風(fēng)險(xiǎn)溝通視角下重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估公眾參與研究

李 穎

(中共重慶市委黨校 應(yīng)急管理培訓(xùn)中心， 重慶 400041)

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風(fēng)險(xiǎn)溝通視角下重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估公眾參與研究

李 穎

(中共重慶市委黨校 應(yīng)急管理培訓(xùn)中心， 重慶 400041)

風(fēng)險(xiǎn)溝通作為一種隨著風(fēng)險(xiǎn)社會發(fā)展出來的治理工具，是風(fēng)險(xiǎn)社會里人們應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的有益方式，也成為多元主體進(jìn)行社會治理、促進(jìn)社會良性運(yùn)行的有效手段。重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估離不開社會公眾的參與，公眾參與政策風(fēng)險(xiǎn)評估的過程亦離不開對風(fēng)險(xiǎn)問題的溝通。在分析程式化的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制給我國重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估所帶來的問題的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)從加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)信息的交流與整合、社會參與渠道的建設(shè)與拓展、政策風(fēng)險(xiǎn)議題的管理、整體風(fēng)險(xiǎn)評估框架的構(gòu)建等方面來促進(jìn)重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估中的公眾參與，使整個(gè)重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估能夠更加科學(xué)。

風(fēng)險(xiǎn)溝通；政策風(fēng)險(xiǎn)；評估；公眾參與

作為隨著風(fēng)險(xiǎn)社會發(fā)展而出現(xiàn)的一種治理工具，風(fēng)險(xiǎn)溝通已經(jīng)成為處在風(fēng)險(xiǎn)社會里的人們應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)的重要方式，被廣泛運(yùn)用于社會運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)和社會治理的多個(gè)層面，如環(huán)境保護(hù)、政策議程、突發(fā)事件處置與應(yīng)對等等。風(fēng)險(xiǎn)溝通是多元主體，特別是政府和企業(yè)做好自身管理、進(jìn)行社會治理、促進(jìn)社會良性運(yùn)行的有效手段。

審視我國近年來的政策實(shí)踐，可以看到這樣一種現(xiàn)象：由于缺乏充分的風(fēng)險(xiǎn)評估，作為政策制定者的地方政府和作為政策作用對象的社會公眾之間對政策的意義、政策的目的、政策實(shí)施期望取得的效果等缺少溝通，以致在政策制定、頒布、施行的過程中缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)共識，也就在一定程度上增大了政策的風(fēng)險(xiǎn)，從而使政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)遇到阻礙。近兩年發(fā)生的“XX古城收費(fèi)事件”等，就是政策在出臺和執(zhí)行的過程中缺乏風(fēng)險(xiǎn)溝通所引發(fā)的。

基于此，筆者認(rèn)為應(yīng)該從風(fēng)險(xiǎn)溝通的視角來審視我國今天的民生政策，特別是重大民生政策的風(fēng)險(xiǎn)評估，通過風(fēng)險(xiǎn)溝通這一“雙向”的向度，強(qiáng)調(diào)公眾參與的作用與意義，來探索化解政策風(fēng)險(xiǎn)、提高政策效能的路徑。

一、重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)溝通的必要性

正如有學(xué)者指出的，一個(gè)社會越發(fā)達(dá)，社會功能就越復(fù)雜，意味著人們離未知的風(fēng)險(xiǎn)也就越近。隨著我國進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型的深化期，不管是在利益格局的調(diào)整上、社會資源的分配上，還是在社會價(jià)值的建設(shè)上，作為對全社會價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配的公共政策，都面臨著新的考驗(yàn)。特別是以關(guān)注民生為要旨的重大民生政策的制定，在解決民生問題、化解“民生風(fēng)險(xiǎn)”的同時(shí)，也面臨著“社會性風(fēng)險(xiǎn)”的考驗(yàn)。

(一)重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)溝通的涵義

美國國家科學(xué)院(The National Academy Sciences)對風(fēng)險(xiǎn)溝通作過如下定義：風(fēng)險(xiǎn)溝通是個(gè)體、群體以及機(jī)構(gòu)之間交換信息和看法的相互作用過程，涉及多側(cè)面的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)及其相關(guān)信息，它不僅直接傳遞與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的信息，也包括表達(dá)對風(fēng)險(xiǎn)事件的關(guān)注、意見以及相應(yīng)的反應(yīng)，還包括發(fā)布國家或機(jī)構(gòu)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的法規(guī)和措施等。風(fēng)險(xiǎn)溝通是利益團(tuán)體之間對有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)、重要性或控制等相關(guān)訊息的交換，其主要目的是知情、說服和咨詢。風(fēng)險(xiǎn)評估者、管理者以及其他各方為了更好地理解風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)問題，就政策風(fēng)險(xiǎn)及其相關(guān)因素交流信息和意見的過程，就是風(fēng)險(xiǎn)溝通[1]。

根據(jù)這一定義可知，風(fēng)險(xiǎn)評估是以“風(fēng)險(xiǎn)”為核心，以“溝通”為手段，以“交流、說服”為目的的，最終是為了達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)上的“共識”。公共政策的出臺，就是為了解決社會問題、化解社會風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)特定群體的利益訴求。特別是重大政策的制定，由于涉及范圍廣、利益關(guān)聯(lián)度高、敏感度高，政策風(fēng)險(xiǎn)也就高，因而風(fēng)險(xiǎn)溝通就很有必要。風(fēng)險(xiǎn)溝通涵蓋著政策制定者和政策作用對象對政策的認(rèn)知、感知和價(jià)值判斷，影響著政策執(zhí)行的效果。風(fēng)險(xiǎn)溝通雙方基于共同的政策目標(biāo)進(jìn)行多回合的“相互回應(yīng)”，表達(dá)看法、發(fā)表意見、提出質(zhì)疑、做出解釋、進(jìn)行宣傳等等，就政策內(nèi)的具體做法反復(fù)進(jìn)行交流。政策風(fēng)險(xiǎn)溝通的目的是要通過溝通更加全面細(xì)致地認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)、掌握分歧、尋求解決政策問題的最佳途徑，實(shí)現(xiàn)重大政策風(fēng)險(xiǎn)的最小化，以利于社會的穩(wěn)定。

(二)重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估風(fēng)險(xiǎn)溝通的重要性

重大民生政策雖然是公共政策的一種，但由于它總是與重要民生問題緊密聯(lián)結(jié)在一起，是解決重要民生問題、發(fā)展重要民生事業(yè)的重要依據(jù)，且立足于所有社會問題中最基礎(chǔ)的民生問題，與社會公眾的生活息息相關(guān)，因此備受社會公眾的關(guān)注。社會公眾紛紛圍繞“政策話題”表達(dá)各自的利益訴求，希望政策的條款與自身的訴求能高度契合[2]。

雖然隨著信息社會的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)的迅速進(jìn)步給信息的公開帶來了極大的便利，但像政務(wù)信息與社會公眾之間天然隔著一道屏障一樣，由于現(xiàn)有政策模式、不同利益考量等因素的限制，政策信息在政策主體與政策客體之間依然存在著很大的不對稱。這就要求：在政策風(fēng)險(xiǎn)客觀存在的情況下，政策的制定者要充分知曉風(fēng)險(xiǎn)的程度，對政策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀評估，作好應(yīng)對政策實(shí)施可能帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備；同時(shí)政策的作用對象應(yīng)該對政策的風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)客觀的認(rèn)知，積極配合對政策的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評估，共同促進(jìn)政策的優(yōu)化。風(fēng)險(xiǎn)溝通的主要作用就是降低風(fēng)險(xiǎn)的威脅性，促成公眾對政策的支持，幫助政策的實(shí)施，防止政策資源的誤用和浪費(fèi)，從而既使決策者很好地了解風(fēng)險(xiǎn)，又培育社會公眾的政策風(fēng)險(xiǎn)意識，建立社會公眾對政策的信任，以利于政策的穩(wěn)步推行。

(三)風(fēng)險(xiǎn)溝通中的公眾參與

“風(fēng)險(xiǎn)溝通”作為聯(lián)結(jié)利益相關(guān)方的紐帶，是多元主體間觀點(diǎn)交流、交換意見、資源整合、價(jià)值引導(dǎo)的重要手段。它強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者之間的“對話”，致力于調(diào)和政府、企業(yè)界、科學(xué)界和公眾之間關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)問題的不同看法，通過各種溝通方式增進(jìn)相互了解，促進(jìn)一種新的伙伴和對話關(guān)系的形成。重大民生政策的對象是社會公眾，風(fēng)險(xiǎn)溝通自然離不開公眾的參與。風(fēng)險(xiǎn)溝通是一個(gè)特殊的溝通過程，總體來說，公眾一方總是處在接受信息、詢問信息的位置，因此溝通的另一方，無論是政府部門還是其他管理機(jī)構(gòu)，是否能將公眾視為伙伴，對于溝通的有效性具有決定性的影響。公眾有權(quán)參與那些可能對其生命、財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生影響的重大民生政策決策。風(fēng)險(xiǎn)溝通的目標(biāo)不僅要降低公眾的憂慮和提高采取行動(dòng)的效率，而且要培養(yǎng)知情的、參與的、有興趣的、理性的、有思想的、致力于解決問題的合作群體[3]。

就重大民生政策而言，能否通過政策決策過程迅速并徹底地解決社會問題，公眾的參與至關(guān)重要?？梢哉f，缺少公眾參與而制定的民生政策不但缺乏社會基礎(chǔ)，更會面臨更多未知的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)重視風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的對話空間及平臺的構(gòu)建，爭取實(shí)現(xiàn)所有的利益相關(guān)方都可以平等地參與評估過程，促進(jìn)不同利益主體之間的對話、協(xié)商和辯論，避免由此帶來衍生性的、棘手的諸多政策風(fēng)險(xiǎn)。特別是關(guān)系到一個(gè)地方穩(wěn)定和社會良性運(yùn)行的重要問題，公眾參與機(jī)制的構(gòu)建對于化解政策風(fēng)險(xiǎn)，包容、消解分歧與沖突，有效地彌合多元主體間的風(fēng)險(xiǎn)感知差異和政策分歧，切實(shí)增強(qiáng)政策的可接受度，進(jìn)而達(dá)成某種一致即形成政策共識是非常重要的。

重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估離不開公眾的參與，風(fēng)險(xiǎn)溝通既是重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估的重要組成部分，亦是公眾參與重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估的重要方式，相互間緊密的邏輯內(nèi)聯(lián)，要求重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)“以參與促溝通，以溝通促參與”。

二、重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估中的公眾參與困境

與一般性的政策風(fēng)險(xiǎn)評估有所不同，重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估有其自身的風(fēng)險(xiǎn)特征。在社會訴求碎片化、公眾參與無序化的背景下，公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評估還存在一些制約性因素。這就需要分析在利益訴求多元化背景下，利益相關(guān)者如何能平等自由地表達(dá)政策主張，從而最大限度地尊重和保障多元主體的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)重大民生政策公眾參與和社會治理的高度契合。

(一)差異化的風(fēng)險(xiǎn)感知多元并存，制約著公眾參與的有序性

目前已有的風(fēng)險(xiǎn)評估中，常常把被評估對象對風(fēng)險(xiǎn)的感知作量化的評價(jià)，比如風(fēng)險(xiǎn)評估中常用到的雙因素模型，已成為感知風(fēng)險(xiǎn)研究的主流模型。該模型用于不同情境下對風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析，這有利于風(fēng)險(xiǎn)評估的科學(xué)性、精確性。但對于重大民生政策而言，因其涉及復(fù)雜的社會問題，背后又是復(fù)雜的多元化的利益主體和社會關(guān)系，對風(fēng)險(xiǎn)的感知更是千差萬別，因此在進(jìn)行精細(xì)化的量化評估的同時(shí)，還應(yīng)該注重風(fēng)險(xiǎn)因素的社會性評價(jià)[4]。

正是這些分散的、零碎的、多元并存的風(fēng)險(xiǎn)感知，使得公眾在整個(gè)政策議程中的參與表現(xiàn)出一種較為明顯的無序狀態(tài)，比如網(wǎng)絡(luò)上涌現(xiàn)出的大量積極熱烈卻沖動(dòng)的非理性言論，以及意見表達(dá)時(shí)的隨心性、隨意性等等。有時(shí)就是在同一利益群體內(nèi)部，在政策意見上也表現(xiàn)出較大的分歧。這種無序性還體現(xiàn)在政策風(fēng)險(xiǎn)評估的過程中，雙方對權(quán)利與義務(wù)要求的不對等，以致對政策風(fēng)險(xiǎn)的理解出現(xiàn)較大的偏差。

公眾參與的無序性和隨意性也給政策風(fēng)險(xiǎn)評估帶來了負(fù)面影響。在重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估的過程中，作為政策制定者的政府受信息負(fù)擔(dān)能力的局限，僅靠其自我評估是很難實(shí)現(xiàn)政策風(fēng)險(xiǎn)評估的科學(xué)化和專業(yè)化的，因而很需要社會公眾積極參與，然而出于對難以整合的碎片化的風(fēng)險(xiǎn)感知，相關(guān)部門對公眾參與政策風(fēng)險(xiǎn)評估工作有天然的抵制[5]。而重大民生政策的目標(biāo)群體是較大的，對于這么龐大的政策目標(biāo)群體，如果沒有規(guī)范有序的引導(dǎo)，必然會造成參與的無序性和隨意性，從而加大政策風(fēng)險(xiǎn)評估所帶來的負(fù)面影響。

(二)閉合式的風(fēng)險(xiǎn)評估參與流程，制約著公眾參與的積極性

隨著互聯(lián)網(wǎng)+的發(fā)展，社會公眾參與的方式越來越立體化、網(wǎng)絡(luò)化、開放化，這對傳統(tǒng)政策風(fēng)險(xiǎn)的評估流程提出了挑戰(zhàn)。從今天的政策制定流程來看，政策議題的確立、風(fēng)險(xiǎn)評估辦法的出臺、評估方式的確定等，仍然是以行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作流程為主，對社會參與的開放還很不足[6]。雖然也有事先的“聽證會”“政策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”等，但就其整個(gè)過程來看，還是一種“閉環(huán)”式的政策制定過程。因此，在面對重大民生政策價(jià)值目標(biāo)時(shí)，閉合式的政策風(fēng)險(xiǎn)評估方式就很可能會受到個(gè)性化、多元化、綜合化的公眾訴求與潛在性、模糊性、多變性的風(fēng)險(xiǎn)特性的沖擊。尤其是在社會治理框架下，公眾參與作為政策風(fēng)險(xiǎn)評估中的核心要素之一，必然會提出更加開放的政策追問，這也正是民生政策中的風(fēng)險(xiǎn)評估的重要意義之所在。

同時(shí)，現(xiàn)有建立在行政命令基礎(chǔ)上的控制—反饋式的閉環(huán)式運(yùn)行模式使得地方政府出于一元治理的慣性，對公眾參與整個(gè)政策制定流程工作還不太情愿，加之受信息安全保護(hù)的制約，導(dǎo)致整個(gè)政策制定流程難以對社會公眾充分開放。這就造成政策制定流程的閉合程度越高，政策信息的發(fā)布越不充分，公眾也就越會因政策的敏感程度而激發(fā)出更多的疑問。當(dāng)這些疑惑得不到及時(shí)有效的回應(yīng)時(shí)，比如“聽證會”流于形式，公眾的參與積極性就會降低，就會表現(xiàn)出對風(fēng)險(xiǎn)溝通的漠視或抗拒。

(三)整體性的風(fēng)險(xiǎn)評估框架尚未建立，制約著公眾參與的規(guī)范化

對于重大民生政策而言，好的風(fēng)險(xiǎn)評估框架所組織和呈現(xiàn)的信息，既可以幫助決策者更加科學(xué)全面細(xì)致地了解風(fēng)險(xiǎn)的特征、程度、脆弱性，也有利于社會公眾參與。一個(gè)整體性的風(fēng)險(xiǎn)評估框架可以幫助組織了解哪些系統(tǒng)受濫用或攻擊的風(fēng)險(xiǎn)最低和哪些風(fēng)險(xiǎn)最高。風(fēng)險(xiǎn)評估框架提供的數(shù)據(jù)對積極主動(dòng)地解決潛在威脅，形成一種基于價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)共識也是很有用的。這種風(fēng)險(xiǎn)共識正是重大民生政策形成過程中凝聚社會共識、彌合意見分歧、彰顯政策公共價(jià)值的關(guān)鍵要素之一。

目前，雖然各地都對重大決策和重大項(xiàng)目做出了進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的規(guī)定，政策風(fēng)險(xiǎn)的評估也在不斷地進(jìn)步，但從已有的實(shí)踐來看，這種評估更多是一種事前的、相對靜態(tài)的評估，對事中和事后的風(fēng)險(xiǎn)評估卻不足。而風(fēng)險(xiǎn)是一種不確定的因素，即使是已知的風(fēng)險(xiǎn)，也會隨著情景的變化而不斷變化，對于未知的風(fēng)險(xiǎn)，其變數(shù)就更大。特別是重大民生政策在多久時(shí)間內(nèi)、多大程度上能取得什么樣的政策效果，每一個(gè)條件都充滿了風(fēng)險(xiǎn)變量，故沿用相對不變的風(fēng)險(xiǎn)評估方式是很難奏效的。而且，評估方式若單一化和程式化，就對公眾的意見缺少一種價(jià)值上的凝聚，公眾的政策風(fēng)險(xiǎn)意見也就很難被吸收進(jìn)評估意見中。

風(fēng)險(xiǎn)評估整體框架的建立，還有利于做到公眾參與的規(guī)范性。對于公眾來說，民生政策與自身息息相關(guān)，都高度關(guān)注，只要條件允許，都會自覺不自覺地參與其中。但對于多數(shù)社會公眾而言，怎么參與、參與什么、參與的方式與方法等，都需要一個(gè)明確的規(guī)定來引導(dǎo)，否則其參與就是無序的、零碎的，在某些促發(fā)因素的激發(fā)下，就可能造成參與的失范。

(四)程式化的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制還不完善，制約著公眾參與的有效性

重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)的評估離不開社會公眾積極而有效的參與。其有效性表現(xiàn)為：一是在社會公眾的參與下，風(fēng)險(xiǎn)的各種要素以及風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)能夠得到精準(zhǔn)的識別，從而對政策進(jìn)行優(yōu)化；二是通過公眾的參與，能夠形成一套有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對方案，以避免政策性輿情事件或突發(fā)事件的發(fā)生，使政策的實(shí)施能夠有效地解決民生問題，促進(jìn)民生發(fā)展。但從目前的評估過程來看，程式化的風(fēng)險(xiǎn)清單編制、調(diào)查問卷發(fā)放、風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)加權(quán)等做法，使得對風(fēng)險(xiǎn)的評估一開始就受到很大的主觀因素的制約，導(dǎo)致公眾的意見不能充分地體現(xiàn)出來。

加之重大民生政策不僅牽涉多個(gè)政府職能部門，有的還會牽涉不同層級、不同地區(qū)的政府部門。簡言之，就是包括“屬事、屬地、屬人”三個(gè)方面。這三個(gè)方面橫向交叉、縱向交織，權(quán)責(zé)界限很難分清。這與高效的政策風(fēng)險(xiǎn)評估需要相互配合、相互協(xié)調(diào)、形成合力的要求極不相稱。這種情況往往導(dǎo)致相關(guān)部門和相關(guān)人員各自為政、相互推諉，從而影響了政策風(fēng)險(xiǎn)評估的效率和質(zhì)量。比如在具體的重大民生政策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中，如果主體責(zé)任模糊不清，沒有明確規(guī)定應(yīng)該由哪個(gè)部門或單位負(fù)責(zé)，就會造成責(zé)任主體的模糊分散，為重大民生政策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作中“誰決策，誰評估，誰負(fù)責(zé)”的基本工作原則帶來執(zhí)行難度[7]，也使得民生政策風(fēng)險(xiǎn)的評估失去了應(yīng)有的社會參與的協(xié)助與配合。

三、基于風(fēng)險(xiǎn)溝通的重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估公眾參與提升

根據(jù)重大民生政策的重要性和關(guān)注度，作為政策制定者的政府在面對具有一定程度模糊性和非連續(xù)性政策演化規(guī)律，以及多變性、綜合性的公眾訴求時(shí)，相對不變的風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)溝通方式很難奏效。這就需要針對目前存在的制約因素，構(gòu)建多元主體參與的重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，在明確主體責(zé)任邊界和利益關(guān)聯(lián)對象的基礎(chǔ)上，通過渠道建設(shè)、方式建設(shè)、流程優(yōu)化等，實(shí)現(xiàn)公眾對政策風(fēng)險(xiǎn)的識別與研判、風(fēng)險(xiǎn)的控制與轉(zhuǎn)化、風(fēng)險(xiǎn)的化解與利用、風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)跟蹤全過程的有序參與，促進(jìn)公眾的參與。

(一)打破條塊分割的信息共享機(jī)制，提高政策信息的公開透明度

做好重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估的前提條件之一在于整合各種信息資源，為評估所需的各個(gè)環(huán)節(jié)提供基礎(chǔ)信息。但在目前的政策風(fēng)險(xiǎn)評估過程中，信息資源條塊分割的問題較為突出，信息資源整合共享與收集存在一定的難度。相關(guān)部門信息難以有效共享歸集，有些部門以涉密或信息安全問題等為由，既不愿將本部門的信息共享給其他部門，也不愿向社會公開。加之部門間、地區(qū)間信息平臺建設(shè)的參差不齊，技術(shù)功能完善存在較大差異，也給風(fēng)險(xiǎn)信息資源的搜集、整合、歸集和共享帶來一定的難度。

信息資源的充分整合與共享是做好風(fēng)險(xiǎn)評估的前提條件，更是保證公民知情權(quán)、促進(jìn)公眾參與的重要條件。近年發(fā)生的若干政策性突發(fā)事件，有一個(gè)較為突出的原因，就是信息的公開透明度不夠，信息公開不及時(shí)、不充分。信息的公開與透明還有利于政府、決策者與社會公眾之間形成一個(gè)良性的互動(dòng)，即信息質(zhì)量越高，社會公眾越能對政策風(fēng)險(xiǎn)做出正確的感知。公眾客觀理性的風(fēng)險(xiǎn)感知是科學(xué)評估政策風(fēng)險(xiǎn)的重要前提，同時(shí)還能夠把公眾的意見較為準(zhǔn)確地傳遞給政府，使政府在風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)能做出更加準(zhǔn)確的分析和判斷。

(二)充分利用互聯(lián)網(wǎng)+的技術(shù)優(yōu)勢，拓寬政策風(fēng)險(xiǎn)溝通的渠道

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)在政府與公民之間搭起了一座相對平等、自由、快捷的橋梁，使得人們無論身在何地，只要能上網(wǎng)就能議政，極大地激發(fā)了公眾參與社會事務(wù)、表達(dá)個(gè)人意愿的興趣和熱情。目前的政策風(fēng)險(xiǎn)評估主要依靠制定政策文件和層層落實(shí)責(zé)任等方式進(jìn)行，雖然在制定一些關(guān)系群眾切身利益的政策時(shí)也會公開征求意見，但總體來說，社會公眾參與互動(dòng)的渠道和方法還比較少[8]。政府決策從經(jīng)驗(yàn)型決策向更加科學(xué)化的數(shù)據(jù)決策轉(zhuǎn)變是“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的政策決策的轉(zhuǎn)型趨勢。長期以來依據(jù)局部抽樣數(shù)據(jù)而做出的決策，重視的是因果關(guān)系而非相關(guān)關(guān)系，缺乏與公眾的充分溝通和交流，更多是基于理論、經(jīng)驗(yàn)和主觀價(jià)值判斷，很難保證重大民生政策的科學(xué)性和最優(yōu)性。

因此，需要充分借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)優(yōu)勢，利用“兩微一端”等新興互聯(lián)網(wǎng)平臺，為社會公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評估創(chuàng)造便捷、暢通的渠道。特別是當(dāng)前一些民生政策輿情事件所體現(xiàn)出來的參與群體的青年化、知識化的現(xiàn)象，表明“互聯(lián)網(wǎng)+”的利用更應(yīng)該成為今天重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估的渠道。另外，要充分借助互聯(lián)網(wǎng)做好政策風(fēng)險(xiǎn)信息的傳遞與交流，為社會公眾參與提供一種簡潔易操作的方式，讓重大民生政策所涉及的各利益相關(guān)者能夠高效地表達(dá)自己的意見，從而降低社會參與的成本。雖然公眾在網(wǎng)絡(luò)上的表達(dá)不可避免地會存在一些弊端，但這些散落在網(wǎng)絡(luò)上的各種意見正是重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估搜集、整理民意所需要的重要資訊。

(三)加強(qiáng)政策風(fēng)險(xiǎn)議題管理，促進(jìn)公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評估的有序性

議題的產(chǎn)生與現(xiàn)代社會公眾對其利益的覺醒與關(guān)注密不可分，正是由于公眾對于事實(shí)、價(jià)值、政策等主張的關(guān)注，使得議題在現(xiàn)代傳播條件下具有廣泛的參與性和影響度。議題管理已經(jīng)成為今天不管是在危機(jī)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理，還是政策制定過程中一種被廣泛使用的工具。它對于那些可能進(jìn)入立法程序或政策程序，與公共政策、公共事務(wù)密切聯(lián)系的，容易引起公眾關(guān)注和爭議的問題進(jìn)行確認(rèn)、分析、評估，對這些議題的發(fā)展趨勢施加必要影響；并在這個(gè)過程中，捕捉這些議題給組織發(fā)展帶來的各種機(jī)遇，規(guī)避防范這些議題給組織帶來的危機(jī)，使議題的發(fā)展結(jié)果、趨勢更加有利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

這里需要指出的是，重大民生政策中的政策風(fēng)險(xiǎn)議題與政策議題是有所區(qū)別的。政策議題是圍繞政策的事實(shí)、價(jià)值觀、政策內(nèi)容和預(yù)期的社會行動(dòng)展開。政策風(fēng)險(xiǎn)議題則是在政策風(fēng)險(xiǎn)評估中加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)議題的管理，實(shí)際上就是通過社會公眾的參與，與政策制定者一道將政策的核心風(fēng)險(xiǎn)提煉出來，并就其中的價(jià)值差異進(jìn)行辨識，對政策內(nèi)容進(jìn)行溝通、磋商、協(xié)調(diào)，最后對政策進(jìn)行擬定和修正，將政策風(fēng)險(xiǎn)控制在可控的范圍內(nèi)。這樣，在風(fēng)險(xiǎn)議題管理的框架和規(guī)范下，公眾就可以圍繞議題的各種設(shè)計(jì)分層次、分類型、分階段地參與到政策風(fēng)險(xiǎn)的評估之中，從而做到對公眾參與的有序引導(dǎo)。

(四)完善與優(yōu)化政策風(fēng)險(xiǎn)評估框架，達(dá)成公眾的政策風(fēng)險(xiǎn)共識

在我國目前已有的政策風(fēng)險(xiǎn)評估中，相關(guān)部門根據(jù)不同的政策類型設(shè)置了“政策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”“政策制度風(fēng)險(xiǎn)”“政策選擇風(fēng)險(xiǎn)”和“政策倫理風(fēng)險(xiǎn)”等指標(biāo)[9]，但這與整體性的風(fēng)險(xiǎn)評估框架的要求還有不小的差距。政策風(fēng)險(xiǎn)評估一般應(yīng)包括原則、主體、流程、指標(biāo)、方法、問責(zé)機(jī)制等核心要素。構(gòu)建整體性的風(fēng)險(xiǎn)評估框架就應(yīng)該包括識別政策風(fēng)險(xiǎn)要素、確定顯在風(fēng)險(xiǎn)和潛在風(fēng)險(xiǎn)、記錄風(fēng)險(xiǎn)和確定行動(dòng)、分配風(fēng)險(xiǎn)等級、評估現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)控制手段、制定風(fēng)險(xiǎn)控制的預(yù)案并優(yōu)化等。而且，政策風(fēng)險(xiǎn)的評估還應(yīng)該是一個(gè)持續(xù)的過程，在記錄政策風(fēng)險(xiǎn)程度的同時(shí)，更主要的是要確定社會愿意容忍和接受的風(fēng)險(xiǎn)級別，并在每個(gè)實(shí)施過程中確定控制風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。

完善與優(yōu)化政策風(fēng)險(xiǎn)評估整體框架的過程，實(shí)際上也是一個(gè)加深政策風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識、不斷尋求政策資源的交流與整合的過程。對重大民生政策來說，確立風(fēng)險(xiǎn)評估的整體框架，針對復(fù)雜的跨部門的民生問題，跨界研究處理整體性的風(fēng)險(xiǎn)評估問題，實(shí)質(zhì)上就是給了公眾一個(gè)規(guī)范化的操作要求，政策風(fēng)險(xiǎn)評估整體框架在對評估內(nèi)容、評估過程、評估形式做出整體性要求的同時(shí)，也給社會多元主體如何參與明確了方向和目標(biāo)。整體性的風(fēng)險(xiǎn)評估框架還有利于對風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)性評估，并根據(jù)這種動(dòng)態(tài)性的評估做好動(dòng)態(tài)性的風(fēng)險(xiǎn)控制，從而使政策的持續(xù)性作用優(yōu)勢能夠得以體現(xiàn)[10]。

民生政策關(guān)系社會公眾的切身利益，重大民生政策更是如此，因而重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估尤為重要。通過風(fēng)險(xiǎn)評估，讓決策部門真正做到科學(xué)、民主和依法決策，確保重要民生政策不違背民意，不引發(fā)影響社會穩(wěn)定的矛盾，并且以評估結(jié)果作為依據(jù)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通的有效性，提高溝通的效率，從而形成一種系統(tǒng)性的信任，以減少、化解政策風(fēng)險(xiǎn)，使重大民生政策能夠更好地發(fā)揮其應(yīng)有的政策效用。

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(責(zé)任編輯 張佑法)

Study on the Public Participation of Major Livelihood Policy RiskAssessment Under the View of Risk Communication

LI Ying

(The Training Center of Emergency Management,Party School of Chongqing Municipal Committee of CPC, Chongqing 400041, China)

The risk communication is a useful way of dealing with social risks and an effective method of governing as a tool of governance which developed with the development of society. Major livelihood policy risk assessment needs the public participation,while the public’s participation in policy risk assessment needs the risk communication. According to the difficulties of difference of risks perception, the closed-off process of policy risk assessment, the failure to establish a frame of policy risk assessment and the rigid mechanism of risk assessment of the major livelihood policy risk assessment, it is essential to improve the communication and integration of risk information, expand the way of public participation, strengthen the risk topic management and construct the frame of policy risk assessment to make the major livelihood policy risk assessment more scientific.

risk communication; policy risk; assessment; public participation

2017-01-20 基金項(xiàng)目：重慶市社會科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“地方政府重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估公眾參與機(jī)制研究”(2016QNSH21)

李穎(1977—)，女，重慶人，副教授，研究方向：社會風(fēng)險(xiǎn)與社會治理。

李穎.風(fēng)險(xiǎn)溝通視角下重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估公眾參與研究[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué))，2017(5):53-58.

format：LI Ying.Study on the Public Participation of Major Livelihood Policy Risk Assessment Under the View of Risk Communication[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(5):53-58.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.05.009

D630

A

1674-8425(2017)05-0053-06