基于江蘇省農(nóng)民財產(chǎn)性收入狀況的土地制度改革初探

孫旻煜+金麗馥

摘要：目前，農(nóng)民的四大收入來源中，作為農(nóng)民收入的重要組成部分的農(nóng)民財產(chǎn)性收入比重較小，已受到國家及各地區(qū)的重視。土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，當(dāng)下，農(nóng)民主要依靠土地來獲得更多的財產(chǎn)性收入，從而增加農(nóng)民的總體收入。江蘇省農(nóng)民財產(chǎn)性收入目前狀況主要表現(xiàn)為：農(nóng)民財產(chǎn)性收入基數(shù)小，在總收入中的占比低；省內(nèi)地區(qū)間農(nóng)民財產(chǎn)性收入不平衡；城鄉(xiāng)差距呈擴大趨勢；不同收入組之間財產(chǎn)性收入不等。農(nóng)村土地制度改革是一項重要的經(jīng)濟制度的改革，對于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、縮小城鄉(xiāng)差距有著重要意義?；趯K省農(nóng)民財產(chǎn)性收入的現(xiàn)狀研究，分別對土地所有權(quán)制度、土地使用權(quán)制度、土地流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)制度、土地征用制度對農(nóng)民財產(chǎn)性收入的影響進行分析，提出深化農(nóng)村土地制度改革的重要性及增加農(nóng)民財政性收入的主要途徑。

關(guān)鍵詞：江蘇??；農(nóng)民財產(chǎn)性收入；土地制度改革

中圖分類號： F321.1 文獻標(biāo)志碼： A

文章編號：1002-1302（2016）11-0562-04

財產(chǎn)性收入，是指通過貨幣、土地、房產(chǎn)等實物資本和技術(shù)成果、管理經(jīng)驗等無形資本參與社會經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的收入，既包括依靠營運家庭擁有的銀行存款、有價證券等動產(chǎn)，以及土地、房屋、車輛、收藏品等不動產(chǎn)所獲得的紅利收入、財產(chǎn)增值收益等，也包括出讓財產(chǎn)使用權(quán)所獲得的利息、租金、專利收入等。黨的十八大報告提出要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利；保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)；保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。

土地是我國農(nóng)民最重要的一種資產(chǎn)，如何使農(nóng)民利用自己所擁有的土地使用權(quán)獲取財產(chǎn)性收入是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的關(guān)鍵，而農(nóng)民土地使用權(quán)的有效利用受到我國農(nóng)村土地制度的規(guī)范與約束。黨的十八屆三中全會《決定》明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度改革即將進入新的改革階段[1]。土地制度包含土地所有權(quán)制度、土地使用權(quán)制度、土地流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)制度、土地征用制度等，都在一定程度上影響農(nóng)民財產(chǎn)性收入。為增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，針對土地制度存在的問題，可選擇對土地制度進行一定的改革：一是明確土地產(chǎn)權(quán)歸屬，保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)；二是建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場運行機制；三是完善土地征用制度，建立合理的分配機制。

1 江蘇省農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入現(xiàn)狀分析

改革開放以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，江蘇省農(nóng)民人均收入逐年增長，相應(yīng)的農(nóng)民財產(chǎn)性收入也呈現(xiàn)增長趨勢，但仍存在一些問題，表現(xiàn)為基數(shù)小、占比低；地區(qū)間不平衡；城鄉(xiāng)差異明顯；農(nóng)村居民不同家庭之間財產(chǎn)性收入不等。

1.1 農(nóng)民財產(chǎn)性收入基數(shù)小，在總收入中的占比低

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展、國家政策的推行，江蘇省農(nóng)民人均財產(chǎn)性收入開始逐年增加。從圖1可以看出，2010年江蘇省農(nóng)民人均財產(chǎn)性收入為389.1元，以逐年增長的方式到2014年增長至672元，其2010年至2013年年均增長達16%以上。但是，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入基數(shù)仍很低，占總收入的比重很小，2014年該現(xiàn)象更為突出。2013年，江蘇省農(nóng)民人均年收入已達到16 526元，但農(nóng)民財產(chǎn)性收入僅有643元，僅占3.89%。農(nóng)民收入構(gòu)成主要是務(wù)工獲得的工資性收入、家庭經(jīng)營性收入及轉(zhuǎn)移性收入，其中，工資性收入和家庭經(jīng)營性收入是構(gòu)成總收入的主要部分，占比超過90%。為增加農(nóng)民的收入，以目前狀況看，應(yīng)尋找新的收入增長點，優(yōu)化農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵就是增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，不斷提高財產(chǎn)性收入在總收入中的比重。

1.2 江蘇省內(nèi)地區(qū)間農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入不平衡

由于省內(nèi)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致不同地區(qū)間農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入差距較為突出，經(jīng)濟發(fā)達的蘇南地區(qū)農(nóng)民財產(chǎn)性收入遠高于蘇中、蘇北地區(qū)。以江蘇省2014年不同地區(qū)農(nóng)民家庭收入狀況為例，蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入分別為1 494、421、251元，分別占總收入的7.13%、2.72%、1.98%（表1）。蘇南地區(qū)農(nóng)民財產(chǎn)性收入遠超蘇中、蘇北地區(qū)。

改革開放以來，江蘇省實施了積極提高蘇南、加速發(fā)展蘇北的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，并對蘇南重點投資，以及蘇南處于長三角經(jīng)濟區(qū)中心區(qū)域，這些得天獨厚的優(yōu)勢，使得資金、人才聚集于蘇南，蘇南的經(jīng)濟得到快速發(fā)展。而蘇中、蘇北地區(qū)本身經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)起步晚，加之人才涌入其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，必然造成蘇中、蘇北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后于蘇南。

1.3 財產(chǎn)性收入的城鄉(xiāng)差距明顯且有擴大趨勢

近年來，江蘇省城鄉(xiāng)居民收入大幅增長，但城鄉(xiāng)居民的年總收入差距尤其是城鄉(xiāng)居民的人均財產(chǎn)性收入差距甚為明顯。城鎮(zhèn)居民的人均財產(chǎn)性收入顯著高于農(nóng)民的人均財產(chǎn)性收入。2010—2013年，江蘇省城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)性收入分別是農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入的1.21、1.40、1.23、1.89倍，2014年這種差距及其突兀，城鎮(zhèn)居民的人均財產(chǎn)性收入為2 300元，同期農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入為672，前者是后者的3.42倍（圖2）。從二者相差的比例不斷增加看出，城鄉(xiāng)財產(chǎn)性收入差距呈現(xiàn)擴大趨勢。

導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入差距明顯的主要原因，近年來，房價迅速增長，尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)增長更是迅猛，這就促使城鎮(zhèn)居民手中持有的房屋作為不動產(chǎn)的價值不斷增加，城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)性收入在總收入中的比重也會同向增加。而農(nóng)民在農(nóng)村的房屋作為不動產(chǎn)并沒有因為城市房價上漲而升值，農(nóng)民真正能獲得的財產(chǎn)性收入極為有限。通過增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入來增加農(nóng)民的總收入，有助于縮小城鄉(xiāng)差距。

1.4 農(nóng)村居民不同家庭之間財產(chǎn)性收入不等

城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的同時，農(nóng)村居民不同收入組家庭之間財產(chǎn)性收入的差距也十分明顯。2010年，江蘇省農(nóng)村居民高收入戶人均財產(chǎn)性收入高達1 225.2元，低收入戶僅有109.2元；2014年，江蘇省農(nóng)村居民高收入戶人均財產(chǎn)性收入達到1 472元，低收入戶人均僅132元（表2）。2010年，江蘇省農(nóng)村居民高收入戶人均財產(chǎn)性收入是低收入戶的11.22倍，2013年則為27.59倍，2014年降至11.15倍。這種現(xiàn)象反應(yīng)出農(nóng)村居民的“馬太效應(yīng)”已流露出來，高收入戶的財產(chǎn)性收入呈波浪式上漲，而低收入戶的財產(chǎn)性收入總體趨于平緩。由此可見，農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入的差距也是造成農(nóng)村居民收入差距的重要原因之一。

綜上所述，為縮小城鄉(xiāng)居民及農(nóng)民之間收入差距的途徑，采取有效措施以增加江蘇省農(nóng)民財產(chǎn)性收入，從根本上健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，破除城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，最大限度發(fā)揮農(nóng)村土地的財產(chǎn)性功能，通過深化土地制度改革，實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增長。

2 現(xiàn)有農(nóng)村土地制度對增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的影響

2.1 土地所有權(quán)制度對農(nóng)民財產(chǎn)性收入的影響

土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權(quán)利。土地所有權(quán)是指土地所有者依法對土地占有、使用、收益、處分的權(quán)利。中國土地實行公有制，分為國家所有即全民所有和農(nóng)村集體土地所有2種形式。農(nóng)村集體土地所有權(quán)分屬不同的主體，又分為村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村內(nèi)多個農(nóng)民集體村民小組3種形式。由于行使集體所有權(quán)的組織形式和程序還不完善以及農(nóng)民本身存在的缺陷性，農(nóng)民沒有足夠的能力去獨立行使所有權(quán)，客觀上由相對應(yīng)的集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。而事實上，目前大多數(shù)地區(qū)傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟組織數(shù)量減少。這就容易在一些地區(qū)造成一些負面的現(xiàn)象，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會代表來行使農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，并且這些代表中以鄉(xiāng)村干部為主。上述現(xiàn)象必然引起弊端，鄉(xiāng)村干部代表農(nóng)民集體的同時還需兼顧政府的真正意圖，當(dāng)除去農(nóng)民本身之外的其他利益集體介入農(nóng)村土地利益爭奪時，農(nóng)民的土地權(quán)益則成為受侵害一方。

在土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，農(nóng)業(yè)收益較低，土地的價值沒有充分顯現(xiàn)，農(nóng)民就不會過多考慮到土地的所有權(quán)，在這種背景下，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)一般不會受到侵害，農(nóng)戶可以通過流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)來獲得一定的財產(chǎn)性收入。但當(dāng)農(nóng)用地非農(nóng)化時，土地會升值，土地的資產(chǎn)性會很容易變現(xiàn)，這時土地集體所有權(quán)的主體不明確性就會發(fā)揮作用，當(dāng)分配增值收益的時候，就會出現(xiàn)各種爭議。在增值收益的分配中，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)就會退居次要位置，而集體所有權(quán)起主導(dǎo)作用。《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費，但通常農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)是被一次性地收回，只會獲得比較低的補償費用。這種財產(chǎn)權(quán)利的喪失，意味著農(nóng)戶喪失生產(chǎn)資料，也就是經(jīng)營性收入與財產(chǎn)性收入同時喪失，農(nóng)戶就會淪為自由勞動者。這種現(xiàn)象不僅限于江蘇，在全國各地都是普遍存在的[2]。

2.2 土地使用權(quán)制度對農(nóng)民財產(chǎn)性收入的影響

農(nóng)民集體土地使用權(quán)是指農(nóng)民集體土地的使用人依法利用土地并取得收益的權(quán)利。農(nóng)民集體土地使用權(quán)可分為農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)用地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的土地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村村民住宅用地的使用權(quán)。完善農(nóng)村宅基地制度，不僅有利于保障農(nóng)民的根本利益，還有利于推進我國土地制度的改革和完善，宅基地有助于促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場、流轉(zhuǎn)交易市場的運行。

我國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營制度允許承包人在規(guī)定的范圍內(nèi)按照土地承包法規(guī)定的程序采取轉(zhuǎn)包、抵押、出租、入股、互換等形式調(diào)整土地，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不是完全自由的，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。而土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)本身是農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的一個重要來源，農(nóng)民承包土地也有一定的年限限制，超出承包年限后，農(nóng)民對土地擁有的使用權(quán)不具備明顯的交換價值，不能拓寬農(nóng)民獲得收入的渠道，對農(nóng)民的財產(chǎn)性收入的增加必會造成負面影響，從而也將影響農(nóng)民收入水平的提高。目前，土地權(quán)缺乏足夠的法律保障，主體形同虛設(shè)，難以對土地進行自主的規(guī)劃和使用。盡管國家對農(nóng)民的土地承包權(quán)進行了補充說明，即允許承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，但是現(xiàn)行法律法規(guī)還沒有完全得到落實。

《物權(quán)法》明確界定了農(nóng)民的宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)。該法也明確規(guī)定，“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益的權(quán)利?！钡唧w到宅基地使用權(quán)時，卻規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”，未提及收益權(quán)。農(nóng)民擁有繼承權(quán)，但不能隨意將土地流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織成員以外的其他組織或個人，不能隨意出租和買賣土地。這樣，宅基地進入土地交易市場受到了各種限制，不利于宅基地價值的體現(xiàn)，也制約了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。

2.3 土地流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)制度對農(nóng)民財產(chǎn)性收入的影響

土地使用權(quán)人和承包人可以通過處置和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得土地收益，目前，我國農(nóng)村集體土地的收益主要來源于土地流轉(zhuǎn)。由于土地集體所有權(quán)的虛化，使得規(guī)模化的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)收益分配存在爭議，經(jīng)常出現(xiàn)的問題是在農(nóng)民不知情或沒有完全征得農(nóng)民意愿的情況下，承包地就被流轉(zhuǎn)了[3]。由此就引發(fā)更多的問題，如工商資本進入農(nóng)村，要求流轉(zhuǎn)大片土地進行規(guī)?；a(chǎn)，在大多數(shù)情況下，直接由政府全權(quán)代表農(nóng)民完成流轉(zhuǎn)程序，這些流轉(zhuǎn)收益的分配狀況就引起爭議。事實上，確實存在土地流轉(zhuǎn)的收益大多數(shù)歸政府所有，真正分到農(nóng)民手上的只是一小部分。在這種情況下，農(nóng)民短時間內(nèi)獲得土地流轉(zhuǎn)的費用，增加了財產(chǎn)性收入，但也失去了從土地上獲得長久收益的機會。因此，產(chǎn)權(quán)明晰才會促進交易，當(dāng)承包經(jīng)營權(quán)是一種弱產(chǎn)權(quán)的時候，利益分配的爭議會阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，進一步妨礙農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

在我國農(nóng)村社會保障體系不健全的情況下，土地具有社會保障的功能。我國大多數(shù)農(nóng)民都屬于兼職型，既在城市或工廠務(wù)工，又在農(nóng)村種地。在物價水平不斷攀升的情況下，對農(nóng)民而言，自己種植的糧食綠色安全且開銷少，因此不愿流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，而更多地選擇自己生產(chǎn)、消費，這一系列行為使農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)受到更強的限制。此外，農(nóng)戶的宅基地只允許在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，不允許將宅基地用作擔(dān)保抵押，宅基地用益物權(quán)必須先國有化后才能入市交易。這些限制表明，農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)的交易處于一種封閉狀態(tài)。這種制度把農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地區(qū)別對待，2種土地不能平等參與市場交易。只允許農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，限制了資本進入農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)也因此無法實現(xiàn)增值，最終造成了資源的浪費。我國擔(dān)保法不允許宅基地用益物權(quán)用于擔(dān)保抵押，這也是削弱宅基地產(chǎn)權(quán)的一種表現(xiàn)，這種保守的制度導(dǎo)致農(nóng)戶無法利用宅基地抵押進行融資，有時不得不尋求民間高利貸，反對農(nóng)戶施加了更大的經(jīng)濟壓力。農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)與戶籍制度掛鉤，一旦農(nóng)戶全家遷入城市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，就必須無償交回土地承包經(jīng)營權(quán)。當(dāng)農(nóng)村房屋所有者在城市就業(yè)并將戶口遷離農(nóng)村，只得放棄農(nóng)村的宅基地時，便無法獲得該處宅基地流轉(zhuǎn)收益，這實際上也是對農(nóng)民土地財產(chǎn)收益權(quán)的損害。

2.4 土地征用制度對農(nóng)民財產(chǎn)性收入的影響

受國內(nèi)城鎮(zhèn)化進程的推動，關(guān)于農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)、宅基地制度改革等問題一直是業(yè)內(nèi)關(guān)注熱點，為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，新一輪土地管理制度的改革完善便隨之引出，即土地征用制度的推行，其核心是打破土地二元結(jié)構(gòu)限制。

目前，我國實行的是城鄉(xiāng)二元的土地公有制結(jié)構(gòu)，城市土地與農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體不同。城市土地為國家所有，農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。國家擁有高度集中分配土地資源的權(quán)力，國家規(guī)定和管制城鄉(xiāng)土地的用途，建設(shè)用地絕大部分只能用國有土地，集體不可購買國有土地，國家可以強制征收集體土地。在現(xiàn)行的法律框架下，農(nóng)民集體所擁有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是不完全的。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利被忽視，補償不足。地方政府以很低補償征得的土地，往往被以數(shù)十倍甚至數(shù)百倍的差價轉(zhuǎn)手用于商業(yè)性開發(fā)。而且，征地補償費還經(jīng)常被各種政府及集體經(jīng)濟組織截留，本來就不高的補償費不能全部到達被征地農(nóng)民手中，為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者、仲裁者、農(nóng)民土地權(quán)益維護者的角色。

征地制度問題的實質(zhì)主要就是行政權(quán)力代替農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行制度來看，征地實際上就是政府購買農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行為。由于我國集體土地產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜狀況，目前在實踐中征地補償?shù)姆峙鋯栴}更加突出，也是導(dǎo)致征地過程中糾紛的主要來源。大量的調(diào)查研究結(jié)果表明，農(nóng)民對征地補償分配問題的關(guān)注尚在對補償標(biāo)準(zhǔn)的不滿之上。甚至有數(shù)據(jù)表明，土地收益的主要成分是給予農(nóng)民的征地補償費，應(yīng)該按規(guī)定占到土地收益總額的68.6%，但實際是農(nóng)民只得到土地收益的5%～10%，村集體得到25%～30%，村以上政府及部門得到60%～70%，表明以征地補償作為農(nóng)民獲得的財產(chǎn)性收入分配極為不均。城市建設(shè)用地價值攀升，農(nóng)村建設(shè)用地的價值也不斷凸顯，農(nóng)民的土地權(quán)益意識逐漸增強，國家必須也應(yīng)該增加農(nóng)民的補償占有比例，否則城鄉(xiāng)矛盾加深，利益沖突不利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

3 深化農(nóng)村土地制度改革增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要途徑

當(dāng)前國內(nèi)農(nóng)村主要存在的兩大矛盾：保障發(fā)展與保護耕地的矛盾日益嚴重；農(nóng)民增收乏力，城鄉(xiāng)收入貧富差距日益擴大。這兩大矛盾的解決很大程度上依賴于土地制度的變革。如果繼續(xù)現(xiàn)行的土地制度不變，忽視這兩大矛盾的積累，極有可能嚴重危及我國經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展。

3.1 明確土地產(chǎn)權(quán)歸屬，保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)

關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的改革，若集體土地國有化，確實有利于國土綜合治理，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化的要求，但強制將土地國有化，農(nóng)民難以接受，獲得財產(chǎn)性收入途徑受到限制。若將集體土地完全私有，不符合我國現(xiàn)行政治體制要求，土地管理缺乏政治支持，也必然造成混亂[4]。綜上所述，完善現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，落實農(nóng)民的所有權(quán)權(quán)益，是農(nóng)村集體土地制度的重點。

現(xiàn)階段最重要的是在現(xiàn)有國家法律框架內(nèi)，把已經(jīng)承諾給農(nóng)民的權(quán)利盡快落實到位。建立明確的土地權(quán)利范圍和土地權(quán)利歸屬，使農(nóng)民真正成為市場的主體，明確農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織對承包地、宅基地、集體建設(shè)用地等的物權(quán)關(guān)系，在微觀層面上，做好集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地使用權(quán)及土地承包經(jīng)營權(quán)的登記證明工作，土地所有權(quán)的清楚界定，有利于減少因主體模糊虛置而造成的權(quán)力尋租空間?！?016江蘇省最新農(nóng)村土地確權(quán)政策》要求穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，需做到健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度；推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。明確中央和地方各級政府所擁有的土地的界限，對于地方政府使用土地，在有規(guī)劃和指標(biāo)限制的前提下，審批力度盡量放輕；對于占用耕地的集體和個人，耕地占用稅征收力度要大。同時，在監(jiān)管過程中，各級政府應(yīng)明確農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，工作過程中應(yīng)側(cè)重于對土地的規(guī)劃，致力于消除農(nóng)村土地糾紛。明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國家公共利益的界限，及時完善國家有關(guān)土地的法律法規(guī)，保證農(nóng)村居民享有農(nóng)村土地的使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)。進一步完善土地流轉(zhuǎn)制度，這樣在農(nóng)民離開農(nóng)村，外出打工或搬家進城的情況下，允許農(nóng)民擁有的土地或住宅使用權(quán)順暢流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。

3.2 建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場運行機制

明確農(nóng)村土地所有產(chǎn)權(quán)，落實保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)明確界定國家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，不能讓農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為形同虛設(shè)的土地所有權(quán)擁有者。各級政府應(yīng)主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者的角色，為農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供平臺。只有明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，才能夠使農(nóng)民成為獨立的產(chǎn)權(quán)主體，獨立地行使流轉(zhuǎn)權(quán)，才能夠?qū)崿F(xiàn)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的終極目標(biāo)。解讀《2016江蘇省最新農(nóng)村土地確權(quán)政策》，政策中提出應(yīng)規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，做到鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，嚴格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，加強土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，加強土地流轉(zhuǎn)用途管制。

積極探索農(nóng)民土地承包權(quán)益的有效形式，培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，完善流轉(zhuǎn)市場運行機制[5]。（1）規(guī)范并完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場。有關(guān)部門應(yīng)加快發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)市場，依托農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)建立健全的土地流轉(zhuǎn)平臺，完善縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立土地流轉(zhuǎn)檢測制度，做到信息公開，信息對稱。土地流轉(zhuǎn)的價格、形式、期限都應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商決定，沒有農(nóng)戶的書面委托，禁止農(nóng)村基層組織以任何理由代表農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地。（2）逐步形成土地流轉(zhuǎn)的市場競價機制。實行公平競價制度，運用科學(xué)的方法協(xié)調(diào)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的費用，并且規(guī)定一定的有效年限，以防其他因素發(fā)生改變，影響農(nóng)民的利益。（3）推進土地流轉(zhuǎn)形式多樣化。鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)土地，切實使農(nóng)戶的資產(chǎn)得到有效盤活。

3.3 完善土地征用制度，建立合理的分配機制

土地征用制度是否規(guī)范，直接影響農(nóng)民的經(jīng)濟收益。加快征地制度改革，提高農(nóng)民在土地增值收益中的比例，是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑[6]。因為越稀缺的資源，越應(yīng)該支付高成本；支付成本越高，就越珍惜。但是現(xiàn)行土地征用制度，可以輕易地從農(nóng)民手里低價征地，形成地方政府越多批地，管理費越充裕的導(dǎo)向，最后造成農(nóng)村土地資源嚴重浪費和農(nóng)民土地效益大量流失。土地仍舊是農(nóng)民安身立命所在，是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，為此，必須切實完善征地補償制度。

征地補償標(biāo)準(zhǔn)是征地制度改革的核心問題之一。以市場價格反映土地價值，將征地補償引入市場機制，以市場機制進行補償[7]。（1）在符合規(guī)劃的前提下允許農(nóng)村集體所有制的建設(shè)用地直接進入市場，使農(nóng)村建設(shè)用地能夠像城市建設(shè)用地一樣具有更高價值，這樣實現(xiàn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的市場價格，從而給予農(nóng)民更多關(guān)于土地價格制定的發(fā)言權(quán)，有更多機會參與土地增值收入的分配。合理到位實施該項政策，并出臺相應(yīng)的保障機制，理性的農(nóng)民會珍視自己的土地財產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村土地價值的最大化，為農(nóng)民的財產(chǎn)性收入爭取最大收益。（2）要建立基于市場價格的征地補償標(biāo)準(zhǔn)體系。只有依據(jù)公開市場價格確定的補償標(biāo)準(zhǔn)才能得到各方認同，避免不必要的損失。（3）法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內(nèi)容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權(quán)。

參考文獻：

[1]陳小君. 全面深化改革與不動產(chǎn)法律制度的完善. 我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會《決定》相關(guān)內(nèi)容解讀[J]. 法學(xué)研究，2014，36（4）：3-25.

[2]趙 峰，黃壽海. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)碎片化及其整體性治理[J]. 宏觀經(jīng)濟研究，2016（1）：13-19.

[3]陳紅霞，趙振宇，李俊樂. 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐與探索——基于寧波市的分析[J]. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2016，37（1）：96-101.

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[5]張秀清. 完善農(nóng)村土地制度，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入[J]. 智富時代，2015（12）：29.

[6]薛寶貴，何煉成. 現(xiàn)有土地制度下增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的挑戰(zhàn)與路徑[J]. 寧夏社會科學(xué)，2014（6）：30-35.

[7]鮑步云，劉朝臣. 農(nóng)村制度創(chuàng)新理論與實踐[M]. 長春：吉林大學(xué)出版社，2007.