基于土地用途管制的土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)研究

王廷

摘要：土地用途管制在保護(hù)農(nóng)地的同時(shí)，也會(huì)在一定程度上降低農(nóng)地保護(hù)區(qū)域內(nèi)土地的潛在價(jià)值，導(dǎo)致部分利益損失。借鑒國(guó)外土地發(fā)展權(quán)相關(guān)理論和國(guó)內(nèi)農(nóng)村集體流轉(zhuǎn)機(jī)制，應(yīng)用“地票”交易制度和土地發(fā)展權(quán)還原機(jī)理構(gòu)建出城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間增減掛鉤及其供需平臺(tái)。在土地用途管制制度下，“地票”交易制度的出現(xiàn)有利于發(fā)現(xiàn)偏遠(yuǎn)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值，促進(jìn)城市資源反哺農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展差距。

關(guān)鍵詞：土地用途管制；土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)；還原機(jī)制；“地票”交易制度

一、引言

土地用途管制制度是政府采取的最嚴(yán)格的土地管理制度，在保護(hù)生態(tài)用地、農(nóng)用地資源以及消除土地利用中的各種非理性現(xiàn)象等方面起著不可替代的作用。為了確保土地用途管制制度得以嚴(yán)格執(zhí)行，特別是保障18億畝耕地紅線不被突破，中央政府通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和征地審批等手段，限制了土地權(quán)利人、土地開發(fā)者將農(nóng)用地自主轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地。與其他配額制相同，配額會(huì)從低收益權(quán)益者逐漸向高收益者轉(zhuǎn)移，在這個(gè)過程中便會(huì)產(chǎn)生交易指標(biāo)。指標(biāo)交易的實(shí)質(zhì)就是土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)。通過土地發(fā)展權(quán)交易的形式，達(dá)到區(qū)域之間土地指標(biāo)的異地置換，實(shí)現(xiàn)了土地利用類型空間上重新配置。

二、基本概念

（一）土地用途管制

土地用途管制的出現(xiàn)具有其必然性。當(dāng)人類社會(huì)發(fā)展到一定階段時(shí)，必然要考慮土地資源的護(hù)理分配，土地用途管制的作用便在于此。土地用途管制是依法劃定土地通途分區(qū)，確認(rèn)土地使用條件，并實(shí)行用途變更許可的強(qiáng)制性管理制度，在土地利用規(guī)劃過程中發(fā)揮了重要的作用。從本質(zhì)上來(lái)看，土地用途管制是一種典型約束機(jī)制，需要法律程序支持。若擅自變更土地用途，則需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。由此對(duì)土地資源進(jìn)行保護(hù)。

（二）土地發(fā)展權(quán)

土地發(fā)展權(quán)可以與土地所有權(quán)分割，并且能夠單獨(dú)進(jìn)行處分。它是一種能夠讓土地轉(zhuǎn)變使用性質(zhì)的權(quán)利。也就是說，土地發(fā)展權(quán)能夠同時(shí)與土地所有權(quán)供土地?fù)碛姓咚洹＜幢阃恋負(fù)碛姓卟痪邆渫恋厮袡?quán)，但只要具備土地發(fā)展權(quán)，依然可以支配對(duì)應(yīng)的權(quán)力部分。從作用來(lái)角度來(lái)看，制定土地發(fā)展權(quán)的主要目的是為了讓農(nóng)牧業(yè)用地及自然資源土地得到保護(hù)，由此來(lái)維護(hù)國(guó)家利益，避免因土地所有權(quán)性質(zhì)的變化而對(duì)國(guó)家利益產(chǎn)生影響。

三、土地用途管制與土地發(fā)展權(quán)之間相互聯(lián)系

（一）土地用途管制為土地發(fā)展權(quán)的設(shè)立及實(shí)施創(chuàng)造了基礎(chǔ)

土地用途管制制度的創(chuàng)設(shè)產(chǎn)生了對(duì)我國(guó)土地所有權(quán)及其派生出各種權(quán)能的限制，而對(duì)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的限制為土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)提供了契機(jī)；我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地規(guī)劃制度和土地分區(qū)管制明確每塊用地的用途分區(qū)，相應(yīng)產(chǎn)生了所謂的可發(fā)展地區(qū)和限制發(fā)展地區(qū)。

（二）土地發(fā)展權(quán)與土地用途管制能夠互補(bǔ)

對(duì)于土地發(fā)展權(quán)而言，土地用途管制是基本條件之一。土地發(fā)展權(quán)是推行土地用途管制制度的具體措施。正如孫弘所說：“土地發(fā)展權(quán)的出現(xiàn)不但是土地用途管制的需要，也是相關(guān)規(guī)劃控制工作及公共干預(yù)的需要?！痹趪?guó)外土地發(fā)展權(quán)已經(jīng)成為城市分區(qū)管制和發(fā)展規(guī)劃的一項(xiàng)重要制度。此外，政府可以通過土地發(fā)展權(quán)手段，有效解決土地用途管制帶來(lái)的社會(huì)利益分配不公等問題。

四、重慶“地票”交易中的土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)

2008年12月4日，我國(guó)第一家也是唯一一家可進(jìn)行“地票”交易土地交易所——重慶農(nóng)村土地交易所正式成立。該土地交易所不僅可進(jìn)行“地票”交易，也可進(jìn)行實(shí)物交易。

（一）重慶“地票”交易制度設(shè)計(jì)分析

1. “地票”交易設(shè)計(jì)分析

《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》當(dāng)中明確指出，在交易所當(dāng)中可進(jìn)行指標(biāo)交易及實(shí)物交易。指標(biāo)主要是指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，包括企業(yè)用地、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用復(fù)墾為耕地后所獲得的建設(shè)用地指標(biāo)。從本質(zhì)上來(lái)看，“地票”是指標(biāo)的具體表現(xiàn)形式。在獲得“地票”后，可在規(guī)定的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)增加規(guī)定量的建設(shè)用地。當(dāng)指標(biāo)落地后，通過“地票”可進(jìn)行相關(guān)費(fèi)用（耕地開墾費(fèi)、用地有償使用費(fèi)）。另外，在“地票交易制度不斷成熟、不斷完善的情況下，經(jīng)營(yíng)性用地指標(biāo)將會(huì)發(fā)生一定轉(zhuǎn)變，會(huì)逐漸脫離國(guó)家下?lián)苡玫赜?jì)劃指標(biāo)范疇。同時(shí)，這部分指標(biāo)將用于公益性用地。

2. “地票”交易程序設(shè)計(jì)分析

“地票”交易程序設(shè)計(jì)是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的過程，經(jīng)過多年探索，已經(jīng)形成了一個(gè)初步體系，其重點(diǎn)內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：公平交易。根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的相關(guān)要求，“地票”交易由市場(chǎng)進(jìn)行定價(jià)，并由農(nóng)村土地交易所來(lái)組織相關(guān)交易活動(dòng)。交易過程中，要遵守“公平、公正、公開”的原則。從當(dāng)前現(xiàn)狀來(lái)看，“地票”成交單價(jià)平均為20萬(wàn)元/畝。自愿復(fù)墾?！暗仄薄睆?fù)墾遵循自愿原則，由農(nóng)民或農(nóng)民集體自行申請(qǐng)。在配套的農(nóng)民新村建設(shè)過程中，要充分尊重農(nóng)民的意愿，并適當(dāng)采納其意見，盡可能讓新村布局及戶型設(shè)計(jì)能夠滿足農(nóng)民要求，并保證復(fù)墾質(zhì)量。經(jīng)復(fù)墾開發(fā)的耕地，其所有權(quán)仍然歸于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并且原承包農(nóng)戶具有使用權(quán)。收益歸農(nóng)。將復(fù)墾成本去除后，所得到的“地票”價(jià)款全部歸還于農(nóng)民。以農(nóng)村土地確權(quán)頒證為準(zhǔn)，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶按照3：7進(jìn)行利益分配。

（二）“地票”交易中的發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)分析

在“地票”實(shí)際交易過程中，已經(jīng)保留了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過“地票”交易讓傳統(tǒng)征地模式有所轉(zhuǎn)變，使得農(nóng)村集體土地征用變得更為合理。通常情況下，農(nóng)村集體土地使用權(quán)主要表現(xiàn)為四種形式，包括“四荒”土地、宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)及農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！暗仄苯灰住钡谋举|(zhì)是將農(nóng)村宅基地及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種轉(zhuǎn)變僅改變了土地利用形式，但并未轉(zhuǎn)變土地使用權(quán)本身。

五、結(jié)論與討論

（一）厘清土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的來(lái)源

土地發(fā)展權(quán)的出現(xiàn)是必然的，它是現(xiàn)代社會(huì)重要的用益物權(quán)。通過土地發(fā)展權(quán)能夠避免土地利用外部性來(lái)限制土地利用。在我國(guó)土地發(fā)展權(quán)為土地權(quán)利所有者所擁有。結(jié)合我國(guó)國(guó)情來(lái)看，國(guó)家是公共利益的代表者，有權(quán)行使土地用途管制。由于城市土地歸國(guó)家所有，所以國(guó)有土地發(fā)展權(quán)為使用權(quán)人及國(guó)家所共有。農(nóng)村集體土地則為集體所有。

（二）尊重土地發(fā)展權(quán)利，注重對(duì)管制區(qū)相關(guān)主體的利益平衡、補(bǔ)償

由于土地用途管制的限制作用，會(huì)對(duì)土地本身的商業(yè)價(jià)值產(chǎn)生一定影響，并且會(huì)讓權(quán)利人的部分利益受到損害。當(dāng)土地管制強(qiáng)度足夠大時(shí)，會(huì)進(jìn)一步影響權(quán)利人的實(shí)際利益，這就需要政府給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，那么補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式的確定是當(dāng)前亟需探討的問題。與此同時(shí)，管制區(qū)域的土地用途是特定的，會(huì)讓壓縮土地租金空間，可能會(huì)影響到土地容積率。若管制區(qū)域土地僅用于農(nóng)業(yè)，那么適當(dāng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼則是合理的。

（三）應(yīng)充分考慮到管制手段對(duì)耕地保護(hù)發(fā)揮作用的有限性

從現(xiàn)狀來(lái)看，土地用途管制制度具有一定的局限性。當(dāng)出現(xiàn)非農(nóng)用地時(shí)，會(huì)造成管制區(qū)被排除的用地轉(zhuǎn)移至建成區(qū)，部分會(huì)向開發(fā)區(qū)所轉(zhuǎn)移，這就會(huì)造成農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化的情況出現(xiàn)。也就是說，土地用途管制只能在一定程度上緩解農(nóng)地非農(nóng)化問題，但并無(wú)法根本解決問題。在土地用途管制實(shí)施過程中，若不能充分考慮非農(nóng)用地的剛性需求或缺乏有效的市場(chǎng)調(diào)控手段，必然會(huì)對(duì)其成效產(chǎn)生影響。

總體上來(lái)看，我國(guó)人地矛盾十分突出，但土地用途管制所發(fā)揮的作用不應(yīng)該被忽視。當(dāng)然，在土地用途管制過程中出現(xiàn)地塊用途差異是無(wú)法避免的，這種差異也會(huì)造成權(quán)力人之間的利益沖突及矛盾。為了協(xié)調(diào)這種矛盾，必然要發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)。特別是在我國(guó)城鄉(xiāng)差異巨大、偏遠(yuǎn)山區(qū)與城郊地區(qū)土地價(jià)格極度不均衡的情況下，發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)更是有著調(diào)節(jié)因區(qū)位帶來(lái)的地租差異、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大作用，應(yīng)給予重視。

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（作者單位：柳州市國(guó)土資源局）