立法聽證制度研究

閆曉潔

立法聽證制度研究

閆曉潔

立法聽證有利于公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有助于提高立法質(zhì)量。目前，我國(guó)立法聽證存在的法律依據(jù)相對(duì)模糊，聽證規(guī)則不具體，聽證制度公開透明化程度不夠，公眾參與度不高等方面的問題。建議細(xì)化立法聽證的適用范圍，區(qū)分正式聽證和非正式聽證的適用范圍等。

立法聽證；程序公正；公眾參與

關(guān)于立法聽證，有的認(rèn)為是立法機(jī)關(guān)為了收集或獲得最新立法資料（信息），邀請(qǐng)政府官員、專家學(xué)者、當(dāng)事人、與議案有關(guān)的關(guān)系人或有關(guān)議員到議會(huì)委員會(huì)陳述意見，為委員會(huì)審查議案提供依據(jù)或參考的一種立法制度［1］；有的認(rèn)為，作為一種程序的民主，立法聽證是立法機(jī)關(guān)在制定涉及公民、法人或其他組織權(quán)益的法律時(shí)，賦予利益相關(guān)人表達(dá)自身利益的權(quán)利和機(jī)會(huì)，并將這種利益表達(dá)作為立法依據(jù)或參考的制度形式和實(shí)踐［2］；還有的認(rèn)為，立法型聽證是為了公共政策的科學(xué)性和民主性，為了不特定多數(shù)人的權(quán)益，在公民民主參與基礎(chǔ)上，在公共政策和法律規(guī)范的形成過程中廣泛聽取意見的一種程序。綜合而言，立法聽證是包含一定的程序形式、利益相關(guān)人有序參與并合理表達(dá)自身利益訴求、立法機(jī)關(guān)依據(jù)或參考該利益表達(dá)做出決策的一項(xiàng)民主制度［3］。

一、立法聽證的法理基礎(chǔ)

（一）英國(guó)的自然公正原則

聽證制度最初始于英國(guó)，可追溯到英國(guó)的普通法原則中的“自然公正”原則以及英國(guó)《自由大憲章》中關(guān)于公民“法律保護(hù)權(quán)”的規(guī)定。作為英國(guó)古老的普通法原則，“自然公正”原則包含了2項(xiàng)基本內(nèi)容：一是任何人不能成為自己案件的法官；二是當(dāng)權(quán)力行使對(duì)他人產(chǎn)生不利影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取他人的意見，每個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利［4］?！白匀还痹瓌t要求，無論是立法機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，做出決策都必須聽取利益相關(guān)人的辯護(hù)，權(quán)力必須依照正當(dāng)程序行使。這種聽取利益相關(guān)人表達(dá)的程序制度即被稱為聽證制度。這一規(guī)定被認(rèn)為是現(xiàn)代聽證制度的最早法理基礎(chǔ)?！蹲杂纱髴椪隆返?9條曾規(guī)定：凡自由民除經(jīng)其貴族依法判決或遵照國(guó)內(nèi)法律之規(guī)定外，不得加以扣留、監(jiān)禁、沒收其財(cái)產(chǎn)、剝奪其法律保護(hù)權(quán)，或加以放逐、傷害、搜索或逮捕。這一規(guī)定是最早體現(xiàn)“自然公正”原則的正式法律條文。美國(guó)行政法學(xué)家伯納德·施瓦茨在評(píng)述英國(guó)行政程序時(shí)指出：“英國(guó)行政法學(xué)中的聽證基于自然公正的概念，最低限度地聽取對(duì)方意見這一格言是自然公正的根本要求。”［5］

（二）美國(guó)的正當(dāng)法律程序

聽證制度產(chǎn)生并確立于英國(guó)，開始只是作為法律程序的一部分適用于司法審判領(lǐng)域，體現(xiàn)公平原則和救濟(jì)原則。后來，這種制度從英國(guó)傳到美國(guó)，在美國(guó)被移植到立法和行政實(shí)踐當(dāng)中，作為增加立法和行政民主化以獲取信息的主要方法。美國(guó)法與英國(guó)法均屬普通法系，美國(guó)法多繼承了英國(guó)法的法律傳統(tǒng)，其“正當(dāng)法律程序”也繼承于英國(guó)的“自然公正”原則和《自由大憲章》的精神。美國(guó)憲法第5條修正案規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)”；第14條修正案規(guī)定：“任何州不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序而剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)”。二者所約束的對(duì)象分別為聯(lián)邦政府和各州政府，但均體現(xiàn)了對(duì)于正當(dāng)程序原則的確認(rèn)和保障。正當(dāng)程序原則一般分為程序性正當(dāng)程序和實(shí)體性正當(dāng)程序。實(shí)體性正當(dāng)程序指的是，每個(gè)公民享有的權(quán)利中，包含一項(xiàng)受實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序保護(hù)的權(quán)利，即在對(duì)這項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行法律程序的規(guī)范和限制時(shí)，除非對(duì)所有人都一樣，這項(xiàng)權(quán)利將不受到任何限制［6］。無論是程序性的正當(dāng)程序原則還是實(shí)質(zhì)性的正當(dāng)程序原則，其目的都是規(guī)范權(quán)力的行使、保障公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)民主。第二次世界大戰(zhàn)后，聽證制度傳到一些受美國(guó)影響較大的國(guó)家，如日本和拉丁美洲地區(qū)的一些國(guó)家等。隨著民主觀念的逐步普及，聽證制度不再局限于司法領(lǐng)域，而拓展成為立法和行政領(lǐng)域中具有重要意義的程序制度。

二、公眾參與立法的價(jià)值

立法聽證是公眾參與機(jī)制中最為公開、典型的制度，體現(xiàn)出權(quán)力對(duì)權(quán)利的尊重，是實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利相互尊重的重要方式。立法聽證是具有普遍價(jià)值的一種民意表達(dá)形式，是立法民主化的核心問題之一。法律作為人民意志的體現(xiàn)，其制定過程必須征求人民的意志，而立法聽證制度為法律與民意提供了良好的通道。

（一）有利于公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

首先，公眾參與立法有助于保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利，有利于實(shí)現(xiàn)憲法賦予公民的基本權(quán)利。公眾參與能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)公民管理國(guó)家事務(wù)、管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。其次，公眾參與立法是對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力的一種監(jiān)督和制約?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。國(guó)家立法機(jī)關(guān)的權(quán)力強(qiáng)大，缺乏制約和監(jiān)督則容易膨脹而發(fā)生異化，對(duì)公民權(quán)利造成侵害?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，讓公眾參與立法，可以加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法機(jī)關(guān)權(quán)力行使的約束。最后，公眾參與有利于培育公民的責(zé)任感以及對(duì)政府決策的認(rèn)可度。公民切實(shí)參與立法活動(dòng)，立法活動(dòng)的透明度得以提高，公眾對(duì)由公意形成的結(jié)果也更樂意服從。立法過程中的公眾參與是現(xiàn)代法治的重要構(gòu)成內(nèi)容，公眾有效參與立法有助于從源頭上保護(hù)公眾的合法權(quán)益。廣泛吸收公眾參與地方立法是避免立法的盲目性和隨意性，提高立法質(zhì)量和效益，促進(jìn)法治發(fā)展的需要，是現(xiàn)代立法的根本要求［7］。

（二）有助于提高立法質(zhì)量

就目前我國(guó)的立法實(shí)踐而言，公眾參與立法的主要方式有：立法機(jī)關(guān)召集與法案有關(guān)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、利害關(guān)系人或?qū)＜业日匍_座談會(huì)，研討法律草案中的相關(guān)問題；立法機(jī)關(guān)就法律草案向有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求書面意見，將法律法規(guī)草案向社會(huì)公開征求意見；立法機(jī)關(guān)召開立法論證會(huì)，針對(duì)法律草案中專業(yè)性較強(qiáng)的、涉及理論和實(shí)踐中的重大、疑難問題，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覐膶I(yè)角度進(jìn)行論證并提出建議；舉行針對(duì)不同利益主體意見的立法聽證會(huì)等。法制社會(huì)的立法更多地強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)性和立法質(zhì)量。立法的科學(xué)原則，體現(xiàn)的是立法的現(xiàn)代化和科學(xué)化問題。法律制定必須立足國(guó)情、符合客觀規(guī)律，總結(jié)借鑒與科學(xué)預(yù)見相結(jié)合，不能脫離客觀實(shí)際，不能憑立法者的主觀臆想進(jìn)行［8］。目前，我國(guó)立法實(shí)踐中存在地方立法質(zhì)量不高、地方保護(hù)主義嚴(yán)重的情況，需要通過公眾參與立法的方式克服少數(shù)人決策、地方?jīng)Q策的弊端。在公眾參與的過程中，公眾與立法機(jī)關(guān)的雙向信息交流增多，立法機(jī)關(guān)在決策前以相應(yīng)的程序組織公眾參與，公眾可以對(duì)立法草案提出建議，立法機(jī)關(guān)可將公眾反饋的信息進(jìn)行篩選并對(duì)草案進(jìn)行修改，提高立法的科學(xué)性。

三、我國(guó)立法聽證之不足

（一）我國(guó)聽證制度的法律依據(jù)

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”《憲法》第27條第2款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！边@兩條規(guī)定為公民參與國(guó)家事務(wù)管理、參與立法提供了憲法依據(jù)。2015年修正的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第5條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)?！薄读⒎ǚā返?6條列舉了公民參與立法的方式：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！薄胺砂赣嘘P(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)。”立法聽證制度符合現(xiàn)代法治社會(huì)所強(qiáng)調(diào)的民主精神，為公民有序參與政治生活、表達(dá)自身訴求提供了規(guī)范的途徑。

（二）我國(guó)立法聽證中存在的不足

1.立法聽證的法律依據(jù)相對(duì)模糊，聽證規(guī)則不具體

對(duì)于立法聽證的法律規(guī)定比較籠統(tǒng)?！傲腥氤?wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！贝艘?guī)定只是對(duì)立法聽證制度進(jìn)行了法律確認(rèn)，而相關(guān)法律法規(guī)未對(duì)立法聽證的具體事項(xiàng)、一般流程等作出細(xì)致規(guī)定。同時(shí)，立法聽證的規(guī)定過于原則化，地方立法機(jī)關(guān)在制定立法聽證規(guī)則時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于沒有剛性規(guī)定，各地方制定的聽證規(guī)則有較大差異且實(shí)施次數(shù)也有一定差距。例如，目前已經(jīng)制定聽證規(guī)則的省市中，不僅存在由人大常委會(huì)制定地方法規(guī)的情況，而且存在由主任會(huì)議或者委員會(huì)制定長(zhǎng)期適用的聽證規(guī)則，還有不少僅適用于當(dāng)次聽證會(huì)的、臨時(shí)性的聽證規(guī)則。此外，《立法法》沒有規(guī)定地方立法機(jī)構(gòu)舉行立法聽證的禁止性條款，因此，地方立法機(jī)構(gòu)即使未制定立法聽證規(guī)則或未舉行立法聽證，也沒有違反法律規(guī)定［2］。

2.聽證制度公開透明化程度不夠

立法聽證制度旨在立法決策前向公眾征求意建，拓寬公民爭(zhēng)取自身合法權(quán)益的渠道，保障公民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)民主科學(xué)立法。因此，聽證制度首先應(yīng)當(dāng)具有公開原則。公開是立法聽證的生命，是體現(xiàn)民主的前提，要求聽證信息充分且及時(shí)地向社會(huì)公開，包括聽證前、聽證中和聽證后3個(gè)階段［9］。但在立法聽證的實(shí)踐中，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公眾提供的關(guān)于即將作出的立法所依據(jù)的信息并不完整，且立法機(jī)關(guān)通常沒有為公眾參與聽證提供有效便捷的渠道，公眾往往不能對(duì)聽證內(nèi)容進(jìn)行有價(jià)值的反饋，影響了聽證會(huì)促進(jìn)科學(xué)、客觀的立法的作用。另外，目前我國(guó)尚未對(duì)媒體參與立法聽證的傳播報(bào)道作出相應(yīng)規(guī)定，媒體的參與和報(bào)道立法聽證的社會(huì)公開作用發(fā)揮不充分。

3.聽證結(jié)果不受重視，公民的參與度不高

首先，大多數(shù)公民對(duì)政治生活的參與熱情不高，他們往往更關(guān)心與自身利益或生活緊密相關(guān)的法律法規(guī)的制定和出臺(tái)，且受個(gè)人知識(shí)水平的限制，其參與政治生活的能力有限，精確理解法律文本對(duì)于普通公民來說有一定難度。其次，我國(guó)公民對(duì)維護(hù)權(quán)益表達(dá)訴求的途徑認(rèn)識(shí)不夠，民主法治觀念普遍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。再次，立法聽證缺少強(qiáng)制約束力，不受立法機(jī)關(guān)重視，立法聽證的結(jié)果效力低下。最后，《立法法》和其他法律法規(guī)包括地方制訂的聽證規(guī)則，對(duì)聽證結(jié)果的采納或參加人的意見反饋的處理均未作出明確規(guī)定。立法機(jī)關(guān)對(duì)于公眾所提的合理化建議置之不理或者久拖不決，一方面可能打擊公眾的參與熱情，另一方面也使得聽證難以發(fā)揮實(shí)效。

四、對(duì)完善立法聽證制度的建議

（一）細(xì)化立法聽證的適用范圍

1.采取“肯定”和“否定”相結(jié)合的規(guī)制方式

明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用聽證和明確排除聽證的情形。我國(guó)目前對(duì)地方立法聽證范圍的規(guī)定一般采取概括式的列舉方式，例如規(guī)定在列舉的法案中啟動(dòng)立法聽證程序：涉及公民、法人或其他組織重大利益的法案，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大影響的法案，法規(guī)草案內(nèi)容有較大爭(zhēng)議的法案，社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)或難點(diǎn)的法案，涉及特定組織和個(gè)人的權(quán)利、義務(wù)的法案，對(duì)法規(guī)草案需要廣泛聽取意見或進(jìn)一步了解民意的法案等。這樣的規(guī)定方式具有較大的靈活度，但容易造成立法機(jī)關(guān)實(shí)施聽證的隨意性過大。建議由立法機(jī)關(guān)制定實(shí)施細(xì)則，對(duì)其適用范圍進(jìn)行解釋說明，制定相應(yīng)的強(qiáng)制條款以強(qiáng)化制度約束力，對(duì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法聽證而未舉行的情形，應(yīng)規(guī)定強(qiáng)制措施。

2.區(qū)分正式和非正式聽證的適用范圍

《立法法》第36條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！甭犎∩鐣?huì)各方意見可以采取多種方式，立法聽證也可根據(jù)不同情況采取相應(yīng)的形式。正式聽證程序嚴(yán)格且復(fù)雜，需要投入大量的人力物力，耗時(shí)也比非正式聽證程序長(zhǎng)。在推行聽證制度時(shí)應(yīng)兼顧效益原則，避免過度追求程序正義而造成資源的過度消耗。應(yīng)當(dāng)賦予立法機(jī)關(guān)一定的自由裁決權(quán)，從保證如何有效地實(shí)施國(guó)家權(quán)力的角度出發(fā)，根據(jù)實(shí)際情況決定是否需要舉行聽證會(huì)，合理區(qū)分是否采用正式或非正式聽證程序。

（二）提高聽證制度的公開性

立法公開的程度是判斷一個(gè)社會(huì)民主法治發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，也是實(shí)現(xiàn)公眾參與的前提，對(duì)于保障公民權(quán)益具有重要意義。立法機(jī)關(guān)進(jìn)行信息公開不僅在于立法聽證階段，而應(yīng)當(dāng)包含從立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃、立法草案、立法審議到法律的通過等一系列立法過程。任何一個(gè)環(huán)節(jié)中公開的缺失都會(huì)影響整體的效益，不能算作真正的公開，也不利于實(shí)現(xiàn)公眾參與立法的初衷。完善立法公開制度，首先應(yīng)該公開立法信息。除保守國(guó)家秘密需要以外，任何立法信息都應(yīng)該及時(shí)向社會(huì)傳遞，讓公眾了解到所參與的事項(xiàng)的完整概況和具體事宜。同時(shí)，聽證的參與方式及聽證規(guī)則也應(yīng)通過多種渠道傳遞給公眾，讓公眾能夠自主自發(fā)地參與到立法聽證中來，也能夠進(jìn)一步提高立法聽證的質(zhì)量。再次，建立審議過程的公開制度。在審議過程中，有關(guān)提案人對(duì)法案所作的說明、委員會(huì)的審查結(jié)果報(bào)告以及與法案有關(guān)的文件、記錄等都應(yīng)公開，使公眾能夠全面了解立法目的、背景及精神。除此之外，還應(yīng)當(dāng)建立起規(guī)范的公開制度，使新聞媒體能夠有序地參與到立法聽證的整個(gè)過程，加大信息公開力度，實(shí)現(xiàn)新聞媒體對(duì)立法聽證的具體實(shí)施的監(jiān)督，規(guī)范聽證的運(yùn)行。

（三）強(qiáng)化聽證結(jié)果的效力

聽證結(jié)果的效力問題在立法聽證制度的實(shí)踐運(yùn)行中常遭詬病，公眾參與積極性不高以及立法聽證權(quán)威性不足也與此有關(guān)。在促進(jìn)公眾參與立法的基礎(chǔ)上，推行立法聽證，使公民能夠參與到法律制定的過程中，通過立法機(jī)關(guān)與公民的良性互動(dòng)，使法律能夠真正反映民意，具有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。因此，立法聽證不應(yīng)該只是形式上的民主參與，忽視民眾的利益訴求和反饋意見，應(yīng)當(dāng)注重形式與實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一。建立和完善公眾參與回應(yīng)機(jī)制。在立法聽證的過程進(jìn)行中，安排專人負(fù)責(zé)收集、整理、記錄公眾的意見和建議；對(duì)公眾的意見和建議不論采納與否，都應(yīng)向公眾說明理由。對(duì)民眾有關(guān)立法聽證的疑問進(jìn)行解答，既能夠回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，又能夠提高立法聽證的透明度，還能夠普及相關(guān)知識(shí)，激發(fā)公眾參與的熱情。

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（編輯：王苑嶺）

F091

A

1673-1999（2017）07-0012-03

閆曉潔（1992—），女，華東政法大學(xué)法律學(xué)院2015級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)。

2017-04-11