美國(guó)家在廣播電視領(lǐng)域的管制放松，與其說是放手不管，不如說是管制方式、規(guī)則的改變以及一種新的管制結(jié)構(gòu)的形成，即一個(gè)“再管制”的過程和框架。在這個(gè)“再管制”的框架中，政府作為管制唯一權(quán)力來源的角色和地位得到了修正，而市場(chǎng)、媒體以及社會(huì)等其他力量則各自在不同程度上、以不同形式發(fā)揮著管制作用。

首先，市場(chǎng)成為一種資源配置的主要手段，如頻譜分配領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)拍賣制度便是利用市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制來配置資源。其次，政府依然肩負(fù)著防范與糾正市場(chǎng)失靈的職責(zé)，但其權(quán)力已被部分讓渡。“市場(chǎng)失靈”成為政府介入的一個(gè)必要條件，而政府介入的重點(diǎn)則是為市場(chǎng)機(jī)制制定配套的規(guī)范和規(guī)則，以保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序展開。在這一點(diǎn)上，一個(gè)典型的案例是：在將頻譜分配更多交給市場(chǎng)的同時(shí)，歐美國(guó)家也探索建立了頻譜租借和共享*頻譜共享機(jī)制指的是不同機(jī)構(gòu)、服務(wù)及技術(shù)共同運(yùn)作于相同的頻段中，借以提高頻譜使用效率。機(jī)制、頻譜執(zhí)照與業(yè)務(wù)脫離機(jī)制以及閑置頻譜資源回收機(jī)制等制度，為最大限度地發(fā)揮頻譜的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)效益提供了制度保障。第三，在“再管制”框架下，政府介入管制的方式和重點(diǎn)也發(fā)生了變化：更多地從所有權(quán)、頻譜分配等經(jīng)濟(jì)性管制中撤退，而想方設(shè)法地加強(qiáng)弱勢(shì)保護(hù)、隱私保護(hù)、不良信息傳布等內(nèi)容管制以及普遍服務(wù)、傳媒服務(wù)于地方需求等社會(huì)性管制。同時(shí)，更多地從事前控制轉(zhuǎn)向事后監(jiān)控。如，在所有權(quán)控制問題上，過往的特許準(zhǔn)許進(jìn)制度是預(yù)先對(duì)于媒體的執(zhí)照張數(shù)、持股比例等設(shè)定門檻，而現(xiàn)在的“公共利益測(cè)試”則主要是一種事后的反壟斷控制。最后，媒體的自律以及社會(huì)(包括公眾和“第三部門”)的參與和監(jiān)督也是一種管制來源。它們?cè)谶@個(gè)“再管制”的框架中扮演著越來越重要的作用，并且與市場(chǎng)、政府一起構(gòu)建了一個(gè)“合作治理”的再管制模式。

三、小結(jié)：幾個(gè)關(guān)鍵問題

20世紀(jì)80年代以來，歐美廣播電視政策其實(shí)走的是一條管制放松與再管制齊頭悖進(jìn)的路徑，即是一方面通過適度放權(quán)給企業(yè)和市場(chǎng)來激活市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)活力，另一方面又通過建立一個(gè)“有管制的自律體系”來維持一個(gè)良好的市場(chǎng)秩序；一方面，通過各種途徑加大不良內(nèi)容管制、弱勢(shì)保護(hù)等社會(huì)性規(guī)范的制訂和執(zhí)行力度，另一方面又適當(dāng)賦權(quán)公民、“第三部門”等公民社會(huì)……要理解這條悖進(jìn)政策路徑，要注意以下幾個(gè)問題：

其一，管制放松與再管制并不是對(duì)立的關(guān)系，而歐美國(guó)家的廣播電視政策的轉(zhuǎn)型也并不是要在管制與放松管制之間的兩者取一，而是一個(gè)管制放松與再管制共同演進(jìn)與成長(zhǎng)的過程，其改革的重點(diǎn)不僅包括“如何減少阻礙競(jìng)爭(zhēng)的限制，創(chuàng)造更具公平競(jìng)爭(zhēng)的條件”，而且“包含原本沒有意圖停止管制的領(lǐng)域，希望經(jīng)由再管制的方式以產(chǎn)生更公平與競(jìng)爭(zhēng)的體制”[11]，而其間的焦點(diǎn)問題并不是要不要管制的問題，而是如何管制的問題。

其二，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)本身便是一種管制工具，而管制放松的實(shí)質(zhì)是通過對(duì)國(guó)家、政府角色的重新定位以及市場(chǎng)機(jī)制的產(chǎn)生，“讓市場(chǎng)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，取代過去由政府獨(dú)占現(xiàn)象”[12]。因此，管制放松只是整個(gè)政策改革與轉(zhuǎn)型過程的一種手段，或者說，管制放松在本質(zhì)上是一種再管制，其最終目的還在于達(dá)成更具效率的管制體系，即“利用良好的管制法規(guī)，簡(jiǎn)化管制法規(guī)的數(shù)量，產(chǎn)生更有效的再管制，形成管理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的新規(guī)則”[13]。

其三，管制放松“并不表示國(guó)家的介入就此消失，或規(guī)范性機(jī)制就此撤離”[13]。在放松管制與再管制的過程中，政府對(duì)廣播電視媒體的干預(yù)看似減少了，但實(shí)際上減少的是直接的行政管制以及經(jīng)濟(jì)性的管制。在管制放松過程中，相當(dāng)一部分管制的責(zé)任被轉(zhuǎn)移給了企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)。同時(shí)政府也通過改變管制方式以及促進(jìn)管制主體的多元化，提高了管制的效率和效力。因此，管制放松并不意味著國(guó)家在傳媒政策領(lǐng)域的主體地位被弱化或者被取代，也不意味著政府干預(yù)角色的退出和權(quán)力的萎縮，而更多的只是國(guó)家職能和作用的“一種更新、優(yōu)化和提升”[14]。

其四，以市場(chǎng)化、減少管制等為特征的管制放松往往被理解為私人利益對(duì)公共利益的侵占與覆蓋，是“代表強(qiáng)有力的利己主義者利益的一種不加掩飾的和無人承認(rèn)的管制”[15]。但事實(shí)并不是這么簡(jiǎn)單和粗暴的。與其他公共政策一樣，廣播電視政策的形成與轉(zhuǎn)型過程，其實(shí)也是公共利益與私人利益(包括產(chǎn)業(yè)利益、企業(yè)利益等)之間較量、協(xié)商以及平衡的過程。因此，在管制放松的過程中，傳統(tǒng)的公共利益空間不可避免地受到了擠壓甚至是侵占，但這并不能簡(jiǎn)單地歸咎于管制放松。而再管制也不能簡(jiǎn)單地與公共利益取向等同起來。我們對(duì)于歐美廣播電視政策轉(zhuǎn)型過程中這樣一種“放松管制—再管制”路徑的理解，應(yīng)該有更復(fù)雜的理論和視角。而結(jié)合政策背后的意識(shí)形態(tài)演變、政治角力以及利益集團(tuán)的較量等因素的分析，無疑能夠帶給我們更完整、更準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。

[1] Benton Foundation.Citizen’s Guide to the Public Interest Obligations of Digital Television[R/OL] Broadcasters.report published in 2005.https://www.benton.org/sites/benton.org/files/citizensguide.pdf.

[2] 郭鎮(zhèn)之.數(shù)字時(shí)代的公共廣播電視[M]∥熊澄宇,等.文化產(chǎn)業(yè)研究：戰(zhàn)略與對(duì)策,北京：清華大學(xué)出版社，2006.

[3] FCC.Second Report And Order, In the Matter of Commission Policy Concerning the Noncommercial Nature of Educational Broadcast Stations[R]. 86 FCC 2d 141.

[4] Hitchen, L. Media Regulatory Framworks in The Age of Broadband: Securing Diversity[J/OL]. Journal of Information Policy. 1:217-240.Unit A1 Audiovisual and Media Policies.http://www.pedz.uni-mannheim.de/daten/edz-du/gda/06/media_sector_final_rep_annex4_en.pdf

[5] Bron,C.M.Financing and Supervision of Public Service Broadcasting[J]. IRIS Plus,2010(4),7-25.

[6] 鄭瑞城.解構(gòu)廣電媒體：建立廣電新秩序[M].臺(tái)灣：澄社出版,1993：11-12.

[7] 劉昌德.臺(tái)灣商營(yíng)電視節(jié)目?jī)?nèi)容管制的演變：結(jié)構(gòu)去管制下的“內(nèi)容再管制”[J].廣播與電視(臺(tái)灣)，2006(01)：77-116.

[8] 李繼東.復(fù)合規(guī)制：媒介融合時(shí)代的規(guī)制模式探微[J].國(guó)際新聞界，2013(07)：126-133.

[9] Ofcom. How Ofcom is run/Content Board/Functions and Role[DB/OL].http://www.ofcom.org.uk/about/how-ofcom-is-run/?a=0.

[10] Hancher,L. & M. Moran. Introduction- Regulation and Deregulation[J]. European Journal of Political Research, 1989(1):129-36.

[11] Button & Swan，轉(zhuǎn)引自：胡至沛.管制治理模式之研究：歐美運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)與對(duì)我國(guó)的啟示[D].臺(tái)灣:臺(tái)灣政治大學(xué)，2006.

[12] 胡至沛.管制治理模式之研究：歐美運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)與對(duì)我國(guó)的啟示[D].臺(tái)灣：臺(tái)灣政治大學(xué)，2006.

[13] 洪貞玲.國(guó)家管制與言論自由——從衛(wèi)星電視換照爭(zhēng)議談起[J].廣播與電視(臺(tái)灣)，2006(01):51-75.

[14] 李繼東.從統(tǒng)治到治理：國(guó)家在傳媒政策全球化的地位與作用[J].現(xiàn)代傳播，2013(08):39-43.[15] Chesney，轉(zhuǎn)引自：Holmes, D. The deregulation agenda for Australian media: what of the public interest?[DB/OL].(2014-03-18)[2014-06-21].http://theconversation.com/the-deregulation-agenda-for-australian-media-what-of-the-public-interest-24501.

(責(zé)任編校：楊 睿)

De-regulation and Re-regulation: A Paradoxical Path to Regulatory Reform of the West’s Broadcast and TV

CHEN Ying

(Department of Finance Media, Guangdong University of Finance, Guangdong Guangzhou 510006, China)

Since the 1980s, Europe and the United States have undergone a paradoxical path to regulatory reform, namely de-regulation accompanying by re-regulation synchronously, with respect to broadcast and TV policy. On the one hand, de-regulation was carried out comprehensively, from frequency allocation turning to market mechanism to ownership and content regulation being relaxed, as well as the public service broadcast relying more and more on the market. On the other hand, there exists an obvious re-regulation turning-round in such field like program and market structure regulation. So the so-called de-regulation in fact only means the reform of the way and rule of broadcast and TV regulation, namely a kind of re-regulation process.

Europe and the United States; media; communication

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.03.011

2016-05-04

國(guó)家社科基金項(xiàng)目(13CXW007)“多媒體融合下傳媒政策的選擇研究”；廣東省教育廳重大科研項(xiàng)目之創(chuàng)新特色(人文社科)項(xiàng)目(2014WTSCX119) “多媒體融合的管制變革與政策體系研究”；廣東省優(yōu)秀青年教師計(jì)劃資助項(xiàng)目(YQ2015120) “基于未成年人保護(hù)的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容規(guī)范與治理研究”

陳映(1980—)，女，廣東興寧人；博士，廣東金融學(xué)院財(cái)經(jīng)傳媒系副教授，主要從事新聞學(xué)研究。

G221

A

1672- 0598(2017)03- 0071- 06