環(huán)境公益訴訟之困

邱平

高價訴訟費并不是這起公益訴訟的焦點。相關(guān)的立法與支持公益訴訟的機構(gòu)、資金、政策不到位，才是最大的攔路虎

一片爭議聲中，常州毒地公益訴訟一審落槌。這是“常州毒地事件”發(fā)生后中國第一起環(huán)境公益訴訟。

自然之友、中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（簡稱中國綠發(fā)會）兩家公益組織訴常州常隆三家污染企業(yè)，要求其承擔環(huán)境污染的修復和賠償費用，但法院駁回了這一訴訟請求。判決書顯示，法院認為被污染土地的主體已經(jīng)變更，政府也已經(jīng)把以上責任包攬下來。

根據(jù)所訴請的近四億賠償金額，法院計算出案件受理費為人民幣189.18萬元，由原告自然之友和中國綠發(fā)會共同負擔。

百萬訴訟費引發(fā)輿論廣泛關(guān)注。這筆費用說大并不大，因為涉案標的金額巨大，所計算的方式也有法可依。但說小也不小，近兩百萬的金額，超過了許多小型公益組織一年的運營經(jīng)費。

審理此案的常州市中級人民法院近期回應稱，公益組織在遞交起訴書的同時，還遞交了緩交訴訟費用申請書。法院受理案件時，依照相關(guān)法律，同意了這一申請。截至今日，未收取兩家環(huán)保組織一分錢訴訟費用。

自然之友總干事張伯駒告訴記者，高價訴訟費并不是公益訴訟遇到的最主要困難。據(jù)了解，2015年1月1日生效的新《環(huán)保法》首次規(guī)定，符合條件的社會組織可以就損害公共環(huán)境的問題向法院提起訴訟。然而在具體落實中，卻面臨許多困難。

“我們都在探索。”張伯駒說，幾家公益組織已經(jīng)就常州毒地案的一審判決提起上訴。

政府承擔“毒地”治理

常州毒地案不止是一起環(huán)境公益訴訟，其背后還隱藏著復雜的土地問題。

2015年9月，常州外國語學校搬入新校址后，學生們普遍反映環(huán)境中有強烈異味。隨后，有數(shù)百名學生體檢查出皮炎、濕疹、支氣管炎、血液指標異常、白細胞減少等癥狀。污染事件被媒體報道后，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。

污染源在離學校一路之隔的“常隆地塊”，散發(fā)氣味的原因則是政府進行的污染治理。據(jù)調(diào)查，由于整治手段欠妥，土地被挖開后，有害物質(zhì)揮發(fā)，嚴重影響了居民健康。而造成污染的，則是從20世紀80年代起，就建廠在此地塊的江蘇常隆化工有限公司、常宇化工有限公司、華達化工集團有限公司三家化工企業(yè)。

2016年6月，以自然之友、中國綠發(fā)會為首的多家公益機構(gòu)提起訴訟，要求法院判令三個企業(yè)消除其污染物對原廠址及周邊區(qū)域土壤、地下水等生態(tài)環(huán)境的影響，承擔相關(guān)生態(tài)環(huán)境修復費用，并向公眾賠禮道歉，承擔案件受理費、調(diào)查評估相關(guān)費用。

經(jīng)過法院調(diào)查，上述三家企業(yè)于2010年之前搬離“常隆地塊”，但2011年3月至5月，因擬對此地塊進行商業(yè)住宅開發(fā)，常州市新北區(qū)政府委托相關(guān)機構(gòu)對地塊土壤和地下水污染情況進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)確實污染嚴重，必須實施修復。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受污染土地面積中，常隆公司占4.4萬平方米、常宇公司占1.6萬平方米、華達公司占0.9萬平方米。在土壤內(nèi)，發(fā)現(xiàn)了酚、鋇、銅、鉛、總石油烴、氯苯、氯代苯、二氯甲烷、氯仿、四氯化碳等化學物質(zhì)的污染，地下水污染嚴重，大部分指標都超過中國地下水質(zhì)量標準的三類標準，含有大量重金屬。

隨后，當?shù)卣_展了修復行動。2014年3月，一期污染土壤修復工程正式實施。至2015年12月底，已經(jīng)完成一期修復區(qū)域95%污染土壤的異位資源化利用。之后，因為修復過程中次生空氣污染，剩下的5%污染土壤未修復。地下水修復工程也未開展。

“常外毒地”事件經(jīng)媒體發(fā)酵后，國務院派出專項督導組，環(huán)保部、衛(wèi)計委等成立聯(lián)合調(diào)查專家組，赴常州開展督導、調(diào)查和分析研究。然而，調(diào)查組最后發(fā)現(xiàn)，常隆地塊修復和施工監(jiān)管存在問題，但常州外國語學校校園環(huán)境安全。

隨后，常州市編制了進一步的土地修復方案，并計劃于2017年9月完成場地補充調(diào)查野外作業(yè)及相關(guān)實驗檢測、場地調(diào)查評估、風險評估、地下水模型等技術(shù)報告編寫。2017年底開始實施工程措施整治地下水，第一階段，計劃將污染的地下水抽提到地面進行處理，降低污染物總量。

責任主體難辨

判決書顯示，三個企業(yè)應訴稱，根據(jù)國務院《土壤污染防治行動計劃》、環(huán)保部《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見》等相關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，受讓人是環(huán)境治理、修復的責任主體。由于案涉地塊已多次依法轉(zhuǎn)讓，三被告不再是土壤治理、修復的責任主體。

法院最終認同了這一觀點，并以地塊已經(jīng)轉(zhuǎn)讓，環(huán)境修復正在進行為由，駁回了公益組織要求三被告賠償和賠禮道歉的請求。

在判決書中，法院認為，常隆地塊已經(jīng)于2009年由常州市新北國土儲備中心協(xié)議收儲，并實際交付。而常州市政府及新北區(qū)政府在訴訟開始前，已經(jīng)對此地塊實施應急處理，并正在組織開展環(huán)境修復。

根據(jù)環(huán)保部《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見》，造成污染的單位已經(jīng)終止、或者由于歷史等原因確實不能確定造成污染的單位或者個人的，被污染的土壤或者地下水，由有關(guān)人民政府依法負責修復和治理；該單位享有土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人負責修復和治理。

法院認為，常州市政府的修復行為符合上述規(guī)定的要求。上述三個企業(yè)無法取代政府實施修復行為。

“案涉地塊環(huán)境污染系數(shù)十年來化工生產(chǎn)積累疊加而成，原告未提交可以清晰界定三被告與改制前各個階段生產(chǎn)企業(yè)各自應當承擔的環(huán)境污染侵權(quán)責任范圍、責任形式、責任份額以及責任金額的證據(jù)?！迸袥Q書寫道。

此外，法院認為，在政府開展修復的過程中，公益組織提請維護公共利益的訴訟目的已經(jīng)實現(xiàn)。

“案涉地塊環(huán)境污染損害修復工程已由政府依法組織開展，環(huán)境污染風險已經(jīng)得到有效控制，后續(xù)的環(huán)境污染檢測、修復工作正在實施，兩原告提起本案公益訴訟維護社會環(huán)境公共利益的訴訟目的已在逐步實現(xiàn)。”判決書寫道。

不合法理之處

從20世紀70年代起，常隆地塊上的工廠就開始從事化工產(chǎn)品生產(chǎn)，此后，這些生產(chǎn)企業(yè)歷經(jīng)國有、集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、中外合資等復雜變遷。

法院認為，這正符合“由于歷史等原因確實不能確定造成污染的單位或個人”的情況，因此由政府承擔修復責任是合理的。

這一判決結(jié)果在法律界引發(fā)爭議。有專家指出，“常隆地塊”上的企業(yè)雖然性質(zhì)多次轉(zhuǎn)變，但其主體一直未變，那么，為何本應向造成污染者追討的修復責任，卻由政府“順理成章”地擔負呢？

一直關(guān)注此案的律師夏軍并不認同判決書上的“主體變更”，他認為，盡管歷史上企業(yè)的股東、股權(quán)結(jié)構(gòu)都有變化，但是企業(yè)主體是一直存在的。

夏軍指出，土壤污染屬于環(huán)境侵權(quán)行為。我國民法通則規(guī)定，公民法人由于過錯侵害國家的、集體的財產(chǎn)，侵害他人財產(chǎn)、人身的，應當承擔民事責任。因此，土壤污染民事責任是指土壤污染行為的行為人，因其污染土壤的侵權(quán)行為所應當承擔的對其不利的民事法律后果。

這就是俗話所稱的“誰污染，誰治理”原則。按照法理，應當由企業(yè)承擔修復的責任?！罢梢赃m當?shù)匮a一點錢，但是我們現(xiàn)在看到的情況是，本來屬于污染企業(yè)的責任，全部轉(zhuǎn)移給政府了，而政府治理的費用很有可能由我們納稅人來承擔?！毕能娬f。

為何政府對企業(yè)污染責任并不追究？夏軍透露，這背后另有內(nèi)情，涉及企業(yè)搬遷和政府收購過程。

據(jù)稱，2000年后，常隆地塊的集體用地，因政府規(guī)劃將其轉(zhuǎn)為商業(yè)用地，由開發(fā)商興建樓盤，其上企業(yè)陸續(xù)搬出。據(jù)企業(yè)相關(guān)人員透露，政府在收儲土地時，并沒有對企業(yè)進行任何經(jīng)濟損失的賠償。

“如果政府是為了把土地出讓給下家，而投入了修復的成本，那么這筆錢出讓之后是能夠收回來的?！毕能娬f。

于是，就出現(xiàn)了政府不要求污染企業(yè)進行治理的亂象?！白屓思野嶙叩臅r候就沒給錢，現(xiàn)在再讓企業(yè)掏錢治理，企業(yè)肯定不愿意。”一位相關(guān)知情人士表示。

上述知情人士說，按照常理，治理修復成本應該是企業(yè)和開發(fā)商之間協(xié)調(diào)承擔，政府作為監(jiān)督者，現(xiàn)在反而是作為中間鏈條的政府承擔了修復責任，“很別扭?！?/p>

公益訴訟蹣跚起步

夏軍認為，高額訴訟費并不是常州毒地案判決的焦點。真正值得關(guān)注的問題是，公益組織能不能幫政府向企業(yè)索賠？

“再換個角度說，如果政府就各種原因不跟污染企業(yè)或者侵權(quán)行為人要這筆錢，那么環(huán)保組織能不能替政府要這些錢？司法規(guī)定還是空白?！毕能娬f。

2015年1月1日新《環(huán)保法》實施，令環(huán)境公益訴訟“破冰”。環(huán)保法首次作出規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可向法院提起訴訟。

2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中提到，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。

但以此案為例，毒地盡管正在“恢復原狀”，但這其中卻存在責任不明確的隱患?！坝绕涫巧婕板X的，環(huán)保組織能不能要求責任主體把錢掏出來，關(guān)系到能不能履行監(jiān)督的權(quán)力。”夏軍說。

張伯駒告訴記者，此次提起常州毒地案相關(guān)訴訟，所謂天價訴訟費并不是最大的困難?！拔覀冊谔剿骱屯苿庸嬖V訟的實踐?！彼f。

張伯駒介紹，高額費用只存在于個別案例中。在自然之友資助的超過30個公益訴訟案件中，大多數(shù)成本都并不高，每一個在10萬元左右。但也有極端情況。“其實189萬不是多大的數(shù)，之前我們有一個案子，土壤污染的鑒定費用就超過300萬?！?/p>

張伯駒說，對于土地污染類訴訟，鑒定費、訴訟費會比較高，但這些都是合乎法律的。相關(guān)的立法與支持公益訴訟的機構(gòu)、資金、政策都不到位，才是最大的攔路虎。

社會的法律觀念也很重要，他希望人們在環(huán)境受到污染時，能拿起法律武器進行捍衛(wèi)?！昂芏嗳苏J為，惹什么別惹上官司，這種傳統(tǒng)觀念需要改變，因為只有你去訴訟了，對一些行為才有震懾力?！?/p>

整體法律體系也有待完善?！爸袊F(xiàn)在其實整個和環(huán)境公益訴訟有關(guān)的法律只有《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》和《海洋環(huán)境法》的一些條款，體系還不是非常健全，還需要很多探討，包括如何向政府提起行政訴訟?！?/p>

而公益訴訟費也可以進行討論?！叭绻凑掌胀ǖ拿袷略V訟標準來算，現(xiàn)在一個涉及土壤的案子，算出幾百萬，未來如果是海洋漏油，標的50億怎么辦？完全就無法參與了。”

“好政策的落實是需要時間的，有時候太著急不一定是好事?！?張伯駒指出，目前，相關(guān)法律和政策的制定和落實還不能操之過急。他透露，2017年兩會，或許將對《土壤污染防治法》進行審議，一旦相關(guān)立法更加健全，有關(guān)“毒地”污染的訴訟也將更加有法可依。