淺論我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露存在的問題及其對(duì)策

陳長(zhǎng)鳳

摘 要：社會(huì)公眾通過政府會(huì)計(jì)信息了解政府的受托責(zé)任履行情況和財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況，政府會(huì)計(jì)信息披露是社會(huì)公眾與政府聯(lián)系的主要紐帶，發(fā)揮著不可或缺的作用。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，法制化進(jìn)程不斷加快，迫切要求我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露走向公開、公平、公正的新境界。然而，目前我國(guó)會(huì)計(jì)信息披露在內(nèi)容、方式和監(jiān)督體制上都存在很多問題，需要進(jìn)行深層次的分析，提出各種切實(shí)可行的解決方法，提高政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，從而提升我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露的整體水平。

關(guān)鍵詞：政府會(huì)計(jì)；信息披露；原因；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F810.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）02-0159-03

一、我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露的相關(guān)理論

（一）政府會(huì)計(jì)信息的含義

政府會(huì)計(jì)信息是政府會(huì)計(jì)依照相關(guān)法律規(guī)范、會(huì)計(jì)制度等，全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況、政府預(yù)算執(zhí)行情況及政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)狀況等方面的信息。政府會(huì)計(jì)信息有著重要的作用，通過這些科學(xué)有效的信息，將有利于立法機(jī)關(guān)監(jiān)督政府，有利于強(qiáng)化政府的會(huì)計(jì)責(zé)任，有利于政府自身的科學(xué)民主決策，更有利于推進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)管理。①

（二）我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露的方式

政府預(yù)算報(bào)告和政府財(cái)務(wù)報(bào)告是我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露的主要方式，兩者是政府會(huì)計(jì)信息的主要載體，也是政府會(huì)計(jì)信息使用者的主要參考依據(jù)。

1.政府預(yù)算報(bào)告

它是按一定的標(biāo)準(zhǔn)將政府預(yù)算年度的財(cái)政收支分門別類地列入各種計(jì)劃表格，通過這些表格可以反映一定時(shí)期政府財(cái)政收入的具體來(lái)源和支出方向的書面文件。政府預(yù)算報(bào)告的作用可以反映政府年度財(cái)政收支計(jì)劃情況和政策重心，可以預(yù)測(cè)各項(xiàng)政策的實(shí)施對(duì)資本市場(chǎng)等的影響，可以監(jiān)督政府資金的使用收益和效率。政府預(yù)算報(bào)告在編制程序上、內(nèi)容上具有較強(qiáng)的法制性。

2.政府財(cái)務(wù)報(bào)告

它是指為信息需求者編制的以財(cái)務(wù)信息為主要內(nèi)容、以財(cái)務(wù)報(bào)表為主要形式，全面系統(tǒng)地反映政府財(cái)務(wù)受托責(zé)任的綜合報(bào)告。我國(guó)政府整體財(cái)務(wù)報(bào)告由財(cái)務(wù)報(bào)表和文字說(shuō)明兩大部分構(gòu)成。其中，財(cái)務(wù)報(bào)表主要包括資產(chǎn)負(fù)債表、政府營(yíng)運(yùn)表、現(xiàn)金流量表和預(yù)算執(zhí)行情況表。此外，根據(jù)我國(guó)財(cái)政管理的特殊性，還附加了一些特殊報(bào)表，比如，資本性支出表，反映報(bào)告主體的投資情況；承諾與或有事項(xiàng)表，反映報(bào)告主體的承諾以及或有事項(xiàng)情況。通過這些報(bào)表，可以完整反映政府的財(cái)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)狀況和績(jī)效。②文字說(shuō)明主要包括宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況分析報(bào)告和政府財(cái)政管理報(bào)告。政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告主要是財(cái)務(wù)報(bào)表，文字說(shuō)明只起補(bǔ)充說(shuō)明的作用。

二、我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露的主要問題

（一）我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露的報(bào)告內(nèi)容和格式不完整

我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息的主要載體是政府財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)告和政府財(cái)務(wù)報(bào)告，兩者是所有信息使用者的主要依據(jù)。但實(shí)際上二者在涵蓋的內(nèi)容和格式上都有缺陷。

1.我國(guó)政府預(yù)算報(bào)告披露不夠詳細(xì)

我國(guó)政府預(yù)算報(bào)告披露的重點(diǎn)是政府收支總額、前后年度比較產(chǎn)生的增長(zhǎng)率以及與預(yù)算方案的相比差異。所以，只是概括性披露了政府財(cái)務(wù)信息，沒有詳細(xì)披露實(shí)際的支出項(xiàng)目和金額，使得我國(guó)政府會(huì)計(jì)所披露的財(cái)務(wù)信息僅是數(shù)字，沒有這些數(shù)字的計(jì)算依據(jù)。

2.我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告核算不夠全面

我國(guó)當(dāng)前財(cái)務(wù)報(bào)告僅反映出政府預(yù)算收支執(zhí)行方面的情況，政府預(yù)算會(huì)計(jì)與企業(yè)會(huì)計(jì)相比，在核算上不夠詳細(xì)，不能全面、細(xì)致地反映政府的整體財(cái)務(wù)狀況；而它又作為政府會(huì)計(jì)總體核算的一部分，并沒有把債權(quán)和債務(wù)、部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)或股權(quán)包括在核算范圍內(nèi)。另外，政府在固定資產(chǎn)等方面的核算和反映的內(nèi)容也不夠全面、具體。

（二）我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露方式不規(guī)范

1.缺少必要的審計(jì)報(bào)告

政府會(huì)計(jì)信息要想真實(shí)、可靠，必須要經(jīng)過審計(jì)。目前，我國(guó)政府在披露會(huì)計(jì)信息之前缺少獨(dú)立審計(jì)環(huán)節(jié)，審計(jì)結(jié)果的客觀性受到影響，導(dǎo)致對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的監(jiān)督失去作用，最終使政府會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性存在問題，這就使政府會(huì)計(jì)信息使用者對(duì)報(bào)表真實(shí)性有所質(zhì)疑。

2.獲取政府會(huì)計(jì)信息的渠道不通暢

當(dāng)前，社會(huì)公眾了解政府會(huì)計(jì)信息的主要渠道是政府提交的財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)告和財(cái)務(wù)決算報(bào)告，與上市公司對(duì)開的財(cái)務(wù)報(bào)表相比，政府會(huì)計(jì)信息披露的渠道少而且不通暢，收入較低的信息使用者在查閱報(bào)告時(shí)還增加了獲知難度與成本。

（三）我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露監(jiān)督體制不完善

按照當(dāng)前我國(guó)的監(jiān)督體制，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)政府披露的會(huì)計(jì)信息進(jìn)行審計(jì)，社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)不參與其審計(jì)，這就使審計(jì)的獨(dú)立性受到很大影響，造成政府對(duì)外公布的預(yù)算、決算報(bào)表的真實(shí)性沒有得到有效保證。我國(guó)人大常委會(huì)對(duì)政府預(yù)、決算報(bào)表負(fù)有的監(jiān)督審查責(zé)任，它也是我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露真實(shí)可靠的重要保證。我國(guó)人大常委會(huì)對(duì)政府預(yù)算報(bào)表的審查時(shí)限一般為1個(gè)月，而西方發(fā)達(dá)國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算報(bào)表的審查時(shí)限通常多于2個(gè)月。①我國(guó)政府預(yù)算報(bào)表審查時(shí)間短，很難在審查過程做到全面、細(xì)致，最終很難保證審查質(zhì)量。所以，必須建立完善的監(jiān)督體制，制定詳細(xì)的監(jiān)督制度，以保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)各司其職，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露問題的原因分析

（一）我國(guó)政府會(huì)計(jì)整體概念框架不完整

我國(guó)政府會(huì)計(jì)概念框架應(yīng)包括政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量特征、政府財(cái)務(wù)報(bào)表的組成要素和政府財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)。②目前，我國(guó)政府會(huì)計(jì)缺少完整的概念框架，不能以此為依據(jù)制定出科學(xué)合理的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。這成為影響我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露的原因之一。

1.我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo)不明確

我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告沒有明確的目標(biāo)，直接導(dǎo)致了政府會(huì)計(jì)信息的需求者和使用者模糊、信息披露對(duì)象不明確。

2.我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的會(huì)計(jì)對(duì)象不明確

我國(guó)政府會(huì)計(jì)披露的范圍和會(huì)計(jì)對(duì)象息息相關(guān)，如果會(huì)計(jì)對(duì)象不明確，那么會(huì)計(jì)信息披露的范圍一定會(huì)出現(xiàn)不完整、不確定的情況。

3.我國(guó)政府會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的選擇欠缺指導(dǎo)

確立會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，行政體制和管理理念環(huán)環(huán)相扣。一旦缺少正確的政府會(huì)計(jì)概念框架，就會(huì)使得會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的確立失去方向，從而使收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)在操作過程中出現(xiàn)很多問題，最終影響到政府會(huì)計(jì)信息的披露質(zhì)量。

（二）我國(guó)政府會(huì)計(jì)監(jiān)督體系不完善

完整的監(jiān)督體系應(yīng)該包括組織機(jī)構(gòu)、政策法規(guī)等各方面的內(nèi)容，目前，我國(guó)政府會(huì)計(jì)組織機(jī)構(gòu)職責(zé)不明確，相應(yīng)的法律法規(guī)嚴(yán)重缺乏，造成監(jiān)督功能受到嚴(yán)重影響。除此之外，政府審計(jì)體系沒有完全建立，使得政府審計(jì)機(jī)構(gòu)執(zhí)行審計(jì)任務(wù)的能力非常欠缺。政府審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告也不對(duì)外公開，使得政府審計(jì)報(bào)告與政府財(cái)務(wù)報(bào)告之間的相關(guān)性非常低，披露的信息之間沒有明確的關(guān)聯(lián)性。

四、解決我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露問題的有效對(duì)策

（一）完善我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息的報(bào)告體系

1.放大政府預(yù)算范圍

完善預(yù)算信息的有效途徑是放大政府預(yù)算范圍。政府預(yù)算范圍應(yīng)該包括政府資金的來(lái)源和去處、政府財(cái)政所用資金、公共活動(dòng)的收支等。③應(yīng)明確實(shí)際的支出項(xiàng)目和金額并詳細(xì)披露，使政府披露的財(cái)務(wù)信息不只是一些數(shù)字，而是為政府會(huì)計(jì)信息所提供的一個(gè)準(zhǔn)確的計(jì)算依據(jù)。

2.完善政府預(yù)算報(bào)告

為了反映受托責(zé)任的履行要求，政府預(yù)算報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括年度預(yù)算報(bào)告、年中預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和年度決算報(bào)告。其中，年度預(yù)算報(bào)告由政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告、政府財(cái)政政策目標(biāo)、部門財(cái)政預(yù)算報(bào)告、政府財(cái)政持續(xù)性分析報(bào)告、政府財(cái)政中期預(yù)算報(bào)告、政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)說(shuō)明書、政府財(cái)政產(chǎn)出結(jié)果目標(biāo)與政府財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系等組成；年中預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告由預(yù)算期間相關(guān)執(zhí)行情況報(bào)告、執(zhí)行結(jié)果和分析報(bào)告組成；年度決算報(bào)告是對(duì)政府所有活動(dòng)的綜合反映，它是通過預(yù)算年度內(nèi)政府預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果和分析報(bào)告來(lái)體現(xiàn)的。④

3.增加政府財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容

我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)根據(jù)政府的財(cái)務(wù)活動(dòng)、受托責(zé)任的實(shí)際情況及政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息使用者的需求加以考量完善。應(yīng)該編制符合我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，這將會(huì)為政府提供更全面、更科學(xué)、更有用的信息。

（二）規(guī)范我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息補(bǔ)充披露制度

1.制定科學(xué)的法律法規(guī)，對(duì)披露制度進(jìn)行有效規(guī)范

我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露制度不完整，需進(jìn)一步補(bǔ)充。由于法律制定后修改起來(lái)程序較為煩瑣，修改難度大，所以應(yīng)該先制定政府會(huì)計(jì)信息披露的相關(guān)法律法規(guī)來(lái)完善我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露體系。政府預(yù)算是政府計(jì)劃工作的一個(gè)重要組成部分，它必須受政府法律法規(guī)和行為規(guī)范的約束。政府預(yù)算與財(cái)務(wù)報(bào)告披露的內(nèi)容需要遵循以下原則：力爭(zhēng)所有政府部門對(duì)外披露政府會(huì)計(jì)信息；確保政府對(duì)外披露的所有財(cái)政收支計(jì)劃、預(yù)算草案等政府會(huì)計(jì)信息數(shù)量充足；保證公眾無(wú)償獲取政府會(huì)計(jì)信息；人民代表大會(huì)或相關(guān)部門須要審議批準(zhǔn)對(duì)外披露的政府會(huì)計(jì)信息。政府向社會(huì)公眾披露政府會(huì)計(jì)信息應(yīng)盡可能做到公開、透明，保證公眾的知情權(quán)，同時(shí)要確保國(guó)家的信息安全。所以，政府應(yīng)該兼顧公開與安全的法律制度。

2.建立一個(gè)多層次政府會(huì)計(jì)信息披露目標(biāo)體系

完善披露制度必須確保讓盡可能多的使用者能夠順利獲取所需信息，而使用者需要的政府內(nèi)部和外部信息是不同的。對(duì)政府內(nèi)部信息使用者來(lái)說(shuō)，通過對(duì)披露的財(cái)政預(yù)算信息與實(shí)際運(yùn)行信息的對(duì)比，來(lái)完成對(duì)政府財(cái)政資金的監(jiān)督管理。對(duì)外部信息使用者來(lái)說(shuō)，通過對(duì)財(cái)政預(yù)算收入和支出是否和實(shí)際情況相符，立法機(jī)關(guān)對(duì)其監(jiān)督起著至關(guān)重要的作用。所以應(yīng)以建立一個(gè)多層次的政府會(huì)計(jì)信息披露目標(biāo)體系，以滿足不同層次、不同需求的政府會(huì)計(jì)信息使用者，保證社會(huì)公眾和信息使用者獲取信息的渠道是順暢的。

（三）加強(qiáng)我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息監(jiān)督體制建設(shè)

1.建立科學(xué)的審計(jì)制度

我國(guó)政府會(huì)計(jì)缺少審計(jì)環(huán)節(jié)，政府會(huì)計(jì)信息沒有通過審計(jì)就直接向社會(huì)公眾和使用者披露，將影響政府會(huì)計(jì)信息的客觀性，降低政府會(huì)計(jì)信息的可信度，這是我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露制度改革的重要方面。因此，我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息必須要經(jīng)過審計(jì)，建立與政府會(huì)計(jì)相配套的審計(jì)制度，不但提升公共財(cái)政的資金使用效率，還可以促進(jìn)政府官員和政府行政管理部門高效、廉潔地開展工作，保證政府受托責(zé)任的正常履行，提高社會(huì)公眾和立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府的信任度。因此，建立科學(xué)完整的審計(jì)制度是政府財(cái)務(wù)披露信息真實(shí)性和可靠性的重要保證。

2.建立約束力強(qiáng)的獨(dú)立審計(jì)監(jiān)督制度

現(xiàn)階段，我國(guó)政府審計(jì)僅停留在財(cái)務(wù)收支審計(jì)的上，而未來(lái)政府審計(jì)工作的重心向財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)兼顧的方向上發(fā)展。所以，應(yīng)該建立約束力強(qiáng)的獨(dú)立審計(jì)監(jiān)督制度，以保證提供客觀、公允的審計(jì)和監(jiān)督機(jī)制。從公正、中立的角度出發(fā)，對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行詳細(xì)的、不偏不倚的審計(jì)，從而使政府財(cái)務(wù)信息披露取得社會(huì)公眾和使用者的信任。

3.提高人民代表大會(huì)對(duì)政府會(huì)計(jì)信息的審查力度

提升政府會(huì)計(jì)信息監(jiān)督力的重要手段是提高人民代表大會(huì)對(duì)政府會(huì)計(jì)信息的審查力度。主要從兩方面做起：一是適當(dāng)延長(zhǎng)政府會(huì)計(jì)信息的審查時(shí)間，以提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。只有保證充足的審查時(shí)間，審查工作才能做到深入、到位，審查結(jié)果才能客觀，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量才能提高。二是提高對(duì)政府會(huì)計(jì)信息的重視程度，加強(qiáng)人大代表的審查核實(shí)力度。人大代表享有人民賦予的神圣權(quán)力，他的任何一次表決都與選民的實(shí)際權(quán)益息息相關(guān)。所以說(shuō)人大應(yīng)該認(rèn)真審查政府會(huì)計(jì)信息，了解政府的真實(shí)財(cái)務(wù)狀況，明確財(cái)政收入的支出項(xiàng)目，保證政府會(huì)計(jì)信息披露的真實(shí)性，提高政府會(huì)計(jì)信息的整體質(zhì)量，切實(shí)維護(hù)人民的合法權(quán)益。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]