地方政府舉債動機與債務陷阱規(guī)避

羅鳴令，陳懷鈺

地方政府舉債動機與債務陷阱規(guī)避

羅鳴令，陳懷鈺

地方政府舉債的問題伴隨著地方經濟的迅速發(fā)展而開始慢慢顯露出來。地方政府債務因為跟中國經濟社會健康持續(xù)發(fā)展密切相關，所以一直被全社會高度關注。政府舉債的動機多種多樣，地方政府舉債也客觀存在著“債務陷阱”問題。當前，我國政府舉債規(guī)模持續(xù)膨脹，逐漸成為我國經濟發(fā)展中的一個突出問題，嚴重影響著我國經濟的安全、穩(wěn)定運行以及社會的安定。因此，必須提出可靠的方案來規(guī)避地方債務陷阱。我們立足于分析當前我國地方政府的債務狀況、地方政府舉債的動機及其舉債動機可能產生的“債務陷阱”，并結合中國的國情，提出切實可行的建議和方案。

地方政府債務；舉債動機；債務陷阱；分級分稅預算管理體制

一、中國地方政府面臨的債務陷阱

“債務陷阱”從一個新的角度闡述地方政府舉債問題，主要分析我國地方政府舉債動機和舉債現狀。

（一）地方政府“債務陷阱”的提出

“陷阱”一詞，辭海解釋為：經過偽裝的為捕捉野獸或敵人而挖的大坑。研究中，“債務陷阱”用來描述我國地方政府債務看似可控，卻可能隱藏著深層的經濟危機，進而降低社會投資效率和經濟增長質量，擴大經濟發(fā)展的結構性矛盾，影響政府形象和社會安定。

（二）地方政府舉債動機與債務陷阱之間的聯系

地方政府由于各種舉債動機會盲目舉債，擴大地方政府舉債規(guī)模，甚至超出地方政府的應債能力。一旦地方政府債務規(guī)模超出了地方政府應債能力，那么地方政府的風險系數也會增加，此時地方政府的風險識別能力和財政可持續(xù)性會降低，地方政府的風險防控措施會處于低效率或無效率狀態(tài)。地方政府債務負債率、債務率和債務依存度等都會上升，地方政府債務陷阱問題會顯現，甚至會有破產的危險。

具體來說，可能導致我國地方政府落入債務陷阱的風險有3個方面。第一，地方政府債務到期后無法償還造成政府公信力下降。第二，把本級地方政府債務轉移給上級政府或者是納稅人造成社會不穩(wěn)定。第三，為了償還到期債務而挪用正常建設資金造成經濟環(huán)境和社會環(huán)境惡化。這些風險實實在在存在于政府舉債動機中，稍有偏頗，地方政府便會陷入困境。

（三）我國地方政府舉債現狀

地方政府舉債問題長期客觀存在［1］。地方政府在進行地方經濟建設和進行城市建設時都需要大量資金，但是各個地方的財政資金是有限的。于是，地方政府會通過各種渠道籌集資金，地方政府舉債由此產生。表1是近些年來我國地方政府債務的總體狀況。

表1 地方政府債務情況表

從表1數據可以看出，無論是我國地方政府債務還是地方或有債務的規(guī)模都在逐年擴大。特別是地方政府有償還責任的債務規(guī)模增長迅速。這說明該地方政府債務不僅沒有得到有效償還，每年還增添了新的債務。目前，我國地方政府債務規(guī)模龐大，債務方式和種類繁多。有些地方政府債務透明性差、隱蔽性強且沒有公開。此外，各個地方統(tǒng)計口徑不一，想要徹底弄清楚地方政府真實債務規(guī)模難度巨大。表1數據并不包括一些隱蔽的債務，從中僅能了解我國地方政府債務的大致情況。

我國地方政府財政支出有相應的稅源收入支持，但為什么還有這么大規(guī)模的地方債務存在，這不得不引起我們對地方政府舉債動機的思考。同時，面對如此大規(guī)模的地方政府債務，我們還要思考隱藏在地方政府債務背后的危機。

二、地方政府舉債動機

（一）現行預算管理體制下地方經濟和社會發(fā)展的需要

在我國，地方政府承擔著重要的經濟和社會發(fā)展職能。地方政府的經濟社會發(fā)展，特別是大型基礎設施建設，需要大量資本投入，且建設周期和回收周期十分漫長。沒有地方政府支持，很難有效推動基礎設施的發(fā)展［2］，因此，地方政府籌集一部分建設資金是必要的。不可否認，地方政府舉債有利于承擔和履行重要的經濟建設職能，能夠增強地方基礎設施建設，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，更好地應對經濟危機。我國現行的分級分稅預算管理體制要義是“一級政權、一級預算主體，各級預算相對獨立自求平衡”，地方政府需要自己解決財政支出與財政收入的平衡問題。但是，當前我國地方政府的財政支出遠遠超出其自身財政收入，財政收支存在巨大缺口且缺口在逐年加大。為了實現“自求平衡”，政府舉債的規(guī)模不得不隨之加大。如果地方債務的規(guī)模得不到有效的控制，一旦資金使用不當，就會引發(fā)巨大的債務陷阱。目前，地方政府通過發(fā)行債券來償還債務，暫時避開了用地方稅收收入進行資產重組，發(fā)行債券也減少了貨幣流通量，進而可以避免無法控制的通貨膨脹。嚴格來說，地方政府發(fā)行債券只能暫時緩解地方政府財政壓力，并不能從本質上解決地方政府的債務風險。一旦資金使用不當，選擇失誤，就會產生不良投資或者無效投資，這會將一些信貸和資產推向不良化。債務規(guī)模越大，失誤的風險就越大，嚴重的話就會系統(tǒng)轉化為復雜而又龐大的金融風險［3］，從而給經濟發(fā)展帶來巨大的隱患。其結果，地方政府舉債不但無法實現自身經濟建設的職能，反而顛覆經濟社會的發(fā)展進程，使之陷入巨大的債務陷阱。

（二）政績考核機制和攀比機制的刺激

公共選擇理論認為，政府官員也符合經濟社會中的“經濟人”假設，政府官員也會保持著理智，在做出一些政治決策時，會考慮自身利益。一些地方領導為了追求任期內的政績，往往會不遵守客觀規(guī)律，不按當地經濟發(fā)展的實際情況和地方經濟發(fā)展的可持續(xù)性要求，大力建設形象工程和加大當地招商引資的力度，舉債進行投資建設［4］。過度舉債來打造“形象工程”以期獲得立竿見影的政績效果，往往導致勞民傷財。地方政府要想快速拉動經濟增長，擴大基礎設施建設與投資水平、改善投資環(huán)境來吸引投資者就成了一個必然的選擇。政府官員片面注重城市發(fā)展的速度，而不重視提高發(fā)展的質量，特別是有的地方房地產業(yè)獨大，經濟看似繁榮，卻存在泡沫危機。政府官員只注重在任期內舉借債務進行建設，而不考慮償還能力，長此以往，用于建設和發(fā)展的資金越來越少，需要承擔的債務越來越多。如此循環(huán)，地方政府債務規(guī)模呈現“滾雪球”似的增長，地方政府償債壓力會越來越大，最終使地方經濟和社會發(fā)展陷入困境。

（三）獲取上級政府財政專項資金

專項資金是指國家或有關部門或上級部門下撥的具有專門指定用途或特殊用途的資金。隨著中央對地方政府的財政轉移支付力度的不斷增加，地方政府獲得上級政府財政專項資金的要求也越來越高。一般來說，很多專項資金立項審批后，都會要求地方政府配套資金。地方政府如果沒有配套資金，那么就有可能失去上級政府專項資金的支持，對地方經濟和社會的發(fā)展也會不利。因此，地方政府會為了獲取上級政府財政專項資金而舉借債務。

三、“債務陷阱”出現的歷史原因

（一）分稅制改革

自1994年我國的分稅制財政體制改革以來，中央和地方的財權和事權的邊界就一直模糊不清。在改革的過程中，財權不斷上移，事權卻不斷下放。中央拿走了地方政府的“財權”，卻沒有相應分擔地方政府的“事權”，也就是說，地方政府的財政收入變少了，需要承擔的職能卻一點兒都沒變少［5］。地方政府不僅要承擔基礎設施建設、農林水利、交通運輸、義務教育、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等一系列的財政支出，有時還得分擔本該由中央承擔的財政支出項目。地方政府承擔著當地一系列建設的職能，負有相應的支出責任，但沒有對應的財權和收入。在事權方面同樣劃分不清楚，很多問題究竟是中央還是地方解決都難以明確。沒有清晰的事權劃分，當然也就無法進行明確問責和有效管理。

根據表2和圖1可以明顯看出，在財政收入方面，地方政府的財政收入占財政總收入的比例和中央財政收入占財政總收入比例基本相當。從2011年開始，地方政府的財政收入占財政總收入的比例才開始高于中央財政收入占財政總收入比例。但在財政支出方面，地方政府的財政支出占財政總支出的比重一直都高于中央財政支出占財政總支出的比重，并且地方政府財政支出占財政總支出的比重還在逐年提高。這是因為，一方面地方政府承擔了過多的財政支出項目，收入項目卻無法得到相應的滿足；另一方面隨著中國城市化的發(fā)展，對公共基礎設施的數量要求越來越多，質量要求越來越高。地方政府為了創(chuàng)造良好的經濟投資環(huán)境和滿足社會發(fā)展需要，不得不加大對基礎設施建設資金的投入，由此帶來的財政壓力越來越大，導致過度舉債和過度依賴“土地財政”。無論是過度舉債，還是依賴“土地財政”，都會為我國的經濟發(fā)展埋下不安定因素。

表2 中央與地方財政收支比重

圖1 2006—2015年中央與地方財政收支比重折線圖

（二）地方政府融資平臺

2008年下半年美國金融危機爆發(fā)后，為應對國內經濟頹敗形勢，中國推出了4萬億元政府投資刺激計劃，其中的28 200億元來源于地方財政預算、中央財政代發(fā)地方政府債券、政策性貸款、企業(yè)債券、銀行貸款和民間投資等。地方政府要落實中央政策需要大量的融資平臺支持。在這種緊張的經濟環(huán)境下，需通過大力發(fā)展地方政府融資平臺來解決地方政府所需要的資金問題。雖然地方政府融資平臺在這次金融危機中發(fā)揮了積極的作用［6］，但隨后地方政府融資平臺的過度擴張也帶來了社會關注的巨大風險問題［7］。2014年10月國務院發(fā)文表示：要分離并去除地方融資平臺公司的政府融資職能并且不允許新增政府債務。然而，在這之前，地方政府通過融資平臺舉借的債務已經不斷累積并且大量存在，這為地方政府“債務陷阱”的出現提供了生長的環(huán)境。

四、債務陷阱規(guī)避措施

（一）完善分級分稅預算管理體制，合理劃分中央與地方的財權與事權范圍

完善分級分稅預算管理體制是化解地方政府“債務陷阱”的必然選擇。但是，不能忽視預算資源在中央和地方劃分不平衡而帶來的地方政府債務風險。要適度修正中央和地方稅收收入劃分問題，還稅于地方。一定要要合理劃分中央和地方的事權范圍和財政支出責任［8］。只要是屬于中央的財政支出范圍，堅決不能轉嫁給地方。同樣的，凡是屬于地方的財政支出范圍，也不能要求中央撥款支付。要通過預算安排地方政府債務風險中長期管理措施，不能只著眼于眼前的債務風險。在設計預算制度時，既然是“分級”預算，首先就有必要考慮到各級政府之間的差異，按照各級政府的實際情況，綜合考慮政府當期與未來的財政收支，適時引入中期預算框架，從而解決預算資源的中長期配置，實現地方政府債務風險的中長期預算管理與控制。

建立更加有效的分級分稅預算管理體制。我國現行預算體制“各級相對獨立”就已經明確劃分了各地方償債主體的收入和支出規(guī)模。我們要更加清晰地劃分好各級政府的職能界限，更重要的是嚴格履行好本級政府的職能；其次，通過改革中央與地方的財政分配權，賦予地方政府建設中的財、事、權、責統(tǒng)一，增加地方政府建設的資金，使地方政府應承擔建設的各項支出必須要有相當的財力支撐，防止地方政府所做事情與財力不符。進一步發(fā)揮財政調控經濟社會發(fā)展的杠桿作用。要正確解決好政府與市場的關系，改變職能“越位”，對市場資源的直接配置過多以及不合理的干預太多的問題。要主動有所作為，避免職能“缺位”，主要是在市場失靈的領域政府作用發(fā)揮不夠，如社會管理、食品安全、環(huán)境保護、收入分配調節(jié)等方面的不足。政府要將職能集中到創(chuàng)造統(tǒng)一公平的市場環(huán)境上來，做好自己的本職工作；財政支持民生要多一些“雪中送炭”，少一些“錦上添花”，促進社會公平公正。

建立有效的分級分稅預算管理體制，對抑制我國地方政府舉債沖動，防范“債務陷阱”的重要性不言而喻。有效的分級分稅預算管理體制可以明晰各級政府的財政收支規(guī)模和結構，進而明確自身職能范圍和舉債的用途，最終使得地方政府舉債行為趨向合理化和理智化。

（二）加快地方融資平臺的轉型與發(fā)展

地方政府融資平臺要先清查一下已有的債務類型，分清融資平臺自身經營性債務和因承擔政府項目而產生的債務，地方投融資平臺必須在落實相關政策基礎上去除為地方政府融資的功能。同時，對自身可以承擔的其他功能進行重新定位，因地制宜尋求自身的轉型方向，使自身得到更好的發(fā)展［9］。按照不同的屬性，目前地方政府融資平臺轉型發(fā)展有2種方向：一是轉型成為市場經濟條件下的自由競爭主體。融資平臺要剝離為政府融資的功能，劃歸為地方政府的債務，由地方政府承擔，納入政府預算管理，通過政府的一般預算或專項預算項目進行償還；自身的債務由自己承擔。二是特許經營合作（即PPP模式）。融資平臺在褪去為地方政府融資的職能后，依舊可以尋求與地方政府合作的機會，如利用PPP模式與政府共同參與社會基礎設施的建設。由此，政府可以減輕財政負擔，融資平臺也有了新的出路，同時，社會公眾也可以享受到高質量的公共服務。

地方政府逐步探索利用產業(yè)投資基金形式，引入社會資本和銀行資金開展投資建設。產業(yè)基金入股形式的新型PPP模式受到地方政府的青睞，很有可能成為未來政府融資的一條重要渠道［9］。政府引導的產業(yè)投資基金資能有效地發(fā)揮杠桿效應，撬動金融資金和社會資本，為政府投資項目提供資金支持，同時可有效規(guī)避政府債務的限額管理。對于存量項目，可以由產業(yè)投資基金設立的項目公司接手具體項目運營。尤其是，對于已到回購期的項目，原先政府的付費期是3～5年，產業(yè)基金介入項目后，政府通過授予特許經營權，政府的補貼或支付期限可以延長到10年甚至更長，大大減輕了地方政府的短期償債壓力。

（三）完善地方黨政干部績效考核機制，健全政府工作監(jiān)督機制

中共中央組織部在2013年12月6日頒布的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》明確把政府負債作為政績考核的重要指標。地方政府官員要樹立正確的政績觀，改變政府官員的政績考核晉升與當地經濟發(fā)展速度之間的必然聯系，綜合考慮經濟發(fā)展的可持續(xù)性?？己藱C制要與時俱進，把這幾年問題日益嚴重的環(huán)境污染與空氣霧霾問題納入考核，而不要一味追求經濟發(fā)展的速度，切切實實為老百姓謀福利，重視發(fā)展的質量。要注重考核過程，不能唯考核結果論，要把考核的過程和結果結合起來判斷。

建立健全政府工作監(jiān)督機制，建立起責任追究制度，強化本級人大、上級政府、社會公眾、市場對地方政府債務的監(jiān)督，加強政府債務透明度，吸引廣大群眾參與和監(jiān)督［10］。強化“誰借了債誰就要承擔相應的風險和責任”的意識，促使官員端正工作態(tài)度，在作出經濟決策時理清發(fā)展思路。把政府的各類資金的運行狀況放在科學的監(jiān)督機制下，特別是政府的投資不能單憑領導個人目的去盲目投資與決策。當前，政府財政應該多倚重以技術創(chuàng)新為先導的高新技術產業(yè)，體現當今世界的知識經濟、循環(huán)經濟、低碳經濟的發(fā)展潮流。

（四）建立健全地方政府債務償還機制

在控制債務規(guī)模、建立債務最高限額的同時，有必要建立健全地方政府債務償還機制，讓地方政府舉債有約束，還債有保障。這是控制地方政府債務規(guī)模的關鍵。為了解決當前地方債務風險，在處理地方到期債務的問題上，財政部采用了債務置換的方式，給地方延期還債的機會。然而，債務置換僅僅只是延遲了地方政府還債的時間，不能從根本上解決地方政府“債務陷阱”問題，這不是化解債務風險的真正手段。必須要建立債務償還機制，抑制地方政府過度舉債的沖動，從而使債務的產生和債務的償還形成一個良性的循環(huán)。只有償還得起地方政府自身所舉借的債務，債務風險才能得到有效化解。

一是設立專門的地方政府性債務管理機構。有必要成立專門的債務管理機構，并安排人專門管理，來解決地方政府債務呈現的多頭舉借、沒有人監(jiān)督、管理秩序的混亂狀況。要把每一級的地方政府的舉債情況都掌握清楚，把各級負債情況，舉債資金的使用情況向社會公開。在接受社會監(jiān)督的同時，進一步抑制地方政府過度舉債的欲望。二是建立健全地方債務償債準備金制度。為了防范可能的地方政府性債務風險，必須建立償債基金，避免地方債務到期時發(fā)生高峰期償付危機，減少財政風險的壓力。各個地方政府應當在每年的財政預算中，將償還地方政府債務的支出納入經常性預算支出，以此增加債務管理的透明度。

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[3]趙昌會.地方債務跳出陷阱了嗎[J].中國投資，2014（07）.

[4]杜思正.地方政府性債務規(guī)模持續(xù)膨脹的原因與對策研究[J].中國物價，2014（05）.

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[7]李拉.我國應如何應對地方債務風險[J].環(huán)渤海經濟瞭望，2012（05）.

[8]鄧淑蓮，彭軍.地方政府債務風險控制的國際經驗及啟示[J].財政研究，2013（02）.

[9]董玉杰.PPP模式相關問題研究[J].企業(yè)改革與管理，2016（06）.

[10]姜宏青，韋森森.地方政府債務信息披露的問題與對策[J].商業(yè)會計，2016（07）.

（編輯：唐龍）

F81

A

1673-1999（2017）07-0050-04

羅鳴令（1981—），男，安徽財經大學財政與公共管理學院副教授，研究方向為宏觀財稅理論；陳懷鈺（1994—），女，安徽財經大學財政與公共管理學院2016級碩士研究生，研究方向為宏觀財稅理論。

2017-04-18