臺灣“斷交潮”：誰是下一張多米諾骨牌

鐘厚濤

近期，圣多美和普林西比（簡稱圣普）與臺灣“無預(yù)警斷交”在島內(nèi)引發(fā)強(qiáng)烈震動，再次暴露了蔡英文“先國際后兩岸”政策的根本性錯誤。為化解輿論質(zhì)疑，蔡英文2017年新年伊始，就匆忙奔赴洪都拉斯等四個“友邦”緊急“固邦”。但在蔡英文拒不調(diào)整其兩岸政策的背景下，她的“固邦”之旅基本流于形式，難以取得實(shí)質(zhì)效果。未來蔡英文若繼續(xù)在國際社會挑釁“一中框架”，臺灣的“斷交”戲碼還將持續(xù)上演。

“邦交國”與臺“斷交”是大勢所趨

1971年臺灣被聯(lián)合國驅(qū)逐出去之后，對外關(guān)系情勢不斷惡化，“邦交國”數(shù)量一落千丈，目前僅與21個國家維持所謂“邦交”關(guān)系。這些國家具有幾個鮮明特點(diǎn)：一是區(qū)域集中，包括拉美地區(qū)12個國家，6個太平洋島國，2個非洲國家和1個歐洲國家；二是實(shí)力有限，島內(nèi)喜歡用“一窮二小”來形容其“邦交國”，全部21個國家的總?cè)丝趦H為8400萬，其中太平洋島國圖瓦盧只有1.1萬人口，歐洲的梵蒂岡僅2000多人；三是島內(nèi)認(rèn)知度不高，據(jù)相關(guān)民調(diào)顯示，臺灣民眾對于“邦交國”普遍無感，70%以上大學(xué)生根本不知道“邦交國”數(shù)量有多少，更不了解這些國家的地理位置。圣普與臺灣“斷交”使得很多人都猜測：下一個與臺灣“斷交”的會是哪個國家？

整體而言，臺灣與其“邦交國”關(guān)系已經(jīng)岌岌可危，除了巴拉圭等少數(shù)幾個國家之外，其他國家都已經(jīng)釋放出對臺“倒戈”的信號。例如，太平洋島國基里巴斯“駐臺大使”就稱，“我們都是行李收拾好了一半”，言外之意是隨時準(zhǔn)備與臺“斷交”。臺灣與其“邦交國”關(guān)系之所以危機(jī)重重，主要原因有：

一方面，臺“邦交國”對中國大陸的向心力越來越強(qiáng)。中國大陸通過中非合作論壇、中拉合作論壇等方式，已經(jīng)與非洲、拉美等國建立起固定的合作機(jī)制，臺灣“邦交國”也大都愿意主動融入其中，中國大陸與這些國家也藉此展開了良性互動，中國與多米尼加和海地都互設(shè)有辦事處。從長遠(yuǎn)來看，臺灣很多“邦交國”與中國大陸實(shí)現(xiàn)關(guān)系正?；肌霸诼飞稀?，剩下的只是時間問題。

另一方面，臺灣“金援外交”難以為繼。1997年李登輝當(dāng)局曾撒下1.4億美元重金，只為參加“巴拿馬運(yùn)河環(huán)球會議”，這也正式拉開了臺灣“金援外交”的序幕。但隨著時空語境的歷史變遷，近年來臺灣財(cái)政捉襟見肘，入不敷出，要想繼續(xù)展開“金援外交”已經(jīng)有心無力，根本不可能再像當(dāng)年李登輝、陳水扁那樣一擲千金，因此臺灣對于“邦交國”的磁吸效力自然也會大打折扣。

梵蒂岡和巴拿馬最具指標(biāo)意義，六個國家列入“黃燈”名單

種種跡象顯示，梵蒂岡與臺“斷交”已經(jīng)箭在弦上。政治方面，梵蒂岡雖然在臺灣設(shè)有“大使館”，但在過去30余年中僅派“代辦”，拒不派遣“大使”，這等于是無形當(dāng)中將其與臺灣關(guān)系進(jìn)行降級處理。經(jīng)貿(mào)方面，2016年梵臺雙方的貿(mào)易往來為零，梵蒂岡也不接受任何臺灣的所謂“經(jīng)濟(jì)援助”，這也為梵臺“斷交”減少了很多阻力。梵蒂岡一旦與臺灣“斷交”，將會產(chǎn)生重磅震動效應(yīng)，使得臺灣在歐洲的“邦交”版圖被徹底“清零”，同時還會產(chǎn)生強(qiáng)烈的示范效應(yīng)。目前有多個臺灣“邦交國”，如薩爾瓦多、危地馬拉、海地等，都以天主教為主要宗教。由于梵蒂岡在以天主教信仰為主的國家中具有絕對精神領(lǐng)袖地位，一旦梵蒂岡外交轉(zhuǎn)向，其他信仰天主教的臺灣“友邦”或?qū)⒓娂娦Х隆?/p>

除了梵蒂岡，巴拿馬是臺灣“邦交陣地”的另一“重鎮(zhèn)”，也具有重要的風(fēng)向標(biāo)意義：一是巴拿馬與臺灣保持關(guān)系的時間最為久遠(yuǎn)。早在1910年清末時期，巴拿馬就與中國建交，中華民國成立后，一直就順承了這種“邦交”關(guān)系。二是象征意義巨大。巴拿馬占據(jù)交通要道，巴拿馬運(yùn)河連接大西洋和太平洋，直接劃分了北美洲和南美洲，巴拿馬的戰(zhàn)略地位和國際影響力舉足輕重。從目前種種跡象來看，巴拿馬與臺灣關(guān)系正面臨著巨大的不確定性，巴拿馬總統(tǒng)甚至拒絕出席蔡英文的就職典禮。另外，巴拿馬與中國大陸的關(guān)系近年來不斷升溫，1996年雙方互設(shè)辦事處，2016年升級為代表處。巴拿馬總統(tǒng)也多次對外公開表示，愿意“棄臺就陸”，實(shí)現(xiàn)中巴關(guān)系的全面正?；?。

臺灣與其“邦交國”關(guān)系本來就是一種“畸形模式”，因而雙方關(guān)系經(jīng)常陰晴無常，很多“邦交國”早已對臺灣“離心離德”。例如，洪都拉斯總統(tǒng)雖然于2016年10月初赴臺訪問，但卻故意提前回國，不愿為蔡英文的“雙十慶典”站臺捧場，其與臺灣關(guān)系狀況可見一斑。再如，在2016年聯(lián)合國大會上，八個“友邦”——巴拿馬、薩爾瓦多、危地馬拉、洪都拉斯、圣盧西亞、圣多美和普林西比、多米尼加和布基納法索，都拒絕為臺灣發(fā)聲。其中，巴拿馬、薩爾瓦多、危地馬拉、洪都拉斯和圣盧西亞已經(jīng)連續(xù)兩年沒有為臺灣發(fā)聲，尼加拉瓜雖然2016年為臺灣只言片語地說了幾句，但2015年則只字未提。這六個國家都被臺灣評估為“黃燈”，關(guān)系亟待強(qiáng)化。因而蔡英文在2017年首訪“英捷之旅”中，最終選定的四個國家包括洪都拉斯、危地馬拉、薩爾瓦多和尼加拉瓜，全部都是從這六個“黃燈”名單中選出的。

積極“固邦”的深層動因

圣普與臺“斷交”只是第一道警訊，未來蔡當(dāng)局若是繼續(xù)執(zhí)迷不悟，讓兩岸關(guān)系在緊張對立的道路上不斷螺旋下沉，臺當(dāng)局的“踏實(shí)外交”難免淪落為“踏空外交”。屆時民眾肯定會質(zhì)疑，馬英九時期臺灣對外關(guān)系為何能夠保持穩(wěn)定，但蔡英文甫一上臺就會遭遇“斷交”危機(jī)？這種質(zhì)疑聲浪一旦持續(xù)發(fā)酵，勢必會沖擊蔡英文的民意支持度，為她2020年的“連任”帶來重大變數(shù)。除了執(zhí)政因素外，蔡英文竭力“固邦”還有其他多重目的：

一是為維系臺灣是一個“獨(dú)立政治實(shí)體”的假象。根據(jù)1933年《蒙特維多國家權(quán)利義務(wù)公約》的規(guī)定，要想成為一個國家，必須具備四項(xiàng)條件，即土地、人口、政府和對外關(guān)系。臺灣當(dāng)局若想維持其“政治上是一個獨(dú)立實(shí)體”的假象，就必須保持一定數(shù)量的“邦交國”。否則，一旦被“邦交國”拋棄，臺灣對外關(guān)系也將出現(xiàn)重大空缺，臺灣的“政治實(shí)體”假象將不攻自破，“臺灣總統(tǒng)”或者“中華民國總統(tǒng)”的稱謂自然也就淪為笑談。

二是利用“邦交國”在國際社會持續(xù)發(fā)聲。在蔡當(dāng)局看來，臺灣“邦交國”雖然實(shí)力較弱，但至少是聯(lián)合國正式成員，有權(quán)在聯(lián)合國提案，能夠?yàn)榕_灣“搖旗吶喊”或支持臺灣加入某項(xiàng)國際組織。雖然從客觀效果來看，他們提案成功的概率微乎其微，但這至少是臺灣加入某些國際組織的第一步，即便提案失敗，也可以幫助臺灣在聯(lián)合國大會上提高曝光度，博取一些國家的“同情和支持”。在2016年聯(lián)合國大會一般性辯論上，就有13個“邦交國”為臺灣“仗義相挺”。如果這些“邦交國”與臺“斷交”，給臺灣帶來的將不是“獨(dú)立”而是“孤立”。臺灣如果自我“孤立”，將在國際舞臺上被迅速邊緣化。這對于作為“外向型經(jīng)濟(jì)體”的臺灣而言，無疑是一種災(zāi)難。

三是為“過境外交”尋找最佳借口。就臺灣對外關(guān)系而言，島內(nèi)盛傳著一種“同心圓結(jié)構(gòu)”理論，即按照重要性來排序的話，最核心的是臺灣與美日歐的實(shí)質(zhì)關(guān)系，第二層是與“邦交國”關(guān)系，第三層是與國際政府間組織，如世界衛(wèi)生組織等的關(guān)系，最外圍的則是與國際非政府組織的關(guān)系。因而，臺灣當(dāng)局最為倚重的就是優(yōu)先處理好與美日歐的關(guān)系。臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人每次到拉美或非洲出訪，都會選擇到美國“過境”。如果未來“邦交國”逐一瓦解，臺灣領(lǐng)導(dǎo)人再想“過境”就失去了理由，這自然會使臺灣喪失一個強(qiáng)化與美日歐關(guān)系的重要平臺。

極力宣揚(yáng)“責(zé)任不在我”，肆意炒作“邦交無用論”

面對隨時都有可能爆發(fā)的“斷交潮”危機(jī)，蔡英文在處理方式上呈現(xiàn)出典型的“人格分裂”。一方面，蔡英文作為臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人，試圖竭力避免“斷交潮”的發(fā)生，否則只能暴露她的“執(zhí)政無能”。另一方面，蔡英文作為民進(jìn)黨主席，“斷交”對其而言，則是清除和擺脫“中華民國”這張“外殼”的一個有利契機(jī)，因而她又會慫恿和縱容民進(jìn)黨人士重新炒作“邦交無用論”。

首先，在蔡當(dāng)局的宣傳話語體系中，“斷交”事件之所以會發(fā)生，“都是別人的錯”，“責(zé)任不在我”。一是錯在“邦交國”。例如此次圣普與臺“斷交”，蔡當(dāng)局就一口咬定是對方向臺灣“勒索”2.1億美元未果后對方的報(bào)復(fù)。二是錯在中國大陸。蔡英文聲稱這是大陸“打壓”臺灣的結(jié)果。三是錯在馬英九。蔡英文認(rèn)為是馬英九時期執(zhí)行了錯誤的“外交休兵”政策，使得臺“駐外”人員戰(zhàn)斗意志瓦解，根本無力維護(hù)好與“邦交國”關(guān)系。蔡英文對其他各方百般指責(zé)，對自己責(zé)任卻只字不提，這顯然是在誤導(dǎo)輿論，為自己開脫。

其次，借機(jī)炒作“邦交無用論”?！皵嘟弧笔录l(fā)生后，民進(jìn)黨前黨主席許信良、謝長廷、游錫堃等頻頻放話，聲稱“用錢買友誼大可不必”，“邦交國”已經(jīng)成了臺灣的負(fù)債和累贅，臺灣失去“邦交國”反而可以節(jié)省“外交資源”。部分“臺獨(dú)”人士甚至還叫囂稱，“邦交國斷完了，中華民國這個殼就可以拋掉了，臺獨(dú)就實(shí)現(xiàn)了”“因而臺灣不應(yīng)該被動地等著被斷交，而應(yīng)該積極出擊，主動與邦交國斷交”。這些言論在島內(nèi)持續(xù)出現(xiàn)，一方面是想為蔡英文減壓，另一方面也的確暴露了“臺獨(dú)”分子的真實(shí)心理。

姿態(tài)性“固邦”，強(qiáng)化與美日關(guān)系

未來蔡英文應(yīng)該還會繼續(xù)采取“固邦”的政策。因?yàn)樽鳛橐粋€臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人，她有這個責(zé)任和義務(wù)“固邦”，而且根據(jù)臺灣年度財(cái)政預(yù)算，每年也都會安排專項(xiàng)資金用于蔡英文兩次出訪。但對于蔡英文而言，這種“固邦出訪”，更多的是一種姿態(tài)性的和象征性的行為，她不會百分百地拿出所有的力氣和資源去真正“固邦”。因?yàn)閷τ诓逃⑽亩?，“邦交國”與“中華民國”“斷交”，將進(jìn)一步削弱“中華民國”存在的“合法性”，這恰恰契合了蔡英文當(dāng)局所竭力推動的“去中華民國化”（背后當(dāng)然是“去中國化”）。因而對于“斷交”事件，作為臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的蔡英文雖然表面上會略感傷痛，但作為民進(jìn)黨主席的她卻會心中竊喜，因?yàn)檫@無形中會幫助其完成“去中華民國化”的過程。

不但不會將所有的資源全部集中到“固邦”上面，蔡英文反而會將“外交”資源和對外領(lǐng)域優(yōu)秀人才主要集中在維護(hù)對美和對日關(guān)系上。在蔡英文的沙盤推演中，對美和對日關(guān)系要遠(yuǎn)比“邦交國”重要，失去幾個“邦交國”對臺灣無足輕重，但如果失去了美日支持，臺灣的對外關(guān)系將失去“半壁江山”。

重啟兩岸“烽火外交”

隨著兩岸“邦交”版圖爭奪戰(zhàn)的日益激烈，蔡英文當(dāng)局目前正在效仿李登輝、陳水扁時期的激進(jìn)路線，積極籌劃啟動“拓邦”戰(zhàn)術(shù)。臺“外交部長”李大維聲稱，臺灣要結(jié)交“新朋友”，而且還揚(yáng)言已經(jīng)準(zhǔn)備好了“口袋名單”。言外之意，臺灣正準(zhǔn)備重啟“烽火外交”，建立新的“邦交國”，與大陸展開新一輪“有你無我”的零和博弈。如果真是如此，則無疑宣告兩岸“外交烽火戰(zhàn)”重新開打。

臺灣當(dāng)局可能采取兩種方式來運(yùn)作：一是挖大陸“墻角”。臺當(dāng)局可能會重點(diǎn)考慮與中國大陸關(guān)系一般的小國，通過重金贖購的方式，將之強(qiáng)行撬過來。二是積極尋求與世界上少有的幾個既未與大陸建交（或有官方關(guān)系）、也未與臺灣“建交”的國際關(guān)系實(shí)體“建交”或建立官方關(guān)系，如不丹、“馬耳他騎士團(tuán)”、科索沃和“阿拉伯撒哈拉民主共和國”等?！榜R耳他騎士團(tuán)”目前已經(jīng)與104個國家建立官方關(guān)系，而且與臺灣關(guān)系向來密切，曾指派高層到臺北訪問，雙方完全具備“建交”的前期條件。另外，“阿拉伯撒哈拉民主共和國”也值得高度關(guān)注，它是非洲聯(lián)盟的正式成員，目前已經(jīng)得到46個國家的公開承認(rèn)，曾與臺灣當(dāng)局有過秘密接觸，未來雙方關(guān)系如何走向，值得關(guān)注。

大陸要做好三重防范

從根本上講，臺灣與其“邦交國”關(guān)系能否得以延續(xù)，“邦交國”數(shù)量能夠維持多少，最終定義權(quán)都在北京而非臺北。連臺灣前“外交部長”歐鴻鏈都坦承，中國大陸有能力讓臺灣“邦交國”斷光。但由于臺“邦交國”地域分布廣泛，因而中國大陸需要縝密思考，妥為應(yīng)對。

首先，要防范美澳等大國強(qiáng)力介入。對于臺灣“邦交國”議題的考察，不僅僅是兩岸的事情，也不僅僅是臺灣、大陸與臺“邦交國”這三者之間的事情，它背后隱藏更深的是大國之間的博弈。例如，美國向來視拉美為“自家后院”，因而兩岸在拉美地區(qū)的角逐，美國不可能坐視旁觀，勢必會偏袒臺灣一方，甚至有可能直接施壓拉美部分國家，要求其繼續(xù)維持與臺灣關(guān)系，防止中國大陸在拉美“攻城略地、無限擴(kuò)張”。

同樣的情形也會發(fā)生在太平洋島國地區(qū)。澳大利亞是該地區(qū)的強(qiáng)權(quán)中心，一直視周邊的島國為“自己地盤”。受地緣戰(zhàn)略等因素影響，太平洋島國一直唯澳大利亞馬首是瞻，對其言聽計(jì)從。因而，未來兩岸在太平洋島國的競爭，勢必會參入澳大利亞因素。而中國與澳大利亞的關(guān)系雖然整體平穩(wěn)，但中間也出現(xiàn)過起起伏伏，未來澳大利亞因素也是不可忽略的重要方面。

其次，要防范誤傷島內(nèi)深藍(lán)民眾的“一中”認(rèn)同?！爸腥A民國”這四個字對于蔡英文而言，只是一個被拿來利用的“空殼”，但對于島內(nèi)很多民眾特別是深藍(lán)民眾而言，“中華民國”代表了他們的身份認(rèn)同和歸屬。未來如果臺灣“邦交”陣地崩盤瓦解的話，“中華民國”存在的“合法性”將岌岌可危，很多民眾的身份認(rèn)同也將出現(xiàn)錯亂。島內(nèi)認(rèn)同“中華民國”的民眾大多支持“兩岸同屬一個中國”，若因?yàn)椤鞍罱弧弊h題使得這些民眾對于“一個中國”的信念產(chǎn)生動搖，則有可能對兩岸關(guān)系產(chǎn)生負(fù)面影響。當(dāng)然，臺灣是中國的一部分，本來就沒有任何資格維持與其他國家的“邦交”關(guān)系，從長遠(yuǎn)來看，臺灣與其“邦交國”“斷交”乃是大勢所趨，但在對臺“邦交國”數(shù)量“清零”和維持島內(nèi)深藍(lán)民眾的“一個中國”認(rèn)同之間，如何有效地平衡和拿捏，則值得深入研究。

再次，要防范臺部分“邦交國”兩面漁利。在討論臺灣“邦交國”議題時，必須充分考慮這些國家內(nèi)部的政治、經(jīng)濟(jì)及社會文化等因素，不排除有些國家朝令夕改，隨時調(diào)整自己的外交政策取向。更為值得警惕的是，臺灣不少“邦交國”都曾經(jīng)在兩岸之間待價(jià)而沽，看看大陸和臺灣誰出的“價(jià)碼”更高，在兩岸之間不斷搖擺，一段時間與臺灣“建交”，一段時間又與大陸關(guān)系密切。如尼加拉瓜1985年與臺“斷交”，1990年又與臺“復(fù)交”。瑙魯2002年與臺“斷交”，2005年又與臺“復(fù)交”。布基納法索1973年與臺“斷交”，1994年又與臺“復(fù)交”。未來應(yīng)該嚴(yán)防這種類型的國家在兩岸之間游走，妄圖利用兩岸的矛盾坐收“漁翁之利”。

過往歷史經(jīng)驗(yàn)證明，臺灣當(dāng)局只有優(yōu)先處理好兩岸關(guān)系，才能為臺灣對外關(guān)系贏得更大的轉(zhuǎn)圜空間。陳水扁在執(zhí)政時期由于始終拒絕接受“兩岸同屬一中”，直接導(dǎo)致臺灣“邦交國”數(shù)量由29個降為23個；馬英九在執(zhí)政時高舉“九二共識”大旗，使得臺灣對外關(guān)系保持了平穩(wěn)。其實(shí)，蔡當(dāng)局若真想維持住“邦交國”，首先應(yīng)該妥善處理好兩岸關(guān)系，而非萬里迢迢地去“固邦”。若是舍近求遠(yuǎn)、舍本求末，蔡英文的任何“出訪”都不可能化解臺灣的“斷交”危機(jī)。

（作者為中國社科院臺研所助理研究員、博士后）