淺談行政事業(yè)單位推行中期財政規(guī)劃及滾動預算的問題及建議

陳佳佳

摘要：隨著《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》的發(fā)布，氣象部門積極推進中期財政規(guī)劃工作。然而伴隨著工作逐步推進，氣象部門在過程中發(fā)現(xiàn)諸如部門聯(lián)動機制尚未形成，預判經(jīng)濟政策環(huán)境能力不足等各種問題，文章將圍繞工作中問題展開研究討論。

關(guān)鍵詞：中期財政規(guī)劃；氣象部門；預算

2015年1月，《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》發(fā)布。《意見》要求，實行中期財政規(guī)劃管理，由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強化財政規(guī)劃對年度預算的約束性。

中期財政規(guī)劃是我國財政體制改革的核心內(nèi)容，對于改善財政體制，合理掌控財政資金、提高財政資金利用效率有著深遠的意義及影響。

加快推進氣象部門的中期財政規(guī)劃和滾動預算工作，對加強氣象部門資金管控力度，提高資金使用效率，為氣象事業(yè)更好、更快發(fā)展提供扎實的資金保障。同時，對促進氣象事業(yè)實現(xiàn)十三五規(guī)劃目標有著較大的推進作用。因此，根據(jù)自身部門氣象事業(yè)的中期規(guī)劃，準確全面編制滾動預算，完善項目數(shù)據(jù)庫，成為了氣象部門做好中期財政規(guī)劃的首要工作。

一、中期財政規(guī)劃的推行現(xiàn)狀

中期財政規(guī)劃是20世紀眾多國家為實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展而實行的年度預算管理體制改革措施，是目前先進發(fā)達國家普遍采用的預算管理方式。中期財政規(guī)劃一般分為三年或五年預算計劃，以三年居多。也就是將預算安排的時間從一年擴展到年，按照年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預算，后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預算。年度預算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時進行調(diào)整，再添加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期財政規(guī)劃。

在我國，中期財政規(guī)劃處于起步階段，實踐經(jīng)驗嚴重不足，同時由于國際上積累多為聯(lián)邦體制下的經(jīng)驗，對于單一體制下的我國并不適用，無從借鑒。為此，我國積極開展了中期財政規(guī)劃試點工作，河北省、河南省焦作市等地方納入試點范圍。經(jīng)過三年試點及經(jīng)驗總結(jié)，在2015年開始逐步向全國范圍內(nèi)推行。

氣象部門屬于國務(wù)院直屬單位，因此，在《意見》發(fā)布之后，積極推進氣象部門中期財政規(guī)劃被列為重點工作之一。通過努力推進，取得了較大的進步，加強了資金有效管控，一定程度上提高了資金利用效率。然而推行過程中同時也伴隨著多種問題，諸如部門主管領(lǐng)導不夠重視中期財政規(guī)劃，各部門聯(lián)動機制尚未形成；預判經(jīng)濟環(huán)境及政策環(huán)境能力欠缺；預算工作任務(wù)緊，財務(wù)人員編制預算不能很細致，且財務(wù)人員多為兼職，并非專業(yè)出身，對日益增長的預算要求較為吃力；項目庫儲備不足，臨時或追加情況較多，績效管理未能很好與項目匹配；對財務(wù)核算不重視，作為預算基礎(chǔ)的財務(wù)歷史數(shù)據(jù)不夠準確。

二、當前實際工作中編制中期財政規(guī)劃存在的問題

中期財政規(guī)劃實施意義深遠，是深化氣象事業(yè)改革，進一步推進氣象事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)之一。雖然在實際工作中，推行中期財政規(guī)劃、編制滾動預算取得了一定的進步，然而仍然存在著一定的問題。目前問題主要表現(xiàn)在如下幾點：

1. 主管領(lǐng)導未從認識上對中期財政規(guī)劃及滾動預算引起足夠重視。同時各部門也未全面認識其工作內(nèi)容及重要性，對于編制滾動預算，普遍認為這只是計財部門的主要工作，與本部門主要工作無太大關(guān)系。因此，各部門對其負責的基本或項目中的資金預算，亦或者資金支出方面的預算不夠在意，則往往出現(xiàn)由各部門負責的項目預算，卻不能很準確反映出資金預計使用情況。諸如人事部門對部門內(nèi)部人員變動不能準確測算，氣象業(yè)務(wù)部門對即將展開的項目，未做市場調(diào)研，申報單位、申報資金開支存在較大隨意性等等諸多問題。而此類問題計財部門并非能一一解決，導致編制滾動預算數(shù)據(jù)出現(xiàn)不夠準確，逐年滾動影響到中期財政規(guī)劃，進而導致年復一年的資金管控能力下降等問題。

2. 中期財政規(guī)劃需建立在全口徑預算基礎(chǔ)上，不僅需要包含中央財政資金，地方財政資金，還要包含國有資本經(jīng)營收入，捐贈所得等所有可能預計到的資金。目前氣象部門在面臨錯綜復雜的市場環(huán)境，缺乏足夠研判能力；同時，在中央政策不斷變化調(diào)整的情況下，更無法準確預料到對本部門帶來的各種影響。因此，氣象部門在面臨中期財政規(guī)劃的編制時，往往由于無法預估國有資本經(jīng)營收入而帶來收入的不確定性，束手無策。

3. 編制中期財政規(guī)劃及滾動預算的工作，時間緊，任務(wù)重。且多數(shù)財務(wù)工作人員，并非會計專業(yè)出身，且未能參與中期財政規(guī)劃編制之中。對于日益增長的預算要求理解不夠深入，對單位項目預算編制問題不能做出很好的判斷。因此，迫于工作壓力，未進行詳細核實數(shù)據(jù)準確可靠性、測算和比對，就上報，使其預算數(shù)據(jù)不夠準確。項目預算基礎(chǔ)工作未能做細做實，實施過程中的績效管理工作不夠嚴格。項目儲備庫中數(shù)據(jù)不符合中期財政規(guī)劃要求，存在著較大變數(shù)；績效管理浮于表面，未能很好與滾動預算進行結(jié)合。各部門申報項目時，存在著支出隨意性。對于項目支出的預算，不經(jīng)過市場調(diào)研或研判，在各支出科目里隨意列支金額，缺乏足夠嚴謹性。而在實際支出中，卻無法按照原預算情況實際列支，從而造成財政資金因無法開支而被收回現(xiàn)象。多數(shù)專業(yè)項目時間跨度大，進行考核難度大，甚至項目在預計驗收時間尚未完工，而負責相關(guān)項目單位未被考核的現(xiàn)象層出不窮。

4. 氣象部門對財務(wù)核算業(yè)務(wù)不夠重視，處于后勤位置的財務(wù)核算部門在氣象系統(tǒng)中得不到資金支持，無法獲得足夠機會對現(xiàn)有人員素質(zhì)進行提升以及對工作中經(jīng)常使用的軟硬件進行更新。同時，財務(wù)核算人員無權(quán)參與各部門編制的中期財政規(guī)劃工作，無法全面認識其編制項目的重要性，進而無法對其申報的項目各項費用支出提出合理建議。

三、推進氣象部門中期財政規(guī)劃建議

中期財政規(guī)劃能有效解決跨期項目預算及考核問題，推進該項工作具有很強的現(xiàn)實意義。然而，該項工作的推進不僅是計財部門的工作，還需要主要領(lǐng)導以及各部門配合，工作體制變革等相應(yīng)配套措施。具體建議如下：

1. 提高氣象部門主要領(lǐng)導對中期財政規(guī)劃的認識，各部門應(yīng)統(tǒng)一認識，從全局出發(fā)，積極主動配合計財部門做好中期財政規(guī)劃工作。只有氣象部門廣大職工形成統(tǒng)一意識，才能有效順利地推進氣象中期財政規(guī)劃工作。

2. 加強氣象部門對市場環(huán)境及政策環(huán)境研判能力，準確全面預估本部門對國有資本經(jīng)營收入。針對變化多端的市場環(huán)境，可設(shè)置國有資本運營中心，使其承擔起氣象部門國有資本運作、預判市場環(huán)境對本部門影響等工作，并形成資料和報告；面對中央及地方適時調(diào)整的政策變化，辦公室等部門可加強對政府出臺政策對本部門影響的研究，及時整理材料。各部門形成的報告及材料，應(yīng)及時上行報告，使決策層有足夠時間進行決策，并通知計財部門。計財部門則可以根據(jù)決策，對中期財政規(guī)劃中的收入預算進行較為準確、有目的地調(diào)整，進而促使中期財政規(guī)劃數(shù)據(jù)更符合未來環(huán)境的實際需求，提高其準確性。

3. 加強會計隊伍建設(shè)，培養(yǎng)有經(jīng)驗及能力財務(wù)人員。在條件允許的情況下，對本單位財務(wù)人員進行年度輪訓，提高單位財會人員綜合素質(zhì)。同時，重點培養(yǎng)財務(wù)骨干人員，并使其承擔中期財政規(guī)劃攻堅工作。逐步重視財務(wù)核算業(yè)務(wù)，規(guī)范核算業(yè)務(wù)。基于未來三年或者五年對其本身業(yè)務(wù)及事業(yè)發(fā)展的中期財政規(guī)劃。而滾動預算所測算的具體數(shù)據(jù)，則基于以前年度實際支出數(shù)據(jù)。為了使中期財政規(guī)劃數(shù)據(jù)盡可能反映出實際資金需求，氣象部門應(yīng)提高對財務(wù)數(shù)據(jù)核算的認識，重視日常核算業(yè)務(wù)，充分利用和開發(fā)財務(wù)大數(shù)據(jù)。而現(xiàn)實中，各部門都未能重視財務(wù)核算地位，使其邊緣化，財務(wù)核算不夠規(guī)范，未能如實反映當時實際需求。同時，為其以后進行三年中期規(guī)劃或年度預算，增加了不少障礙。

4. 加強項目庫建設(shè)工作，結(jié)合單位中長期規(guī)劃，積極對項目進行調(diào)研、備案以及申報等前期工作。做好項目申報工作的事前工作，加強項目執(zhí)行過程中的事中管理，完善項目執(zhí)行后的事后分析與監(jiān)督。對于項目中期財政規(guī)劃及滾動預算，應(yīng)充分做好項目的前期儲備工作，及時更新項目，使項目始終符合中長期財政規(guī)劃；對于項目執(zhí)行過程中，應(yīng)及時提醒項目承擔部門加快推進進度，并完善年度績效考核機制。對于完工項目，要積極引入審計機制，確保資金使用合理合規(guī)。

參考文獻：

[1]馬蔡琛.大國財政視野中的跨年度預算平衡機制[J].地方財政研究，2016（01）.

[2]宋杉.關(guān)于開展中期財政規(guī)劃管理的思考[J].管理創(chuàng)新，2016（07）.

（作者單位：重慶市氣象局財務(wù)結(jié)算中心）