基于平衡計(jì)分卡的農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)績效指標(biāo)的設(shè)定與評(píng)價(jià)
——以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為分析對(duì)象

楊 曉 霞

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100)

0 引 言

農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)民生活及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的硬件支撐，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響。從國內(nèi)外水利事業(yè)發(fā)展來看，農(nóng)田水利設(shè)施效能的發(fā)揮不僅依靠一般意義上的數(shù)量保證與種類滿足，還對(duì)設(shè)施的運(yùn)營管理和日常養(yǎng)護(hù)有著較高要求。伴隨農(nóng)村稅費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與村級(jí)公益項(xiàng)目建設(shè)機(jī)制的轉(zhuǎn)變，農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)逐漸成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)研究的焦點(diǎn)之一，而現(xiàn)行雙層經(jīng)營管護(hù)的低效運(yùn)轉(zhuǎn)促使“自我服務(wù)、民主管理”的農(nóng)村用水戶協(xié)會(huì)作用凸顯。時(shí)下，如何充分發(fā)揮用水戶協(xié)會(huì)的管護(hù)效能，如何協(xié)調(diào)協(xié)會(huì)利益與公共利益的關(guān)系，如何推進(jìn)用水戶協(xié)會(huì)的戰(zhàn)略發(fā)展已經(jīng)成為亟待學(xué)界深入探討的研究內(nèi)容之一。建立和完善農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的績效評(píng)價(jià)機(jī)制有利于進(jìn)一步規(guī)范設(shè)施管護(hù)行為，提高協(xié)會(huì)運(yùn)行效率和水利設(shè)施管護(hù)的村民滿意度。建立基于平衡計(jì)分卡的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)績效指標(biāo)體系，可協(xié)助推進(jìn)協(xié)會(huì)在設(shè)施管護(hù)層面的財(cái)務(wù)、農(nóng)戶服務(wù)、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)與發(fā)展的平衡與進(jìn)步，并可為農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革、水管理體制改革和農(nóng)村水環(huán)境治理提供組織保障。

1 農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)參與農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的內(nèi)在機(jī)理

農(nóng)田水利設(shè)施是我國基層水利工程的重要組成部分，與農(nóng)民的生產(chǎn)生活緊密相關(guān)。高效科學(xué)的設(shè)施管理不僅有利于提高水資源的配置與利用效率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)改善農(nóng)村水環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量具有重要作用。2014年我國農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)總投入5 990.13 億元，建成水利設(shè)施項(xiàng)目9 702個(gè),在建項(xiàng)目14 410個(gè)，較2013年增長9%[1]， 農(nóng)田水利設(shè)施的輻射能力不斷加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程進(jìn)一步加快。設(shè)施之效不僅在于“建”，更在于“管”，農(nóng)田水利設(shè)施效用能否持續(xù)發(fā)揮與設(shè)施管護(hù)機(jī)制直接相關(guān)。學(xué)界研究從不同角度對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)機(jī)制進(jìn)行探討，如張寧(2007年)認(rèn)為科學(xué)的管理、系統(tǒng)的養(yǎng)護(hù)是農(nóng)田水利設(shè)施持續(xù)服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障[2]，王昕、陸遷(2015年)認(rèn)為農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)機(jī)制革新的目的在于最大程度上滿足農(nóng)民水利服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量要求，因此農(nóng)戶應(yīng)是水利設(shè)施的最終受益者[3]，趙珊(2008年)從我國農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行機(jī)制出發(fā)，對(duì)設(shè)施管護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行研究，并指由于缺乏良性的運(yùn)行機(jī)制，我國的農(nóng)田水利建設(shè)存在設(shè)施質(zhì)量差、配套設(shè)施不全的現(xiàn)象，部分地區(qū)設(shè)施老化、損毀嚴(yán)重，已造成設(shè)施輻射范圍的大幅縮減[4]。從時(shí)下農(nóng)田水利設(shè)施的運(yùn)營現(xiàn)狀來看，這一問題幾乎已普遍存在。20 世紀(jì)80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村地區(qū)逐步推行，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力的同時(shí)也給村級(jí)公益事業(yè)的組織工作帶來梗阻，村集體與農(nóng)戶間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系趨于松散，大集體時(shí)期集中修建的農(nóng)田水利設(shè)施開始面臨資金困境。2004年稅費(fèi)改革以來，村級(jí)水利設(shè)施建管的農(nóng)戶參與度逐步降低，設(shè)施管護(hù)出現(xiàn)投入不足、主體缺位、管理失衡并存的局面，這對(duì)設(shè)施效益的正常發(fā)揮造成較大影響，開始成為制約我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的因素之一。

細(xì)致分析我國農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)體系的演進(jìn)歷程可以發(fā)現(xiàn)，原有“集體建設(shè)、集體所有”的設(shè)施管理機(jī)制已逐步衰弱，新型稅費(fèi)關(guān)系下用水農(nóng)戶原子化、個(gè)體化傾向不斷膨脹，由此產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)不清、資金缺乏、農(nóng)戶參與度不足的弊病，給管護(hù)機(jī)制的革新帶來較大阻力。因此，進(jìn)一步改善農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)現(xiàn)狀應(yīng)從管護(hù)主體的補(bǔ)位與管護(hù)行為的規(guī)范入手，搭建農(nóng)民用水戶的參與式管理平臺(tái)，調(diào)動(dòng)農(nóng)村內(nèi)生資源作用于設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)設(shè)施管護(hù)的組織創(chuàng)新[5]。用水戶協(xié)會(huì)(WUA)正是在這一背景下成立并在全國20多個(gè)省逐步推廣運(yùn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將原本屬于基層水管部門的設(shè)施管理權(quán)轉(zhuǎn)承給農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，由協(xié)會(huì)自主規(guī)劃設(shè)施運(yùn)營發(fā)展，民主決定設(shè)施管理事務(wù)。與此同時(shí)，將農(nóng)田水利設(shè)施的日常養(yǎng)護(hù)責(zé)任附帶性地轉(zhuǎn)交于協(xié)會(huì)本身，期待通過協(xié)會(huì)的規(guī)約能力解決設(shè)施管護(hù)的人員組織問題。但由于農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)內(nèi)容復(fù)雜、任務(wù)較重，單純依靠傳統(tǒng)組織思維無法高效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，如何提升農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，引導(dǎo)并激勵(lì)設(shè)施管護(hù)的系統(tǒng)運(yùn)行，又會(huì)成為當(dāng)前亟待思考的現(xiàn)實(shí)話題。較多學(xué)者從績效評(píng)價(jià)角度出發(fā)，對(duì)農(nóng)村用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)效能的影響因素進(jìn)行研究，王建鵬等(2008年)對(duì)漳河灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)日常活動(dòng)進(jìn)行分析，認(rèn)為協(xié)會(huì)效能的發(fā)揮與其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、農(nóng)戶服務(wù)有著密切關(guān)系[6]。杜鵬等(2008年)以張掖市甘州區(qū)為例，構(gòu)建了農(nóng)村用水戶協(xié)會(huì)績效指標(biāo)體系，并將其作為設(shè)施管護(hù)組織績效的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)[7]，這些都為我們完善用水戶協(xié)會(huì)的效能管理提供了新思路。

從農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的績效評(píng)估現(xiàn)狀來看，較為普遍的評(píng)價(jià)方法是由基層水管部門開展的年度業(yè)務(wù)考核，考核內(nèi)容較多涉及工程建設(shè)情況、水費(fèi)收取情況、用水糾紛調(diào)解情況等，有關(guān)農(nóng)田水利設(shè)施管理與維護(hù)的評(píng)估尚未得到補(bǔ)充。雖然國家農(nóng)業(yè)開發(fā)部門針對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)參與設(shè)施管護(hù)提出了“規(guī)范發(fā)展”、“高效管理”的建設(shè)要求，但目前國內(nèi)有關(guān)設(shè)施管護(hù)的績效評(píng)價(jià)機(jī)制還未健全。即使部分發(fā)達(dá)地區(qū)將管護(hù)成效納入績效評(píng)價(jià)體系，其評(píng)估內(nèi)容也較多集中于管護(hù)投入、養(yǎng)護(hù)頻次、設(shè)施完好率等方面，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的農(nóng)戶滿意度、農(nóng)戶參與度，設(shè)施管護(hù)的執(zhí)行效率以及設(shè)施管護(hù)的持續(xù)發(fā)展能力缺乏系統(tǒng)的指標(biāo)設(shè)定。這種過度強(qiáng)調(diào)水利設(shè)施建設(shè)能力、忽視設(shè)施運(yùn)維成效的績效評(píng)價(jià)方法勢必會(huì)給農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)帶來工作上的誤導(dǎo)，多數(shù)用水協(xié)會(huì)開始習(xí)慣滿足于短期的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)農(nóng)戶滿意度、管理戰(zhàn)略規(guī)劃等一系列關(guān)乎協(xié)會(huì)長效發(fā)展的影響要素留意過少，造成協(xié)會(huì)管護(hù)執(zhí)行能力與農(nóng)戶服務(wù)水平的逐漸萎縮[8]。平衡計(jì)分卡作為組織績效評(píng)價(jià)的一種方法體系，分別從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)發(fā)展四個(gè)維度塑造組織多層次的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過向組織成員傳遞組織戰(zhàn)略及階段性使命，提升組織的工作效率和戰(zhàn)略發(fā)展能力，這對(duì)改良農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的績效評(píng)價(jià)體系具有重要的啟發(fā)作用。構(gòu)建基于平衡計(jì)分卡的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)績效的評(píng)價(jià)模型，依靠協(xié)會(huì)管護(hù)效用、客戶服務(wù)、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)與發(fā)展4個(gè)維度的績效指標(biāo)設(shè)計(jì)逐步構(gòu)建農(nóng)戶參與設(shè)施管護(hù)的組織框架、行為標(biāo)準(zhǔn)，有利于不斷提升農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)效能[9]。

2 將平衡計(jì)分卡納入農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)績效評(píng)價(jià)的可行性

平衡計(jì)分卡(Balance Score Card)是由羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓共同設(shè)計(jì)的一種組織管理方法，后逐漸演變?yōu)橛嘘P(guān)組織績效評(píng)價(jià)的考核方法。與傳統(tǒng)以預(yù)算為核心、以控制為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)框架設(shè)計(jì)(見圖1)不同，平衡記分卡融入了非財(cái)務(wù)指標(biāo)體系，更加注重組織成員價(jià)值的挖掘，從財(cái)務(wù)維度(Finance)、客戶維度(Customer)、內(nèi)部流程維度(Internal Processes)以及學(xué)習(xí)與成長維度(Innovation & Learning)建立績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將組織內(nèi)部管理與外部環(huán)境同時(shí)納入考量范圍，通過組織責(zé)任強(qiáng)化和服務(wù)策略考評(píng)增強(qiáng)組織評(píng)估的科學(xué)性(見圖2)?？梢哉f，平衡計(jì)分卡(BSC)在一定程度上吸收了關(guān)鍵績效指標(biāo)法(KPI)對(duì)組織成員關(guān)鍵行為的考量，并將全面質(zhì)量管理(TQM)中的顧客需求管理引入評(píng)估體系，進(jìn)而結(jié)合了目標(biāo)管理法(MBO)的績效分層機(jī)制[10]。平衡計(jì)分卡不僅實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)的有效搭配，而且為組織正確處理短期與長期利益、內(nèi)部與外部關(guān)系提供了運(yùn)作框架。這與農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)價(jià)值存在較強(qiáng)的契合性，增加農(nóng)戶、技術(shù)學(xué)習(xí)、組織管理等方面的指標(biāo)內(nèi)容，有利于協(xié)會(huì)組織優(yōu)化調(diào)整管護(hù)責(zé)任、社會(huì)服務(wù)、組織動(dòng)員三者關(guān)系，推進(jìn)組織行動(dòng)價(jià)值與核心使命的實(shí)現(xiàn)，克服用水戶協(xié)會(huì)績效評(píng)價(jià)的系統(tǒng)漏洞。

圖1 傳統(tǒng)績效管理框

圖2 平衡計(jì)分卡的分析框架

綜合分析時(shí)下農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的主體困境和資金困境，其根源在于農(nóng)村社區(qū)組織資源的衰弱萎縮，設(shè)施管護(hù)參與管理的效率低下。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)作為承接水利設(shè)施管理運(yùn)營的新的組織形態(tài)，其工作效率、服務(wù)水平直接決定了農(nóng)田水利設(shè)施的日常養(yǎng)護(hù)效果，并深層次地影響著農(nóng)村水利管理的成長進(jìn)度。結(jié)合考量平衡計(jì)分卡的內(nèi)在特點(diǎn)與農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的組織困境我們可以推斷，將平衡計(jì)分卡作為用水戶協(xié)會(huì)參與設(shè)施管護(hù)的績效評(píng)價(jià)方法具備一定的可行性。一方面平衡計(jì)分卡內(nèi)部的客戶評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)督促用水戶協(xié)會(huì)更加注重農(nóng)戶的滿意度與現(xiàn)實(shí)需要，內(nèi)部管理指標(biāo)引導(dǎo)協(xié)會(huì)不斷調(diào)整自身的工作方式與活動(dòng)組織規(guī)劃。另一方面，學(xué)習(xí)與發(fā)展的指標(biāo)能夠激勵(lì)協(xié)會(huì)革新管護(hù)技術(shù)，并從技術(shù)培訓(xùn)層面解決農(nóng)戶參與能力低下的問題，增強(qiáng)設(shè)施管護(hù)的持續(xù)性。而從平衡計(jì)分卡的實(shí)際應(yīng)用過程來看，其對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的適用性主要體現(xiàn)在：

(1)將設(shè)施養(yǎng)護(hù)規(guī)劃層層解構(gòu)并落實(shí)于日常管理過程之中?；谄胶庥?jì)分卡的組織績效評(píng)價(jià)方法傾向于將組織戰(zhàn)略及組織使命逐層分解，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步明晰各層級(jí)和成員的工作使命，最終實(shí)現(xiàn)組織使命與個(gè)人使命的統(tǒng)一。將平衡計(jì)分卡作為農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)績效的評(píng)估方法，能夠較大程度地激發(fā)農(nóng)戶參與設(shè)施管護(hù)的熱情，明晰農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)各部門的管護(hù)職責(zé)，提高部門間的聯(lián)動(dòng)性。此外，管護(hù)職能的層級(jí)劃分有利于進(jìn)一步量化部門管護(hù)責(zé)任，保障組織發(fā)展的循序上升，并逐漸構(gòu)成協(xié)會(huì)參與設(shè)施管護(hù)的內(nèi)在邏輯：要達(dá)成設(shè)施管護(hù)使命，必須提高群眾滿意度，要使群眾滿意就必須提高協(xié)會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率，要改進(jìn)協(xié)會(huì)工作效率就必須加強(qiáng)組織成員的培訓(xùn)和開發(fā)[11]。

(2)有機(jī)協(xié)調(diào)多重驅(qū)動(dòng)因素，促使管護(hù)績效評(píng)價(jià)客觀全面。與基層水管部門有關(guān)用水戶協(xié)會(huì)工作績效的評(píng)估體系相比，以平衡計(jì)分卡為基礎(chǔ)構(gòu)建起的設(shè)施管護(hù)評(píng)價(jià)將公眾滿意度指標(biāo)、成長與發(fā)展指標(biāo)作為評(píng)估重點(diǎn)，這些指標(biāo)的納入與構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)型用水戶協(xié)會(huì)組織的核心價(jià)值相契合，著重強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶回應(yīng)、管護(hù)責(zé)任和機(jī)會(huì)公平的行為價(jià)值。這不但能夠有效促進(jìn)用水戶協(xié)會(huì)在管護(hù)效果評(píng)估、管護(hù)影響預(yù)測方面投入更多精力，明晰協(xié)會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，還促使用水戶協(xié)會(huì)更加關(guān)注農(nóng)田水利的可持續(xù)發(fā)展，避免短期行為的產(chǎn)生。因此，將平衡計(jì)分卡作為用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)服務(wù)的評(píng)估方法，能夠較為客觀全面地反映農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的實(shí)際效果，績效評(píng)估內(nèi)容更為清晰，參考性較強(qiáng)。

3 基于平衡計(jì)分卡的管護(hù)績效指標(biāo)體系構(gòu)建與評(píng)價(jià)

從農(nóng)田水利設(shè)施建后管護(hù)的行為邏輯來看，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)績效的評(píng)價(jià)范圍不僅包括設(shè)施管護(hù)執(zhí)行的優(yōu)化，還包括用水農(nóng)戶的管護(hù)參與以及設(shè)施管護(hù)的效果評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)定應(yīng)遵循必要的構(gòu)建原則對(duì)協(xié)會(huì)的管護(hù)行為、會(huì)員組織、費(fèi)用收取、發(fā)展決策等多個(gè)層面做出合理可續(xù)的評(píng)定?；谄胶庥?jì)分卡的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)績效評(píng)價(jià)涉及的指標(biāo)較多，且較多側(cè)重用水農(nóng)戶、水管部門的主觀評(píng)價(jià)，因此應(yīng)科學(xué)擬定定量指標(biāo)與定性指標(biāo)的數(shù)量與類別。此外，指標(biāo)的選取應(yīng)更加側(cè)重內(nèi)容的獨(dú)立性和通用性，提高指標(biāo)體系的利用率。具體來講應(yīng)遵循以下原則。

(1)科學(xué)性原則，科學(xué)性原則要求農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)績效的評(píng)價(jià)應(yīng)依據(jù)平衡計(jì)分卡的基本理論、基本方法來開展，減少指標(biāo)設(shè)定的主觀性。管護(hù)績效指標(biāo)應(yīng)該圍繞平衡計(jì)分卡財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)與成長4個(gè)維度進(jìn)行選取，內(nèi)涵明確，增強(qiáng)指標(biāo)的代表性。其次，指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定應(yīng)遵循農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)實(shí)踐的客觀規(guī)律，充分考量設(shè)施管護(hù)過程中的多重影響因素。

(2)系統(tǒng)性原則。系統(tǒng)性主要是指農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)指標(biāo)體系的完整性和績效評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)的層次性。系統(tǒng)性原則要求所選取指標(biāo)應(yīng)從不同方面反映農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)參與設(shè)施管護(hù)運(yùn)行機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行狀況，了解設(shè)施管護(hù)的每一個(gè)系統(tǒng)要素的意涵，明確管護(hù)主體的工作內(nèi)容，了解管護(hù)客體的實(shí)際需要；另一方面要求管護(hù)評(píng)價(jià)體系能夠形成一個(gè)主旨明確、層次分明的結(jié)構(gòu)框架，增進(jìn)同一層級(jí)指標(biāo)間的互補(bǔ)性。

(3)實(shí)用性原則。在管護(hù)指標(biāo)選擇過程中，必須保證其理論與實(shí)踐兩個(gè)層面的可獲得性，首先應(yīng)保證管護(hù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的客觀公正，保證數(shù)據(jù)來源的可靠性、準(zhǔn)確性以及評(píng)估方法的可行性。其次，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的管護(hù)績效評(píng)價(jià)目的在于分析現(xiàn)狀，應(yīng)首先明晰管護(hù)運(yùn)行和發(fā)展中存在的問題，方便通過績效評(píng)價(jià)更好地指導(dǎo)協(xié)會(huì)將來的發(fā)展方向。因此指標(biāo)的選取應(yīng)盡量減少收集難度，保證指標(biāo)體系能夠較為直觀、簡潔地說明問題。

(4)一致性原則。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)績效指標(biāo)選取的目的在于為設(shè)施管護(hù)效能的提升服務(wù)，因此指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)秉承這一主旨，保障總體目標(biāo)的一致性。財(cái)務(wù)、客戶、管理、學(xué)習(xí)發(fā)展四大標(biāo)準(zhǔn)層的設(shè)定應(yīng)圍繞管護(hù)效能展開，各標(biāo)準(zhǔn)層下的指標(biāo)分項(xiàng)也應(yīng)相互輔助，能夠較好地解釋標(biāo)準(zhǔn)層。

基于指標(biāo)體系構(gòu)建的基本原則，農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)績效的評(píng)估將更為系統(tǒng)全面，具有一定的代表性，對(duì)其他村級(jí)公益項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)也有較強(qiáng)的帶動(dòng)作用。由于農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的性質(zhì)與市場主體的運(yùn)行價(jià)值有較大不同，結(jié)合平衡計(jì)分卡較長期應(yīng)用于企業(yè)組織評(píng)估的特點(diǎn)，農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)績效指標(biāo)體系的設(shè)定應(yīng)從農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的組織性質(zhì)出發(fā)，對(duì)傳統(tǒng)平衡計(jì)分卡的內(nèi)容進(jìn)行微調(diào)[12]。從現(xiàn)有研究來看，學(xué)界有關(guān)農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的討論較多側(cè)重于管護(hù)主體的拓展、管護(hù)程序的優(yōu)化，這與提升農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的管護(hù)能力息息相關(guān)。較多學(xué)者將農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)行為的研究放置于利益相關(guān)者的視域之中，即從農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、參與農(nóng)戶、水管部門3個(gè)層面討論設(shè)施管護(hù)效能提升的可行策略[13]。以此為基礎(chǔ)，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)參與設(shè)施管護(hù)的績效評(píng)價(jià)應(yīng)以協(xié)會(huì)成立的工作使命為核心，基于平衡計(jì)分卡的內(nèi)容，從協(xié)會(huì)管護(hù)效能、客戶服務(wù)、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)與發(fā)展4個(gè)準(zhǔn)則層代表性的地設(shè)定指標(biāo)(見圖3)。

圖3 基于平衡記分卡的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)績效模型

(1)管護(hù)效能。管護(hù)效能評(píng)估與平衡計(jì)分卡中業(yè)績(財(cái)務(wù))模塊相對(duì)應(yīng)，主要針對(duì)用水戶協(xié)會(huì)的設(shè)施管護(hù)行為、管護(hù)矛盾的處理能力以及管護(hù)費(fèi)用的管理進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，這是關(guān)系農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)實(shí)際效果的重點(diǎn)模塊。

(2)會(huì)員服務(wù)。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的使命在于為農(nóng)戶提供方便、快捷的用水服務(wù)，而充分保障水利設(shè)施的良好運(yùn)行是服務(wù)供給的基礎(chǔ)。因此，用水戶協(xié)會(huì)在組織農(nóng)戶參與管護(hù)的同時(shí)應(yīng)該注重農(nóng)戶的滿意程度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管部門的綜合意見，減少設(shè)施管護(hù)的運(yùn)行阻力。

(3)協(xié)會(huì)內(nèi)部管理?？茖W(xué)高效的內(nèi)部治理機(jī)制是規(guī)范管護(hù)行為的基礎(chǔ)，對(duì)這一模塊的考量應(yīng)從用水戶的成立情況、協(xié)會(huì)工作內(nèi)容展開，從而督促農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)主動(dòng)登記與核查管護(hù)數(shù)量、編制運(yùn)維計(jì)劃，提高管護(hù)效率。

(4)學(xué)習(xí)與發(fā)展。學(xué)習(xí)與發(fā)展側(cè)重對(duì)組織戰(zhàn)略發(fā)展特性的考察，從用水戶協(xié)會(huì)參與管護(hù)的績效評(píng)價(jià)角度來看，管護(hù)技術(shù)的培訓(xùn)、管護(hù)宣傳情況以及不同水系協(xié)會(huì)間的設(shè)施管護(hù)交流都會(huì)對(duì)協(xié)會(huì)的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。參照平衡計(jì)分卡的基本內(nèi)容，通過文獻(xiàn)研究法和專家評(píng)分法將這四模塊分解開來，可以得出農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)參與設(shè)施管護(hù)的績效評(píng)價(jià)體系，共35個(gè)指標(biāo)，其中定量指標(biāo)20個(gè)，定性指標(biāo)15個(gè)(見表1)。

作為一種科學(xué)的組織績效評(píng)估理論與方法，無論是在市場組織還是在公共部門，或是在第三方組織，平衡計(jì)分卡的應(yīng)用都較大提高了績效管理的效率與質(zhì)量。介于農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)過程中存在的現(xiàn)實(shí)問題，可以嘗試將平衡計(jì)分卡在農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的工作執(zhí)行中逐步推廣。從指標(biāo)體系的構(gòu)建來看，平衡計(jì)分卡對(duì)其管護(hù)行為的影響將涉及管護(hù)理念的轉(zhuǎn)變、管護(hù)技術(shù)的革新、組織再造以及協(xié)會(huì)與水管部門關(guān)系等較多個(gè)層面，這對(duì)協(xié)會(huì)的自身管理和外部條件具有較高的要求。從長遠(yuǎn)來看，基于平衡計(jì)分卡的農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)績效管理機(jī)制的運(yùn)行和實(shí)踐需要一定的條件和保障。

表1 基于平衡計(jì)分卡的用水戶協(xié)會(huì)參與設(shè)施管護(hù)的績效指標(biāo)體系

(1)需要組織文化支撐，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)主要是直線職能制管理體系，協(xié)會(huì)作為設(shè)施管護(hù)的重要參與者，常處于主要地位。由于習(xí)慣于傳統(tǒng)集體管護(hù)的懶散狀態(tài)，協(xié) 會(huì)依舊存在互相指責(zé)、不愿創(chuàng)新、無視群眾意愿的弊端。要扭轉(zhuǎn)這種局面就必須革新協(xié)會(huì)的組織文化，通過管護(hù)培訓(xùn)、技術(shù)交流等形式創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織，使協(xié)會(huì)成員將設(shè)施管護(hù)作為自己參與設(shè)施管理的重要事項(xiàng)，盡職盡責(zé)，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

(2)需要戰(zhàn)略支撐。雖然平衡計(jì)分卡是一項(xiàng)戰(zhàn)略管理工具，但其不能替代用水戶協(xié)會(huì)的戰(zhàn)略規(guī)劃，平衡計(jì)分卡實(shí)施的前提是用水戶協(xié)會(huì)本身就備有清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃。通常，戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、職能規(guī)劃以及各級(jí)部門的協(xié)作規(guī)劃，有了清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃，才能利用平衡計(jì)分卡進(jìn)一步理順?biāo)O(shè)施管護(hù)的戰(zhàn)略和使命。

(3)需要制度支撐，主要包括農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的內(nèi)部管理制度和協(xié)會(huì)參與農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的外部制度。平衡計(jì)分卡的內(nèi)部管理模塊要求用水戶協(xié)會(huì)不斷革新自身運(yùn)管機(jī)制，這是落實(shí)設(shè)施管護(hù)計(jì)劃的前提。此外，充分發(fā)揮平衡計(jì)分卡對(duì)用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)參與的評(píng)價(jià)還要健全相關(guān)制度規(guī)范，包括設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度、管護(hù)流程制度、執(zhí)行監(jiān)督制度等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利設(shè)施的依法管護(hù)，提高農(nóng)戶參與設(shè)施管護(hù)的程序化與規(guī)范性。

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