歐盟全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略論析?

劉長君++高英彤

【內(nèi)容提要】 全球衛(wèi)生議題日漸成為國際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。作為全球治理的重要參與者，歐盟也在不斷構(gòu)建和完善其全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略。歐盟的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略重視價(jià)值理念對治理的引導(dǎo)，側(cè)重從發(fā)展的角度來理解全球衛(wèi)生治理，注重對全球衛(wèi)生公益的投入，強(qiáng)調(diào)世界衛(wèi)生組織等多邊機(jī)制在全球衛(wèi)生治理中的作用。然而，作為全球治理戰(zhàn)略的一部分，歐盟的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略仍然具有非常明確的利己性。由于受領(lǐng)導(dǎo)能力和內(nèi)部協(xié)調(diào)等因素的影響，歐盟在推行該戰(zhàn)略的過程中也面臨著一些困境。盡管如此，歐盟的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略仍然對中國具有十分重要的借鑒意義。未來，中國應(yīng)當(dāng)確立自己的全球衛(wèi)生治理理念，謀劃開展全球衛(wèi)生治理合作的策略，強(qiáng)化中國與歐盟在世界衛(wèi)生組織等國際公共平臺(tái)上的政策協(xié)調(diào)，并進(jìn)一步擴(kuò)大雙方面向第三方的衛(wèi)生治理合作。

【關(guān)鍵詞】 歐盟 全球衛(wèi)生治理 衛(wèi)生援助 中國的參與

【作者簡介】 劉長君，東北師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生；高英彤，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授

【中圖分類號(hào)】D822.35

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1006-1568-（2017）02-0095-19

【DOI編號(hào)】10.13851/j.cnki.gjzw.201702006

公共衛(wèi)生問題是一個(gè)既傳統(tǒng)又新穎的問題。就傳統(tǒng)而言，公共衛(wèi)生問題一直影響著人類文明的發(fā)展，人類文明的發(fā)展史也是人類與疾病的抗?fàn)幨?；就新穎而言，公共衛(wèi)生問題在全球化的背景下有了新的含義，非典型肺炎（SARS）、禽流感、甲型流感、埃博拉病毒、寨卡病毒等全球性公共衛(wèi)生危機(jī)的頻繁出現(xiàn)使得全球衛(wèi)生治理在國際政治議程中獲得了更加重要的地位。作為全球治理的重要參與者和全球發(fā)展援助與人道主義援助的重要提供者，歐盟一直試圖在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域能夠有所作為。進(jìn)入21世紀(jì)以后，歐盟陸續(xù)出臺(tái)了一系列官方文件，謀劃了歐盟參與全球衛(wèi)生治理的具體戰(zhàn)略。同時(shí)歐盟也加強(qiáng)了衛(wèi)生領(lǐng)域的對外援助，并積極參與國際多邊衛(wèi)生機(jī)制的協(xié)調(diào)活動(dòng)，宣誓自己要成為全球衛(wèi)生治理的領(lǐng)導(dǎo)者。本文基于歐盟2000年以來所發(fā)布的相關(guān)文件和實(shí)際行動(dòng)，對歐盟的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略進(jìn)行全面的梳理和解讀，分析歐盟全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的特點(diǎn)和面臨的困境，并探究該戰(zhàn)略對于中國參與全球衛(wèi)生治理的借鑒意義。

一、歐盟全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的形成與發(fā)展

歐盟對全球衛(wèi)生治理的關(guān)注是一個(gè)持續(xù)的過程，可以追溯到《馬斯特里赫特條約》（以下簡稱《馬約》）?！恶R約》第129條規(guī)定，歐盟和成員國有義務(wù)同第三國或衛(wèi)生領(lǐng)域的國際組織開展國際衛(wèi)生合作。 隨后，歐盟出臺(tái)的一些基礎(chǔ)性法律文件也對全球衛(wèi)生治理問題有所涉及。2000年12月出臺(tái)的《歐盟基本權(quán)利憲章》從人權(quán)的角度明確了衛(wèi)生治理的必要性。它指出：“接受基本的疾病預(yù)防和得到良好的疾病治療是人類的基本權(quán)利，國家的法律要保障這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；歐洲聯(lián)盟要通過切實(shí)的政策和實(shí)際的行動(dòng)來定義和貫徹高水平的衛(wèi)生治理。” 2007年簽署的《里斯本條約》在“公共衛(wèi)生”部分還對1992年的《馬約》進(jìn)行了補(bǔ)充，特別強(qiáng)調(diào)了歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)有義務(wù)控制跨越國界的公共衛(wèi)生威脅，而且歐盟應(yīng)當(dāng)采取必要措施對這些威脅進(jìn)行及時(shí)的預(yù)警、監(jiān)控和根除。 除基礎(chǔ)性法律文件外，歐盟一些與發(fā)展和人道主義相關(guān)的專門性文件中也強(qiáng)調(diào)了衛(wèi)生治理的重要性。2002年歐盟委員會(huì)發(fā)布了名為《關(guān)于發(fā)展中國家的健康與減貧》的報(bào)告，報(bào)告認(rèn)為公共衛(wèi)生問題已經(jīng)成為全球發(fā)展的新挑戰(zhàn)，提高發(fā)展中國家的公共衛(wèi)生條件是全球減貧計(jì)劃的必要步驟。該文件部分勾勒出了歐盟參與全球衛(wèi)生治理的政策框架，包括：從政府層面上提高對最不發(fā)達(dá)國家在基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施、艾滋病防治和人口調(diào)查等方面的援助；增加對全球衛(wèi)生公益的投資；通過公平的方式來援助最不發(fā)達(dá)國家中衛(wèi)生條件最脆弱的人群。

（一）歐盟全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的正式形成

2003年SARS和2006年禽流感病毒在全球范圍內(nèi)的肆虐使國際社會(huì)認(rèn)識(shí)到全球衛(wèi)生領(lǐng)域存在的危機(jī)，因而更加期盼在該領(lǐng)域形成有序有效的治理模式。 盡管歐洲并不是主要疫區(qū)，但歐盟及其成員國也認(rèn)識(shí)到僅僅依靠區(qū)域內(nèi)的合作很難化解全球性衛(wèi)生危機(jī)對本區(qū)域的潛在威脅。2004年，時(shí)任歐盟衛(wèi)生與消費(fèi)者保護(hù)事務(wù)負(fù)責(zé)人大衛(wèi)·拜恩（David Byrne）表示：“歐盟的外交政策和安全政策應(yīng)當(dāng)與衛(wèi)生事務(wù)緊密相連”，而且他相信歐盟能夠在全球衛(wèi)生合作中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。 2007年歐盟委員會(huì)出臺(tái)名為《“攜手為健康”2008—2013歐盟衛(wèi)生戰(zhàn)略》（以下簡稱“2007衛(wèi)生戰(zhàn)略”）的戰(zhàn)略白皮書。該文件也被外界認(rèn)為是歐盟第一份關(guān)于全球衛(wèi)生治理的戰(zhàn)略性文件，進(jìn)而標(biāo)志著歐盟全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的正式形成。

“2007衛(wèi)生戰(zhàn)略”充分吸納了拜恩的觀點(diǎn)。開篇便提出：衛(wèi)生是關(guān)乎人類生存與發(fā)展的中心議題，公共衛(wèi)生作為全球性的公益（Global Public Goods）需要得到歐盟、成員國和全體國際社會(huì)在政策和行動(dòng)上的支持。 具體而言，“2007衛(wèi)生戰(zhàn)略”首先為歐盟參與全球衛(wèi)生治理提出了指導(dǎo)性意見：一是討論了衛(wèi)生治理所要秉持的幾種理念，尤其是強(qiáng)調(diào)了“公平” （Equity）和“共命運(yùn)” （Solidarity）這兩種理念應(yīng)當(dāng)被推廣到全球衛(wèi)生治理中；二是要求歐盟及其成員國充分認(rèn)識(shí)到全球衛(wèi)生與全球發(fā)展的相互依賴關(guān)系；三是“衛(wèi)生融入各項(xiàng)政策” （Health in All Policies）戰(zhàn)略（以下簡稱“融入”戰(zhàn)略），要求歐盟將衛(wèi)生議題融入它的所有政策中，特別是歐盟在安全、貿(mào)易、外交、發(fā)展援助和人道主義救援等領(lǐng)域的政策；四是確定歐盟在全球衛(wèi)生治理中的角色定位。該戰(zhàn)略認(rèn)為在全球化背景下，歐盟在全球性衛(wèi)生危機(jī)中無法獨(dú)善其身，歐盟及其成員國需要在全球衛(wèi)生事務(wù)中提高自身的話語權(quán)，并獲得與自身經(jīng)濟(jì)和政治實(shí)力相匹配的影響力，從而在全球衛(wèi)生治理中長期扮演領(lǐng)導(dǎo)者的角色。 關(guān)于如何履行上述原則，該戰(zhàn)略在執(zhí)行部分進(jìn)行了一些規(guī)劃，包括：在全球?qū)用嫔戏窒須W盟在衛(wèi)生治理方面的理念、經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)；保持歐盟及其成員國衛(wèi)生政策的內(nèi)外連貫性，共同實(shí)現(xiàn)全球衛(wèi)生治理的整體目標(biāo)尤其是聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中第4—6項(xiàng)任務(wù)； 采取相應(yīng)的發(fā)展援助政策，緩解全球公共衛(wèi)生問題的根源，即貧窮；積極應(yīng)對發(fā)生在第三國的公共衛(wèi)生危機(jī)事件；鼓勵(lì)和督促各項(xiàng)國際衛(wèi)生規(guī)制的遵守和執(zhí)行；等等。

（二）歐盟全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的具體化

2009—2010年，甲型H1N1流感再次引起了世界的恐慌， 而全球金融震蕩也對衛(wèi)生領(lǐng)域的融資產(chǎn)生了一定負(fù)面影響。結(jié)合全球衛(wèi)生治理環(huán)境的新變化，歐盟內(nèi)部主管衛(wèi)生、發(fā)展援助和科學(xué)研究的三個(gè)部門計(jì)劃聯(lián)合起草關(guān)于全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的新文件。2010年3月，歐盟出臺(tái)了名為《歐盟在全球衛(wèi)生事務(wù)中的角色》（以下簡稱“2010衛(wèi)生戰(zhàn)略”）的新戰(zhàn)略文件，而且該文件還包含三個(gè)附屬文件，分別討論了“全球性衛(wèi)生挑戰(zhàn)”“全球衛(wèi)生領(lǐng)域的科學(xué)研究”和“構(gòu)建覆蓋全球的衛(wèi)生服務(wù)體系”三個(gè)領(lǐng)域的問題。

相比“2007衛(wèi)生戰(zhàn)略”，“2010衛(wèi)生戰(zhàn)略”對歐盟如何參與全球衛(wèi)生治理進(jìn)行了更加具體的謀劃。它首先給出了歐盟對全球衛(wèi)生治理的理解。該戰(zhàn)略認(rèn)為，雖然國際上對衛(wèi)生的定義并未形成共識(shí)，但歐盟參與全球衛(wèi)生治理的目的是要整體提高全世界的衛(wèi)生醫(yī)療水平，縮小地區(qū)性醫(yī)療衛(wèi)生條件差異，防范全球性的公共衛(wèi)生威脅。

“2010衛(wèi)生戰(zhàn)略”的主體文件和三個(gè)附屬文件共同闡述了歐盟參與全球衛(wèi)生治理的主要戰(zhàn)略內(nèi)容。第一，對于如何在治理中協(xié)調(diào)歐盟與成員國的關(guān)系，戰(zhàn)略主張要保持歐盟在治理中的獨(dú)立性。盡管歐盟在性質(zhì)上仍然是由主權(quán)國家構(gòu)成的區(qū)域合作組織，但歐盟委員會(huì)要求成員國遵守《里斯本條約》中的相關(guān)規(guī)定，賦予歐盟在外交政策中的獨(dú)立人格，重視歐盟在世界衛(wèi)生組織及聯(lián)合國其他相關(guān)機(jī)構(gòu)中的特殊地位。同時(shí)歐盟也號(hào)召成員國在參與全球衛(wèi)生治理過程中與歐盟保持政策協(xié)調(diào)，具體協(xié)調(diào)的辦法包括：歐盟委員會(huì)和成員國各指派一名協(xié)調(diào)員，保持在全球衛(wèi)生議題中長期協(xié)商；建立專家小組，制定統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見；等等。

第二，全球衛(wèi)生治理所面臨的挑戰(zhàn)，包括地區(qū)和國家之間的衛(wèi)生水平差距、全球性疾病的威脅、治理主體間的政策協(xié)調(diào)等。關(guān)于如何回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，“2010衛(wèi)生戰(zhàn)略”更加重視從以下幾個(gè)方面著手：一是要從發(fā)展的視角來理解全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)，尤其是理解經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展對于應(yīng)對衛(wèi)生挑戰(zhàn)的意義；二是提高對最不發(fā)達(dá)國家的衛(wèi)生援助，擴(kuò)大基礎(chǔ)性衛(wèi)生服務(wù)的普及度；三是在增加援助額度的同時(shí)提高對分配額度的重視，加強(qiáng)與受援地區(qū)的政治對話，提高援助的精確性和可預(yù)期性；四是提高世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中的地位，充分發(fā)揮它在政策協(xié)調(diào)、疾病監(jiān)控和衛(wèi)生援助等領(lǐng)域中的作用。

第三，如何協(xié)調(diào)衛(wèi)生議題與其他議題間的關(guān)系?！?010衛(wèi)生戰(zhàn)略”重申了2007年的“融入”戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要保持各項(xiàng)政策的一致性。一方面要將歐盟的衛(wèi)生治理戰(zhàn)略貫徹到貿(mào)易、金融、安全、移民、氣候變化等多個(gè)政策領(lǐng)域，另一方面還要結(jié)合歐盟在貿(mào)易和發(fā)展援助領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，構(gòu)建歐盟在衛(wèi)生治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

最后，科學(xué)研究的投入與分享。一是要增加在衛(wèi)生領(lǐng)域的科研投入。二是要在醫(yī)學(xué)研究中關(guān)注最不發(fā)達(dá)國家所面臨的一些醫(yī)療技術(shù)難題，如被忽視的疾?。╪eglected diseases）。在重視技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí)也關(guān)注新的醫(yī)療技術(shù)在貧窮地區(qū)的普及度。

（三）歐盟全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的進(jìn)一步補(bǔ)充和完善

“2010衛(wèi)生戰(zhàn)略”明確了歐盟在全球衛(wèi)生治理中的定位，闡述了歐盟對全球衛(wèi)生治理的理解，提出和回應(yīng)了歐盟在全球衛(wèi)生治理中所面臨的挑戰(zhàn)。因此，該戰(zhàn)略可以說是迄今為止歐盟制定的最為完整的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略。盡管歐盟在“2010衛(wèi)生戰(zhàn)略”中也提出要保持對全球衛(wèi)生治理政策的隨時(shí)更新，但在2011—2013年間歐盟并沒有在該領(lǐng)域提出新的政策。2012年8月，歐盟委員會(huì)針對2000—2010年歐盟參與全球衛(wèi)生治理的狀況發(fā)布了一份評估報(bào)告，其中一個(gè)重要結(jié)論就是要求歐盟對已有的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略做進(jìn)一步修訂。 2014年2月，非洲西部地區(qū)爆發(fā)了埃博拉疫情，世界衛(wèi)生組織很快將此次疫情確定為全球公共衛(wèi)生緊急事件。2015年，中東地區(qū)的政治動(dòng)蕩引發(fā)了大量難民涌入歐洲的難民危機(jī)。在難民危機(jī)中，歐盟需要思考如何解決這些難民的基本醫(yī)療問題，同樣也需要思考如何防止因難民潮而引發(fā)傳染病的大規(guī)模流行。結(jié)合這些新變化，歐盟進(jìn)一步從人道主義危機(jī)救援的視角來對它的衛(wèi)生治理戰(zhàn)略進(jìn)行補(bǔ)充。

2014年歐盟委員會(huì)的人道主義援助與民事保護(hù)總司出臺(tái)《關(guān)于強(qiáng)化人道主義衛(wèi)生救援的指南》，該指南明確了歐盟進(jìn)行人道主義衛(wèi)生救援的目標(biāo)和原則，以及實(shí)施人道主義衛(wèi)生干預(yù)的標(biāo)準(zhǔn)和決定性因素。目標(biāo)是通過緊急衛(wèi)生救援來提高疾病的預(yù)防能力，降低因緊急衛(wèi)生事件而產(chǎn)生的死亡率和致殘率，并積極應(yīng)對因疾病而引發(fā)的其他性質(zhì)的人道主義危機(jī)。原則部分包括一般原則和特殊原則各七項(xiàng)。一般原則明確了人道主義衛(wèi)生救援是要在緊急和危機(jī)事件中維護(hù)受援者基本的生命健康權(quán)，而且衛(wèi)生救援的標(biāo)準(zhǔn)主要依照世界衛(wèi)生組織的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和人權(quán)兩公約 的標(biāo)準(zhǔn)。特殊原則主要闡述了人道主義衛(wèi)生救援所要達(dá)到的一些要求，包括及時(shí)對危機(jī)事件做出反應(yīng)、有效控制死亡率以及注重對受援國進(jìn)行能力建設(shè)等，而且特別強(qiáng)調(diào)了難民應(yīng)當(dāng)包含在受援對象范疇之內(nèi)，由于難民的流動(dòng)可能引發(fā)傳染性疾病的大規(guī)模流行，所以要特別重視對難民群體的醫(yī)療救援和公共衛(wèi)生信息采集。干預(yù)的標(biāo)準(zhǔn)是指歐盟在何種情況下應(yīng)當(dāng)進(jìn)行衛(wèi)生干涉。這些標(biāo)準(zhǔn)包括：（1）發(fā)病率和死亡率超出危機(jī)事件的門檻； （2）受援國政府不愿應(yīng)對危機(jī)或缺少應(yīng)對危機(jī)的基本能力；（3）確保歐盟能夠獨(dú)立接觸受援對象和獨(dú)立進(jìn)行資金項(xiàng)目的監(jiān)管；（4）是否干預(yù)和干預(yù)的形式需要在歐盟和伙伴方進(jìn)行協(xié)商后決定。干預(yù)的決定性因素主要是在救援過程中會(huì)產(chǎn)生影響的一些細(xì)節(jié)問題，如參照的標(biāo)準(zhǔn)、援助者的中立地位、效果的評估與反饋、針對性的科學(xué)研究和綜合手段的使用等。

二、歐盟全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的主要特點(diǎn)

歐盟在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域逐漸形成了較為清晰的戰(zhàn)略框架，明確了它在全球衛(wèi)生治理中的定位、目標(biāo)、原則、挑戰(zhàn)和回應(yīng)挑戰(zhàn)的路徑。在戰(zhàn)略實(shí)施過程中，歐盟也的確在衛(wèi)生援助和多邊協(xié)調(diào)中采取了有效的實(shí)際行動(dòng)。通過對戰(zhàn)略文本和實(shí)際行動(dòng)進(jìn)行綜合分析，可以歸納出歐盟全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的主要特點(diǎn)。

第一，歐盟的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略注重對理念的運(yùn)用。長期以來，歐盟及其成員國一直重視對人權(quán)、平等、民主等價(jià)值理念的推廣，而且在全球治理中也善于利用這些“軟手段”。“2007衛(wèi)生戰(zhàn)略”和“2010衛(wèi)生戰(zhàn)略”同樣將“價(jià)值分享”作為戰(zhàn)略實(shí)施的一個(gè)重要方面。具體而言，歐盟在全球衛(wèi)生治理中對價(jià)值理念的運(yùn)用主要體現(xiàn)在三個(gè)步驟上：第一步是將衛(wèi)生治理與人權(quán)觀念相聯(lián)，第二步是將“公平”和“共命運(yùn)”兩個(gè)理念作為戰(zhàn)略實(shí)施的基本原則，第三步是強(qiáng)調(diào)自身“領(lǐng)導(dǎo)者”的地位。

首先，歐盟贊同生命健康權(quán)是人權(quán)的重要組成部分?！稓W盟基本權(quán)利憲章》明確提出“接受基本的疾病預(yù)防和得到良好的疾病治療是人類的基本權(quán)利”?！?007衛(wèi)生戰(zhàn)略”也指出健康是人類生存所享有的最基本權(quán)利。根據(jù)一些基礎(chǔ)性的法律文件，歐盟也認(rèn)為它有義務(wù)保障人類充分享有這項(xiàng)權(quán)利，如《馬約》與《里斯本條約》都認(rèn)為實(shí)現(xiàn)高水平的人類健康和防范公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)是歐盟的重要責(zé)任。其次，對所謂“公平”和“共命運(yùn)”原則的重視。盡管愿望良好，但是現(xiàn)實(shí)問題是世界的衛(wèi)生水平存在巨大的差異，而且這種差異在歐盟國家與發(fā)展中國家之間體現(xiàn)得更為明顯。于是便有了“2007衛(wèi)生戰(zhàn)略”所宣揚(yáng)的“公平”與“共命運(yùn)”兩個(gè)理念?！肮健睆?qiáng)調(diào)健康權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)應(yīng)當(dāng)被全人類所共享，不能因性別、國籍和發(fā)展水平等因素的差異而加以限制?！肮裁\(yùn)”則強(qiáng)調(diào)歐盟與世界的關(guān)系：一方面，歐盟會(huì)與世界共同擔(dān)當(dāng)，通過人道主義衛(wèi)生救援等方式來與國際社會(huì)一道應(yīng)對全球性衛(wèi)生威脅；另一方面，歐盟還會(huì)與世界分享發(fā)展的成果，通過發(fā)展援助等方式使發(fā)展中國家逐步享有與歐盟國家同樣的醫(yī)療衛(wèi)生條件。再次，歐盟認(rèn)為在全球衛(wèi)生治理中需要一個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)者”來引導(dǎo)國際社會(huì)實(shí)現(xiàn)“共命運(yùn)”的理念，而且“2010衛(wèi)生戰(zhàn)略”列舉了歐盟擔(dān)任“領(lǐng)導(dǎo)者”的依據(jù)：歐盟地區(qū)的衛(wèi)生體制在全世界都具有較高的示范性，歐盟及其成員國具有較強(qiáng)的政治和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以及歐盟在國際貿(mào)易、發(fā)展援助和氣候變化等治理領(lǐng)域擁有較為豐富的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)等?？傊?，這三個(gè)步驟使歐盟的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略形成了一個(gè)邏輯較為完整的價(jià)值鏈條。將衛(wèi)生治理與人權(quán)理念相聯(lián)，突出了歐盟全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的普世價(jià)值。通過宣揚(yáng)“公平”和“共命運(yùn)”，使歐盟的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略更具吸引力且更加深入人心。而這兩個(gè)步驟的最終目的便是要塑造歐盟的“領(lǐng)導(dǎo)者”身份。

第二，區(qū)別于21世紀(jì)以來全球衛(wèi)生治理中所盛行的“安全化”邏輯，歐盟的戰(zhàn)略文件在表述上更傾向于從發(fā)展的角度來考量全球衛(wèi)生治理?！?007衛(wèi)生戰(zhàn)略”將千年發(fā)展目標(biāo)列入歐盟衛(wèi)生治理的目標(biāo)體系，而且在原則部分強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不平衡是產(chǎn)生全球衛(wèi)生問題的主要根源。“2010衛(wèi)生戰(zhàn)略”不但重申了千年發(fā)展目標(biāo)的重要性和減貧在全球衛(wèi)生治理中所處的中心位置，而且進(jìn)一步提出了發(fā)展政策是歐盟衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的第一大支柱。2015年聯(lián)合國宣布千年發(fā)展目標(biāo)到期，并通過了2015—2030年間的全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（Sustainable Development Goals）。針對新制定的發(fā)展目標(biāo)，歐盟對衛(wèi)生治理戰(zhàn)略也做出了進(jìn)一步完善。同年歐盟委員會(huì)出臺(tái)了《2015年后減貧和可持續(xù)發(fā)展的全球伙伴關(guān)系》文件。該文件指出歐盟依然要在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)內(nèi)有關(guān)衛(wèi)生問題的治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的作用。

在戰(zhàn)略實(shí)施過程中，衛(wèi)生發(fā)展援助是歐盟的主要戰(zhàn)略工具。衛(wèi)生發(fā)展援助主要以官方發(fā)展援助（Official Development Assistance， ODA）的形式分配給受援國。援助工具以兩個(gè)方面為主：一是地緣援助工具，旨在針對特定國家或地區(qū)進(jìn)行發(fā)展援助，包括歐洲發(fā)展基金（主要針對非加太地區(qū)國家）、發(fā)展合作工具（針對亞洲、拉丁美洲和南部非洲）和歐洲鄰居政策（主要針對東歐、高加索和地中海國家）；二是主題性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目對地緣援助工具起到補(bǔ)充性作用，屬于“投資于民”（Investing in People）項(xiàng)目。

從數(shù)據(jù)上看，歐盟的衛(wèi)生發(fā)展援助額度在“2007衛(wèi)生戰(zhàn)略”推行的第一年達(dá)到八年間的最高水平，2009—2010年有所下滑，但在2011年后又有小幅度回升。盡管有所波動(dòng)，但歐盟在該領(lǐng)域的援助額度一直高于世界衛(wèi)生組織。除歐盟機(jī)構(gòu)外，歐盟成員國也會(huì)根據(jù)本國的衛(wèi)生治理政策而開展衛(wèi)生發(fā)展援助。歐盟及其成員國的援助總量在2008—2015年期間均保持在41億美元以上，而且在排名上僅略低于美國，處于世界第二位（表1）。

從衛(wèi)生發(fā)展援助的分配來看，歐盟基本執(zhí)行了戰(zhàn)略文件的要求，更加注重對受援地區(qū)基礎(chǔ)衛(wèi)生領(lǐng)域的投入（表2）。“2007衛(wèi)生戰(zhàn)略”和“2010衛(wèi)生戰(zhàn)略”推行之后，歐盟對基礎(chǔ)衛(wèi)生事業(yè)的援助分配逐漸增長到60%左右，歐盟及其成員國在該領(lǐng)域的總體分配也維持在40%以上。相比較而言，在2008—2015年間，全球用于基礎(chǔ)衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展援助大概占衛(wèi)生發(fā)展援助總額的35%—44%，而美國在該領(lǐng)域的分配只占總額的15%—25%。

除發(fā)展援助外，歐盟對全球衛(wèi)生治理中的人道主義援助也比較重視。2008—2014年，歐盟委員會(huì)每年用于衛(wèi)生領(lǐng)域的人道主義援助資金由1.95億美元上升到4.08億美元，衛(wèi)生領(lǐng)域援助在全部人道主義援助領(lǐng)域中所占的比重也由14%上升到18%。

第三，歐盟的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的中心地位。20世紀(jì)90年代后，世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)能力和協(xié)調(diào)能力日漸式微，而且在財(cái)政問題上也面臨嚴(yán)峻的融資和信任困境。 雖然歐盟在世界衛(wèi)生組織中僅具有觀察員的身份，但它曾在2003年《煙草控制框架公約》和2005年《國際衛(wèi)生條例》的簽署過程中發(fā)揮了很好的協(xié)調(diào)作用，積極促進(jìn)成員國批準(zhǔn)兩項(xiàng)條約?！独锼贡緱l約》明確規(guī)定了歐盟在對外交往中所具有的獨(dú)立人格，更加推動(dòng)歐盟借助國際多邊平臺(tái)來提升自己的話語權(quán)。“2010衛(wèi)生戰(zhàn)略”一方面將“行為體間缺乏協(xié)調(diào)”和“世界衛(wèi)生組織協(xié)調(diào)能力欠缺”列為全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的重要挑戰(zhàn)，另一方面也表示支持世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮更加強(qiáng)有力的規(guī)范和指導(dǎo)作用。該戰(zhàn)略還對世界衛(wèi)生組織框架下的“公共衛(wèi)生、創(chuàng)新和知識(shí)產(chǎn)權(quán)全球戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃”表示認(rèn)同，保證2016年1月1日后仍然確保最不發(fā)達(dá)國家以較低的價(jià)格獲得必要的藥品，避免成員國利用雙邊貿(mào)易條款來提高藥品價(jià)格。 2010年后，為了便于雙方的政策協(xié)調(diào)，歐盟委員會(huì)與世界衛(wèi)生組織強(qiáng)化了定期例會(huì)制度，并在疾病監(jiān)控、人才培養(yǎng)和科學(xué)研究等領(lǐng)域合作制定了多項(xiàng)計(jì)劃。在2011—2015年間，歐盟委員會(huì)每年對世界衛(wèi)生組織的自愿捐助均保持在0.5億美元左右的較高水平。

第四，關(guān)注全球衛(wèi)生公益的供給。全球衛(wèi)生公益是指能夠保護(hù)和促進(jìn)全球人類健康且具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品或服務(wù)。它主要分為兩大類：一是全球性疾病的預(yù)防和控制；二是全球衛(wèi)生領(lǐng)域的知識(shí)創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)。從供給模式上看，兩類公益有一定區(qū)別。全球性疾病的防控需要國際社會(huì)的普遍參與。特別是在全球化背景下，人類面對全球性疾病可謂一損俱損，疾病防控的實(shí)際效果往往取決于醫(yī)療衛(wèi)生能力較差的國家或地區(qū)，這也促使一些發(fā)達(dá)國家為避免禍起蕭墻之外而向這些國家提供衛(wèi)生援助。知識(shí)技術(shù)類公益的供給則更多具有單方供給的特征。一是衛(wèi)生技術(shù)的研發(fā)有時(shí)不需要國際社會(huì)的普遍參與，二是研發(fā)過程一般由企業(yè)等私人部門主導(dǎo)，三是研發(fā)過程通常需要高成本和長周期。因此，知識(shí)技術(shù)類公益的“公共性”往往受到質(zhì)疑，此類衛(wèi)生公益的提供也成為全球衛(wèi)生治理的一項(xiàng)難題。先進(jìn)的衛(wèi)生技術(shù)和產(chǎn)品往往受知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)壁壘和價(jià)格門檻等因素的影響而無法在全球范圍內(nèi)普及。

歐盟在“2007衛(wèi)生戰(zhàn)略”中指出，全球衛(wèi)生公益的供給應(yīng)遵循基本的人權(quán)，按照平等、公平和非歧視原則，保證全人類享受高質(zhì)量衛(wèi)生服務(wù)。 “2010衛(wèi)生戰(zhàn)略”更加明確提出了“即便衛(wèi)生知識(shí)和技術(shù)可以轉(zhuǎn)化為具體的物質(zhì)產(chǎn)品，但它仍屬于全球衛(wèi)生公益，而且歐盟會(huì)致力于克服在技術(shù)成果轉(zhuǎn)化和普及過程中存在的不公正現(xiàn)象?！?為貫徹上述戰(zhàn)略目標(biāo)，歐盟首先在政策上認(rèn)同世界衛(wèi)生組織2008年出臺(tái)的“公共衛(wèi)生、創(chuàng)新和知識(shí)產(chǎn)權(quán)全球戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃”，努力貫徹實(shí)施計(jì)劃的要點(diǎn)3和要點(diǎn)4 的要求，在醫(yī)學(xué)研究中關(guān)注最不發(fā)達(dá)國家所面臨的一些技術(shù)難題，幫助發(fā)展中國家引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)一些高技術(shù)藥物的自主生產(chǎn)。在戰(zhàn)略實(shí)施過程中，歐盟一方面同發(fā)展中國家之間建立了“歐洲與發(fā)展中國家臨床試驗(yàn)伙伴關(guān)系”，在促進(jìn)研究成果及時(shí)轉(zhuǎn)化的同時(shí)也注重提高發(fā)展中國家的衛(wèi)生科研能力。另一方面，歐盟積極推動(dòng)第七框架計(jì)劃（Seventh Framework Programme，F(xiàn)P7）和“地平線”2020科研計(jì)劃。 支持醫(yī)學(xué)研究機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生基金組織就歐盟與發(fā)展中國家共同的衛(wèi)生問題開展研究，同時(shí)也鼓勵(lì)中低收入國家的醫(yī)學(xué)研究項(xiàng)目接受歐盟框架計(jì)劃的資助。2007—2013年，F(xiàn)P7在衛(wèi)生領(lǐng)域的總體研究投入達(dá)到55.7億歐元，其中在艾滋病、瘧疾和肺結(jié)核這三個(gè)發(fā)展中國家高發(fā)疾病領(lǐng)域分別投入了1.75億、1.22億和1.18億歐元。2014—2015年，“地平線”2020計(jì)劃再次向三種疾病投入總計(jì)1.5億歐元的項(xiàng)目資助，而且在此期間，歐盟委員會(huì)對埃博拉疫情又投入了1.38億歐元用于相關(guān)項(xiàng)目研究。

三、歐盟全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的困境

毋庸置疑，歐盟全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的推行的確有助于國際社會(huì)更好地應(yīng)對全球衛(wèi)生問題，但戰(zhàn)略的最終落腳點(diǎn)仍然是要維護(hù)歐盟的自身利益。一方面是為了實(shí)現(xiàn)歐盟的衛(wèi)生安全訴求，即防范全球性衛(wèi)生危機(jī)對歐盟地區(qū)的威脅，另一方面則是要實(shí)現(xiàn)歐盟的一些政治訴求，包括對內(nèi)整合歐盟與成員國的衛(wèi)生治理政策，保持對外政策的一致性；對外確立歐盟在全球治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，推行歐盟的治理理念，獲得更高的國際聲望。然而，由于受歐盟的領(lǐng)導(dǎo)能力和內(nèi)部協(xié)調(diào)能力等因素的影響，歐盟在實(shí)現(xiàn)這些訴求的過程中仍然面臨諸多困境。

第一，歐盟在全球衛(wèi)生治理中的“領(lǐng)導(dǎo)能力”日益下滑。一般而言，領(lǐng)導(dǎo)地位的確立既需要“候選人”有著強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)意愿，又要求其擁有足夠的領(lǐng)導(dǎo)能力。從歐盟歷次戰(zhàn)略文件的表述來看，“確立在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)地位”一直是歐盟所奉行的戰(zhàn)略目標(biāo)，可見歐盟在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域具有強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)意愿。然而，歐盟在領(lǐng)導(dǎo)能力方面的表現(xiàn)卻令人憂慮。一是受歐盟地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，歐盟在全球衛(wèi)生援助中的貢獻(xiàn)力在持續(xù)減少。歐盟及其成員國占世界衛(wèi)生發(fā)展援助總額的比重由1990年的37%下降到了2015年的19%。歐盟占世界多邊機(jī)構(gòu)衛(wèi)生發(fā)展援助總額的比重也由2008年的14%下滑到了2015年的7.4%。盡管從絕對數(shù)量上看歐盟及其成員國的援助額度在逐年增加，但并沒有跟上世界整體的增長速度。除此之外，歐盟委員會(huì)用于衛(wèi)生領(lǐng)域的人道主義援助也從2014年4.08億美元下降到2016年的2.80億美元。 二是歐盟的“融入”戰(zhàn)略難以推行。“融入”戰(zhàn)略曾是“2007衛(wèi)生戰(zhàn)略”的一個(gè)亮點(diǎn)。它的核心是希望歐盟借助它在貿(mào)易、金融、氣候變化、人權(quán)等治理領(lǐng)域的優(yōu)勢來確立其在衛(wèi)生領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。然而，伴隨著世界新興力量的崛起，歐盟在這些領(lǐng)域的優(yōu)勢地位事實(shí)上被不斷弱化，很難在全球衛(wèi)生治理中進(jìn)一步分散它的微弱優(yōu)勢。三是歐盟在一些有關(guān)全球衛(wèi)生治理的政策倡議中處于曲高和寡的尷尬狀態(tài)。2010年后，歐盟不斷要求廣大成員國保證世界衛(wèi)生組織資金來源的穩(wěn)定性，但并沒有得到美國、日本等會(huì)費(fèi)大國的積極響應(yīng)。盡管歐盟并不建議在醫(yī)藥技術(shù)領(lǐng)域采取嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策，但也不贊成一些中等收入國家對發(fā)達(dá)國家的醫(yī)療技術(shù)加以仿制并將產(chǎn)品出口到經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的國家。這種中間立場不但沒有得到廣大發(fā)展中國家的認(rèn)同，更是遭到美國等發(fā)達(dá)國家的反對。

第二，歐盟在全球衛(wèi)生治理中面臨嚴(yán)峻的內(nèi)部協(xié)調(diào)問題。由于歐盟本身存在著多層治理體系，所以歐盟在全球治理中的領(lǐng)導(dǎo)能力在很大程度取決于歐盟各機(jī)構(gòu)之間和歐盟與成員國之間能否達(dá)成政策共識(shí)。盡管歐盟在歷次戰(zhàn)略文件中都強(qiáng)調(diào)歐盟整體要在全球衛(wèi)生治理中強(qiáng)化共同的話語權(quán)，但仍難以解決歐盟內(nèi)部的一些政策協(xié)調(diào)問題。

首先是歐盟整體戰(zhàn)略與成員國國家戰(zhàn)略之間的分歧。除歐盟委員會(huì)制定的總體戰(zhàn)略之外，之前的英國、瑞典和德國等成員國也在2008年后相繼制定了本國的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略。但是從總體上看，由于歐盟成員國的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略完全從本國的實(shí)際利益出發(fā)，所以在戰(zhàn)略的目標(biāo)、原則和執(zhí)行方面都與歐盟的整體戰(zhàn)略有所不同。德國在2013年6月出臺(tái)的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略中，更傾向于以“安全化”的思維邏輯來理解全球衛(wèi)生治理，將維護(hù)德國的公共衛(wèi)生安全作為戰(zhàn)略的首要目標(biāo)。在領(lǐng)導(dǎo)者的問題上，德國并沒有提及如何確立歐盟整體在全球衛(wèi)生治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，而是更多強(qiáng)調(diào)德國在該領(lǐng)域所擁有的特殊責(zé)任。 除此之外，德國對歐盟在全球衛(wèi)生治理中的一些主張也持不同觀點(diǎn)。例如，德國在醫(yī)藥知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題上持更加保守的態(tài)度，對歐盟在“2010衛(wèi)生戰(zhàn)略”中表示認(rèn)同的“公共衛(wèi)生、創(chuàng)新和知識(shí)產(chǎn)權(quán)全球戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃”持保留意見；德國也是反對增加世界衛(wèi)生組織會(huì)費(fèi)的主要國家之一；德國也不贊成在全球衛(wèi)生談判中犧牲煙草和酒飲料產(chǎn)業(yè)的利益。

其次，歐盟在全球衛(wèi)生談判中的代表權(quán)受到質(zhì)疑。盡管歐盟在世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國其他相關(guān)機(jī)構(gòu)中只是觀察員，但歐盟一直希望能夠借助成員國的力量來提高它在全球衛(wèi)生談判中的影響力?！独锼贡緱l約》在2009年生效后，歐盟希望進(jìn)一步強(qiáng)化它在世界衛(wèi)生組織的代表權(quán)。在2010年世界衛(wèi)生大會(huì)上，歐盟委員會(huì)甚至主張接管歐盟及其成員國在談判中的代表權(quán)。然而，成員國卻認(rèn)為這是歐盟委員會(huì)發(fā)起的一場“政變”，英國、德國、瑞典等成員國堅(jiān)決表示要維護(hù)自己在談判中的代表權(quán)，而且這些國家認(rèn)為衛(wèi)生政策應(yīng)屬成員國的主權(quán)范圍之內(nèi)，歐盟無權(quán)干涉。 歐盟理事會(huì)對此的態(tài)度也比較慎重，理事會(huì)在一份關(guān)于“2010衛(wèi)生戰(zhàn)略”的結(jié)論性文件中指出：“歐盟和成員國應(yīng)當(dāng)在不損害彼此的前提下，盡可能在與第三國或全球性的談判中發(fā)出一致的聲音”。 除此之外，歐盟之外的一些國家也對歐盟的代表權(quán)表示質(zhì)疑，美國甚至在2005年表示歐盟不應(yīng)當(dāng)進(jìn)入世界衛(wèi)生組織的執(zhí)行委員會(huì)，更反對歐盟擁有成員國的權(quán)利。

四、關(guān)于中國參與全球衛(wèi)生治理的思考

不可否認(rèn)，中國應(yīng)當(dāng)在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用。這一方面體現(xiàn)在幾次重大的全球性衛(wèi)生危機(jī)給中國帶來了沉重的壓力，防范衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和構(gòu)建穩(wěn)定的衛(wèi)生安全環(huán)境是中國在發(fā)展過程中的重要利益訴求。另一方面，伴隨著中國國家總體實(shí)力的不斷上升以及國際責(zé)任意識(shí)的不斷增強(qiáng)，中國也愿意在全球衛(wèi)生治理中扮演更重要的角色。事實(shí)上，中國在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域中已經(jīng)作出了卓有成效的貢獻(xiàn)。例如，中國已經(jīng)向近70個(gè)國家派駐了醫(yī)療隊(duì)，并為受援國援建和提供了大量醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)療設(shè)備和藥品物資，而且中國還與非洲、東盟和金磚國家之間建立了常態(tài)化的衛(wèi)生合作機(jī)制等。盡管如此，中國的全球衛(wèi)生治理政策仍然存在進(jìn)一步完善的空間。結(jié)合歐盟的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，中國可以在理念選擇、戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、多邊合作平臺(tái)建設(shè)等領(lǐng)域有所創(chuàng)新。

第一，中國應(yīng)當(dāng)確立自己的全球衛(wèi)生治理理念。

“價(jià)值分享”是歐盟實(shí)施全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的一個(gè)重要方面?！爸厝藱?quán)”“公平”和“共命運(yùn)”等治理理念的提出和推廣既保持了歐盟全球衛(wèi)生治理政策的連貫性，又增進(jìn)了國際社會(huì)對歐盟衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的認(rèn)同。因此，中國在推進(jìn)全球衛(wèi)生治理政策的過程中同樣需要理念的引導(dǎo)和支撐作用。

“中國式”的全球衛(wèi)生治理理念一方面要與中國參與全球治理的總體理念相一致，另一方面還要符合中國在全球衛(wèi)生治理轉(zhuǎn)型進(jìn)程中既是貢獻(xiàn)者又是接受者這一雙重身份。 具體而言，中國可以選擇“共命運(yùn)”、“共分享”和“共協(xié)商”的衛(wèi)生治理理念?！肮裁\(yùn)”的理念旨在打破全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域盛行的“安全化”邏輯，倡導(dǎo)全球衛(wèi)生治理事關(guān)人類的共同命運(yùn)。面對全球衛(wèi)生問題，世界各國不應(yīng)優(yōu)先選擇“獨(dú)善其身”，而是要采取攜手合作的方式來共同應(yīng)對。與歐盟的“共命運(yùn)”理念相比較，中國應(yīng)注重將廣大發(fā)展中國家融入到“共命運(yùn)”的理念中，強(qiáng)調(diào)中國作為“最大發(fā)展中國家”的特殊身份。這主要體現(xiàn)在：同樣作為發(fā)展中國家，中國依然面臨廣大發(fā)展中國家所普遍承受的衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，中國能夠更加感同身受地理解這些國家的實(shí)際處境，從而增進(jìn)這些國家對中國的認(rèn)同感；作為最大的發(fā)展中國家，中國可以作為廣大發(fā)展中國家衛(wèi)生權(quán)益的代表者，進(jìn)而在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用。“共分享”理念的內(nèi)涵在于倡導(dǎo)全世界更加公平地共同分享人類在衛(wèi)生治理領(lǐng)域的寶貴經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀科學(xué)成果。主張各國本著“全人類共命運(yùn)”的原則，將最新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)、先進(jìn)的醫(yī)藥技術(shù)以及相關(guān)的疾病信息和疾病樣本向世界開放。逐漸降低因知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和疾病信息保護(hù)而人為產(chǎn)生的治理成本?！肮矃f(xié)商”主要是指在遭遇全球性衛(wèi)生危機(jī)或討論國際衛(wèi)生援助、醫(yī)藥技術(shù)貿(mào)易保護(hù)和全球衛(wèi)生規(guī)制修訂等重要問題時(shí)，各國之間應(yīng)當(dāng)采取集思廣益和友好協(xié)商的方式來共同尋求問題的解決路徑，化解彼此的利益分歧。

第二，確定中國的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略。

從歐盟、美國及其他發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來看，從整體層面上設(shè)計(jì)全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略，有助于厘清治理中所面臨的挑戰(zhàn)和所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，并更好地協(xié)調(diào)衛(wèi)生治理與其他議題之間的關(guān)系。從1963年中國第一次派出援外醫(yī)療隊(duì)開始，中國實(shí)際參與全球衛(wèi)生治理已有54年。和世界衛(wèi)生組織等國際機(jī)構(gòu)也開展了良好的合作。2017年1月，習(xí)近平主席在對瑞士進(jìn)行國事訪問期間，還訪問了世界衛(wèi)生組織總部，這是中國最高領(lǐng)導(dǎo)人首次訪問該組織，體現(xiàn)了中國對國際衛(wèi)生合作和全球衛(wèi)生治理的高度重視。訪問期間，中國和世界衛(wèi)生組織正式簽署了關(guān)于“一帶一路”衛(wèi)生領(lǐng)域合作的文件，具有積極的示范意義。

就中國全面參與全球衛(wèi)生治理來說，今后還需要形成全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略。這樣，將使中國的全球衛(wèi)生治理政策更系統(tǒng)化，也更有助于宣傳中國的治理主張和治理貢獻(xiàn)。就戰(zhàn)略設(shè)計(jì)而言，中國的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略首先要明確中國參與全球衛(wèi)生治理的目標(biāo)。該目標(biāo)一方面體現(xiàn)在減輕中國業(yè)已承受的衛(wèi)生壓力，如提升國內(nèi)整體衛(wèi)生條件和防范重度傳染病的大面積流行等；另一方面還要與中國整體的對外戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，如防范中國在“一帶一路”建設(shè)中所面臨的衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)揮中國全球治理理念在世界的引領(lǐng)作用。在戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，中國應(yīng)當(dāng)將在全球衛(wèi)生治理中處于弱勢地位的廣大發(fā)展中國家作為戰(zhàn)略支撐。在保持現(xiàn)有援助機(jī)制的同時(shí)，有重點(diǎn)地對一些國家加大醫(yī)療項(xiàng)目的投資與合作。除瘧疾、艾滋病、肺結(jié)核和眼部疾病等常規(guī)的疾病外，中國還可以加大對一些發(fā)病率高、死亡率高而國際投入?yún)s相對較少的疾?。ㄈ纭氨缓鲆暤臒釒Р　保┑耐顿Y，保證衛(wèi)生援助得到公正與合理的分配。除此之外，由于全球發(fā)展水平的不平衡是產(chǎn)生全球衛(wèi)生問題的主要原因，而解決全球衛(wèi)生問題的關(guān)鍵在于逐漸減少南北國家間的垂直落差。因此，中國全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略還應(yīng)將發(fā)展作為戰(zhàn)略實(shí)施的落腳點(diǎn)，把全球減貧和可持續(xù)發(fā)展作為落實(shí)戰(zhàn)略的支柱。

第三，強(qiáng)化中國與歐盟在世界衛(wèi)生組織等國際公共平臺(tái)的全球衛(wèi)生治理合作。

強(qiáng)調(diào)世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的中心地位是歐盟全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的一大特色，而中國也主張?zhí)嵘澜缧l(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中的核心與主導(dǎo)地位。結(jié)合歐盟在世界衛(wèi)生組織框架內(nèi)提出的倡議，中歐之間可以在以下幾個(gè)方面進(jìn)行合作：

其一，充分利用世界衛(wèi)生組織的組織與協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)中國與歐盟及其成員國之間在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的信息交流，搭建中國、歐盟與世界衛(wèi)生組織三方之間的定期例會(huì)機(jī)制。其二，共同履行世界衛(wèi)生組織提出的各項(xiàng)倡議。在疾病控制領(lǐng)域，建立中歐之間跨區(qū)域的疾病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和緊急狀況下的聯(lián)合反應(yīng)機(jī)制。在衛(wèi)生援助領(lǐng)域，積極響應(yīng)世界衛(wèi)生組織針對特定項(xiàng)目和特定地區(qū)的援助倡議，特別是就共同關(guān)注的項(xiàng)目和地區(qū)可以開展聯(lián)合衛(wèi)生救助。在疾病治療領(lǐng)域，中國與歐盟可以在落實(shí)“公共衛(wèi)生、創(chuàng)新和知識(shí)產(chǎn)權(quán)全球戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃”的過程中保持協(xié)調(diào)，盡可能保證低收入國家獲取必要的醫(yī)療藥品和技術(shù)。其三，共同支持世界衛(wèi)生組織的改革議程。一方面，中歐需要共同支持世界衛(wèi)生組織在管理、決策和籌資等方面的革新計(jì)劃，提升世衛(wèi)組織在全球衛(wèi)生領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。另一方面，中國與歐盟之間可以就改革的建議進(jìn)行溝通和交流，以改革為契機(jī)提升中歐在世界衛(wèi)生組織內(nèi)的話語權(quán)，并將雙方共同秉持的治理理念貫徹到世界衛(wèi)生組織的決策議程中。

第四，中國與歐盟之間可以進(jìn)一步擴(kuò)大面向第三方的衛(wèi)生治理合作。

中歐在全球衛(wèi)生領(lǐng)域已經(jīng)開展了一些卓有成效的合作。2009年，中歐之間的定期衛(wèi)生對話機(jī)制正式開啟，雙方開展了多層級、多領(lǐng)域、多渠道的衛(wèi)生交流。2014年，雙方又在非洲開展了聯(lián)合抗擊埃博拉病毒的行動(dòng)，將中歐之間的衛(wèi)生合作進(jìn)一步擴(kuò)展到了第三方。中歐之間的衛(wèi)生治理合作在未來還有很大的發(fā)展空間。

其一，解決發(fā)展問題是中歐在應(yīng)對全球衛(wèi)生問題上共同認(rèn)可的治理路徑。因此，針對低收入國家，雙方可以在全球減貧和基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施建設(shè)等方面實(shí)施更多的聯(lián)合援助計(jì)劃。其二，針對特殊疾病的防控與治療，中國與歐盟可以施行聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃，并鼓勵(lì)歐盟成員國、其他國家、國際組織和私人團(tuán)體的加入，共同倡導(dǎo)“兼濟(jì)天下”的責(zé)任意識(shí)。其三，將中歐在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的合作與“一帶一路”倡議相聯(lián)結(jié)。結(jié)合歐盟的技術(shù)與資金優(yōu)勢，吸引歐盟及其成員國在“一帶一路”沿線相關(guān)國家和地區(qū)與中國共同開展衛(wèi)生發(fā)展合作項(xiàng)目，從而為防范“一帶一路”建設(shè)中的衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)起到一定的積極作用。最后，作為在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家兩大群體中具有代表性的國家和組織機(jī)構(gòu)，中國與歐盟之間的衛(wèi)生合作機(jī)制可以成為兩大群體間對話的“窗口”。通過中歐之間的衛(wèi)生交流與合作，使發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家更好地了解彼此的意愿與需求，盡快使兩大群體在醫(yī)療衛(wèi)生援助和醫(yī)藥技術(shù)貿(mào)易等問題上達(dá)成共識(shí)，從而為全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的南北合作奠定一定的基礎(chǔ)。

[收稿日期：2016-11-02]

[修回日期：2017-01-22]

[責(zé)任編輯：樊文光]