中國對發(fā)展中國家整體外交與新南南合作?

【內(nèi)容提要】 中非合作論壇與中拉合作論壇機制不僅屬于1+N召集人模式，而且以深化經(jīng)貿(mào)合作為起點和突破點，并逐步擴大合作范圍。這兩個論壇不但是連接全球化和區(qū)域化的橋梁，而且成為新南南合作的重要平臺，有利于建立公正合理的國際新秩序，又能推動發(fā)展中國家的工業(yè)化，并提高發(fā)展中國家的國際話語權(quán)。但是新南南合作面臨議程設(shè)置、域外力量干預(yù)、合作機制競爭等挑戰(zhàn)。對于中國建構(gòu)與發(fā)展中國家整體外交的模式，本文認為：應(yīng)堅持互利共贏理念；在議題設(shè)置上應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)特點，區(qū)別對應(yīng)并豐富合作內(nèi)容；為減少外部干擾，應(yīng)加強多邊主義；為防止機制碎片化，應(yīng)有效整合以形成合力；需創(chuàng)新合作模式，發(fā)揮各方積極性，既體現(xiàn)公平又保證效率。

【關(guān)鍵詞】 中非合作論壇 中拉合作論壇 整體外交 新南南合作

【作者簡介】 張輝，上海外國語大學—瑞典哥德堡大學聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生

【中圖分類號】 D822

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2017）02-0061-17

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201702004

總體而言，中國在參與國際機制問題上，經(jīng)歷了從消極被動、觀望到積極主動的轉(zhuǎn)變。在新中國成立初期，中國把國際機制看作帝國主義爭權(quán)奪利的工具，后來認識到國際機制盡管有不合理的因素，但有利于維護世界和平與穩(wěn)定。20世紀90年代初，中國加入亞太經(jīng)合組織（APEC） 和東盟地區(qū)論壇（ARF）后，一直比較偏好參與非正式機制。此后通過適應(yīng)和學習，中國逐漸熟悉國際機制， 并開始參與構(gòu)建新的國際機制尤其是與發(fā)展中國家和地區(qū)的合作機制，進而參與地區(qū)和全球治理。目前，中國和發(fā)展中國家共建的國際機制包括中非合作論壇、中國與東盟合作、上海合作組織、中阿合作論壇、中國—太平洋島國經(jīng)濟發(fā)展合作論壇、金磚國家合作機制、中國—海合會戰(zhàn)略對話、中拉合作論壇等，這些機制的發(fā)展推進了南南合作。

中國與發(fā)展中國家合作機制較多，本文選取中非合作論壇與中拉合作論壇為案例，是因為：第一，從區(qū)域來看，非洲和拉美都是具有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，國家眾多。第二，從歷史來看，非洲和拉美國家都有著類似的歷史記憶，都有被殖民的歷史。第三，從結(jié)構(gòu)上看，非洲和拉美不僅分別與中國建有合作論壇，而且內(nèi)部都有次區(qū)域組織?；诖?，通過研究兩個機制，可以服務(wù)于今后機制的完善，并為“一帶一路”沿線國家合作機制建設(shè)提供經(jīng)驗和借鑒。另外，中非合作論壇和中拉合作論壇是新南南合作的重要發(fā)展成果，也是主要合作平臺。中國與南非、巴西都是金磚合作機制的成員國，因此中非合作、中拉合作對于推動金磚合作朝著深層次發(fā)展也有著重要的意義，十分有必要加強對這兩個合作機制的研究。

從新自由主義理論的觀點看，國際合作不僅需要具備共同的經(jīng)濟利益和合作意向，還需要國際機制來規(guī)范未來的合作行為。國際機制的三大要素是共同的國際行為模式，協(xié)調(diào)國家間關(guān)系的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序，以及限制在某一特定行為的問題領(lǐng)域。 根據(jù)芭芭拉·凱里邁諾斯（Barbara Koremenos）、查爾斯·利普森（Charles Lipson）和鄧肯·斯奈德爾（Duncan Snidal）的“國際制度理性設(shè)計”（Rational Design of International Institutions）框架，國際制度設(shè)計涉及成員范圍、議題領(lǐng)域、集中程度、靈活性和控制權(quán)五個維度，以及分配、實施、行為體數(shù)量和不確定性四個自變量。 本文從合作模式、主導(dǎo)權(quán)、議題領(lǐng)域和域外力量幾個方面來比較分析中非合作論壇與中拉合作論壇，分析中國對發(fā)展中國家整體外交的模式。

一、“1+N”召集人模式

1999年9月，貝寧、馬達加斯加等國家向中國建議建立中非合作機制，中國政府接受建議，同年10月時任國家主席江澤民致函非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人，決定創(chuàng)建中非合作論壇。中非合作論壇首次部長級會議于2000年10月在北京召開，參與方包括中國、50個非洲國家以及非盟，會議主題是在21世紀如何推動建立公正合理的國際政治經(jīng)濟新秩序和加強經(jīng)貿(mào)合作，會議通過了《中非合作論壇北京宣言》和《中非經(jīng)濟和社會發(fā)展合作綱領(lǐng)》。2002年4月《中非合作論壇后續(xù)機制程序》正式生效，標志著中非合作論壇成為機制化合作平臺。目前中非合作論壇已舉行了六屆，推動中非合作水平不斷提高。

2014年7月，國家主席習近平訪問巴西、阿根廷、委內(nèi)瑞拉和古巴，并參加了在巴西利亞舉行的中國—拉美和加勒比國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤，通過當時發(fā)表的《中國—拉美和加勒比共同體領(lǐng)導(dǎo)人巴西利亞會晤聯(lián)合聲明》，宣布建立中國—拉共體論壇。雙方確定共同構(gòu)建“一個規(guī)劃、三大引擎、六大領(lǐng)域”的合作新框架，在《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃（2015—2019）》下，以貿(mào)易、投資和金融為引擎，以能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、科技創(chuàng)新、信息技術(shù)六大領(lǐng)域為重點，開展合作。2015年1月，中拉合作論壇首屆部長級會議在北京舉行，標志著論壇正式啟動。

中非合作論壇和中拉合作論壇都是“1+N”合作模式，均有類似于召集人的制度，通過召集人上通下達，凝聚共識。在中非合作論壇上，非盟及其下的重要成員國南非擔任召集人角色。由于非盟不代表所有非洲國家，非盟成員國往往又是東非共同體、西非國家經(jīng)濟共同體、南部非洲發(fā)展共同體、中部非洲國家經(jīng)濟共同體等次區(qū)域組織的成員，擁有多重身份，這種不同層級的交織關(guān)系造成協(xié)調(diào)困難。而且，非盟成員國內(nèi)部的各種利益紛爭不斷，嚴重破壞了非盟的整體團結(jié)。 但是，非盟自其前身“非洲統(tǒng)一組織”1963年成立以來，機制不斷完善，涵蓋首腦會議、部長理事會、經(jīng)社文理事會等組織，在維護非洲和平與安全、推進非洲一體化、實施《2063年議程》及其第一個十年規(guī)劃中扮演著重要角色。雖然資金短缺、內(nèi)部分歧、與次區(qū)域組織競爭、執(zhí)行力有限等因素阻礙了其功能的發(fā)揮，但是該組織自2012年起日益發(fā)揮非方召集人的角色。此外，南非也是非方的重要召集人。南非是非洲經(jīng)濟規(guī)模最大的經(jīng)濟體，從內(nèi)部來看，南非致力于維護非洲地區(qū)和平，推動非洲一體化建設(shè)。從外部來看，南非不僅代表本國，而且代表整個非洲大陸，它維護非洲的合法利益，積極加入金磚國家組織，是名副其實的“領(lǐng)頭羊”。

中拉合作論壇的結(jié)構(gòu)相對單一，中國的對接方是成立于2011年12月，有33個成員國的拉共體。該組織積極推進拉美政治、經(jīng)濟、社會和文化一體化，在涉及重大問題時，拉共體成員國經(jīng)常集體協(xié)調(diào)，并對外共同發(fā)出“拉美聲音”。拉共體及其重要成員國巴西擔任中拉合作論壇拉方召集人的角色。受歷史和領(lǐng)土糾紛影響，拉共體并不十分團結(jié)，內(nèi)部分歧較大。更重要的是，與拉共體力量旗鼓相當?shù)拿乐迖医M織仍為美國所主導(dǎo)。 另外，拉共體成員國也加入了諸如南方共同市場、安第斯共同體等次區(qū)域組織。盡管非洲和拉美的結(jié)構(gòu)相似，鑒于中拉合作論壇對拉共體的依賴性和巴西在拉美的地區(qū)影響力，拉共體相對容易協(xié)調(diào)。

在“1+N”模式下，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也是不容忽視的問題。在地區(qū)和國際合作中，擔任領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的國家往往具備其他國家不可比擬的優(yōu)勢。羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）將霸權(quán)界定為物質(zhì)資源上的優(yōu)勢，其中控制原料﹑資本來源﹑市場和擁有高附加值產(chǎn)品尤為重要。 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的作用主要體現(xiàn)在集體行動上，但領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不等于霸權(quán)，大國并不是唯一的主導(dǎo)性力量。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是影響國際合作的重要變量，相關(guān)研究將其分為合作與制度設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的不同類型對制度設(shè)計的影響不同。 在討論地區(qū)合作中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題時，除了要考慮內(nèi)部關(guān)系外，還要考慮域外的大國關(guān)系，因為它們直接影響著合作的有效性。 在中非合作論壇中，中國的對接方包括50個非洲國家以及非盟，雖然合作機制有十六年的歷史，但非方仍沒有統(tǒng)一組織來落實后續(xù)行動。目前只有埃塞俄比亞、加蓬、贊比亞等國家有后續(xù)行動委員會，其他國家還主要通過該國駐華使節(jié)與中方后續(xù)行動委員會秘書處協(xié)調(diào)和磋商。2001年中非合作論壇中方后續(xù)行動委員會成立，28家成員單位負責與非洲駐華使節(jié)保持溝通和協(xié)調(diào)。這種模式?jīng)Q定了中方也是論壇主導(dǎo)者，負責召集會議﹑提出議題﹑落實行動方案和協(xié)調(diào)各成員國立場等。 筆者認為在中非合作論壇中，中國是主導(dǎo)者，但不統(tǒng)帥一切，是有限的“領(lǐng)導(dǎo)者”。

在拉美，巴西的角色不容小覷。在區(qū)域內(nèi)，巴西與阿根廷、烏拉圭、巴拉圭共同創(chuàng)建南方共同市場；與安第斯共同體（包括智利、秘魯、哥倫比亞、玻利維亞和厄瓜多爾）談判建立自由貿(mào)易區(qū)；依托南方共同市場，推動南美洲國家共同體建設(shè)，進而試圖通過南美洲國家聯(lián)盟的建立，謀求最終實現(xiàn)南美一體化。在區(qū)域外，巴西不僅加強與包括金磚國家在內(nèi)的其他新興經(jīng)濟體合作，推動南方共同市場與域外國家的自貿(mào)區(qū)建設(shè)，而且號召團結(jié)拉美地區(qū)反對美國的霸權(quán)主義?？梢哉f，巴西在南美一體化中既是區(qū)域內(nèi)合作與一體化的主導(dǎo)者，又是區(qū)域外合作與一體化的推動者，同時也是拉美國家共同利益的堅定維護者。 在中拉合作論壇中，中國是主導(dǎo)者，與拉共體和其成員國巴西共同推進論壇的組織、溝通協(xié)調(diào)以及行動方案的跟進和落實。

二、聚焦經(jīng)貿(mào)合作

聯(lián)合國前秘書長安南認為，中非合作論壇是中非雙方的歷史機遇，并可在實現(xiàn)中國和非洲共同目標的基礎(chǔ)上夯實南南合作。中非合作論壇是成功的合作機制樣板，為中拉合作提供了借鑒和經(jīng)驗。但是值得注意的是，拉美與非洲有很大的不同，拉美地區(qū)不僅總體發(fā)展水平比非洲高，而且法制和教育水平也都高于非洲，因此中拉合作論壇不是中非合作論壇的翻版。 當前，廣大發(fā)展中國家正在實施工業(yè)化，有著共同的利益訴求，經(jīng)貿(mào)合作往往是中國與其他發(fā)展中國家合作的粘合劑，通過有助于實現(xiàn)共同發(fā)展。

在貿(mào)易領(lǐng)域，中國與非洲和拉美地區(qū)發(fā)展中國家的貿(mào)易以勞動密集型產(chǎn)品為主，依賴出口來拉動經(jīng)濟的局面沒有得到根本轉(zhuǎn)變。2000年中非雙邊貿(mào)易額僅為100億美元，到2009年，中國成為非洲最大的貿(mào)易伙伴。據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計，2014年中國與非洲進出口總額為2 218.8億美元，由于受中國國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和國際大宗商品價格下跌等因素影響，2015年為1 790.3億美元。 中拉貿(mào)易關(guān)系也日益緊密。據(jù)聯(lián)合國拉美經(jīng)委會統(tǒng)計，如果中國經(jīng)濟增長1個百分點，拉美經(jīng)濟將會增長0.5個百分點。正因為如此，拉美國家把與中國的合作視為推動其目前和未來發(fā)展的引擎，如巴西的“中國議程”、智利的“中國政策計劃”、墨西哥的“中國工作小組”等。2014年中拉雙邊貿(mào)易額為2 635億美元，2015年為2 365億美元。 盡管中非、中拉貿(mào)易額有所下滑，但是我們也應(yīng)該看到非洲和拉美具有巨大的市場（非洲11億人口，拉美6.26億人口），而且它們與中國在經(jīng)濟上互補性很強。預(yù)計到2030年，中國將成為拉美最大的貿(mào)易伙伴。中國在從非洲和拉美進口能源和礦產(chǎn)等大宗商品的同時，也向這些地區(qū)出口機電產(chǎn)品和機械設(shè)備等，并帶去大量的投資。

在投資領(lǐng)域，中國在非洲的投資不再局限于自然資源，而是逐步擴展到制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。當前，中國經(jīng)濟進入了調(diào)結(jié)構(gòu)穩(wěn)增長的新常態(tài)，需要尋求新的經(jīng)濟增長點。非洲目前的工業(yè)化程度較低，需要進行大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此中非合作將進入一個快速發(fā)展期。為擴大中非投資和融資領(lǐng)域合作，2013年中國向非洲提供了200億美元貸款，重點支持基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展。 與此同時，中國在公路、鐵路、油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上擁有實力和經(jīng)驗，有能力參與拉美的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 中拉地理距離遙遠，貿(mào)易成本大，投資是實現(xiàn)互利共贏的重要方式之一。2015年中拉雙邊貿(mào)易額相對于2014年雖然有所下降，但是投資規(guī)模卻不斷擴大。葛洲壩集團實施的阿根廷水電站建設(shè)、中國港灣工程有限責任公司承接的牙買加及哥斯達黎加公路項目、以及中興通訊合作推進的委內(nèi)瑞拉國電公司光纖骨干網(wǎng)建設(shè)都是示范項目。

但是，兩個機制合作議題的側(cè)重點有所不同。貿(mào)易、投資、金融往往是發(fā)展中國家合作的重點領(lǐng)域。中非合作論壇部長級會議的一個重要議題是對非援助、減免債務(wù)和提供優(yōu)惠貸款。在中非合作論壇第一屆部長級會議上，中國政府就宣布減免非洲國家100億元人民幣債務(wù)并設(shè)立“非洲人力資源開發(fā)基金”。之后五次論壇都突出對非援助、減免債務(wù)、免關(guān)稅、提供優(yōu)惠貸款等。而且，中國對非援助規(guī)模不斷擴大，增長速度也快于中國GDP的增長速度。此外，在對非援助領(lǐng)域，歐美國家往往關(guān)注政府與公民社會、教育等領(lǐng)域，而中國則集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與能源生產(chǎn)領(lǐng)域。 五十多年來，中國對非援助在利益觀上實現(xiàn)了從不求回報到互利共贏的轉(zhuǎn)變，在合作關(guān)系上實現(xiàn)了從互援互助到相互合作的演進。 相比之下，中拉合作論壇的重點議題沒有減免債務(wù)，更多是對拉美提供貸款。因為從經(jīng)濟狀況來看，一些拉美國家已經(jīng)不再是經(jīng)濟比較落后的發(fā)展中國家，而是已經(jīng)發(fā)展到了相對較高的層次上。因此，中拉合作議題更多集中于經(jīng)濟、貿(mào)易、投資等領(lǐng)域，與中非合作有所差別。

綜上所述，隨著中國與發(fā)展中國家間關(guān)系的不斷深化，雙方的合作議題從以經(jīng)貿(mào)合作為主逐步拓展到經(jīng)濟、政治、文化、安全和國際事務(wù)層面。以2015年12月中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會暨第六屆部長級會議為例，會議審議通過了《中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會宣言》和《中非合作論壇—約翰內(nèi)斯堡行動計劃（2016-2018年）》，中國國家主席習近平在開幕式上提出“十大合作計劃”，涵蓋非洲工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施、金融、綠色發(fā)展、貿(mào)易和投資便利化、減貧惠民、公共衛(wèi)生、人文以及和平與安全合作等領(lǐng)域。在首屆中拉合作論壇中，貿(mào)易、投資、金融、能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等成為重點合作議題。

三、新南南合作的特點和作用

南南合作興起于20世紀60年代，“不結(jié)盟運動”和77國集團是發(fā)展中國家合作建立的國際組織。進入21世紀后，隨著全球化的發(fā)展，在以經(jīng)濟效益為驅(qū)動的國際經(jīng)濟環(huán)境下，絕大多數(shù)發(fā)展中國家實施了以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟發(fā)展模式，民營經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，市場體系不斷成熟，以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟體的綜合實力不斷攀升，因此新南南合作應(yīng)運而生。

從合作主體看，在南南合作時期，政府是合作主體，而在新南南合作時期，政府、企業(yè)乃至公民社會都積極參與合作進程。從合作議題看，南南合作以農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、輕工業(yè)以及少數(shù)重工業(yè)為主，新南南合作不僅延續(xù)上述議題，還拓展到貿(mào)易、金融、公共衛(wèi)生、地區(qū)和平與安全等領(lǐng)域。從合作目的看，南南合作是應(yīng)對南北經(jīng)濟關(guān)系不公平、不合理的產(chǎn)物，以對抗霸權(quán)主義為目標，意識形態(tài)色彩較強。20世紀60年代初以后，隨著中蘇關(guān)系的惡化和中美的對峙，廣大亞非拉國家團結(jié)起來建立國際統(tǒng)一戰(zhàn)線，反對殖民主義和帝國主義。新南南合作淡化意識形態(tài)色彩，合作的目的是追求共同發(fā)展。長期以來，中國堅持“平等互利、注重實效、長期合作、共同發(fā)展”的原則，支持、參與和推動南南合作。在新自由制度主義代表學者羅伯特·基歐漢看來，在后霸權(quán)時期隨著相互依賴的加深，特別是在經(jīng)濟全球化和地區(qū)化背景下，國際社會需要合作解決的全球問題越來越多，發(fā)達國家之間、發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間、發(fā)展中國家之間的國際合作機制如雨后春筍般出現(xiàn)，國際機制促進了更多共同利益的實現(xiàn)。同時，中國與發(fā)展中國家之間的合作也上升至區(qū)域治理和全球治理范疇，并成為發(fā)展和加速全球化與區(qū)域一體化進程的橋梁。

在過去四十多年的全球化進程中，發(fā)展中國家既是受益者，也是受害者。全球化并未使邊緣和中心地區(qū)同步發(fā)展，相反拉大差距。發(fā)達國家也無意改變“中心—外圍”關(guān)系，處于邊緣的發(fā)展中國家呼吁建立公正合理的國際政治經(jīng)濟新秩序。當全球化出現(xiàn)失控，民眾期待政府能有效解決相關(guān)問題，而政府的措施卻難以奏效，使得草根社會群體不得不面對持續(xù)出現(xiàn)的失業(yè)、收入不公、民主政治失序等諸多問題，民粹主義由此得以迅猛發(fā)展，這為逆全球化思潮的發(fā)展提供了現(xiàn)實的土壤。西歐右翼民粹政黨的崛起、英國脫歐公投、歐盟貿(mào)易保護主義勢力的抬頭、特朗普以反主流的政見當選美國總統(tǒng)都是“逆全球化”的表現(xiàn)。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因之一是世界貿(mào)易的不平衡發(fā)展導(dǎo)致不同國家和地區(qū)之間及其內(nèi)部的不平等。 逆全球化思潮是對全球化進程造成的利益分配不公平問題的反映，也體現(xiàn)出美國主導(dǎo)全球治理的能力和意愿在減弱。 特朗普擔任美國總統(tǒng)后，世界將進入一個新全球化的時代，全球自由貿(mào)易和投資將產(chǎn)生重大變化，國家之間的合作將出現(xiàn)新的范式。中國思想和中國方案將使中國在全球化和全球治理中發(fā)揮更重要的作用。 在逆全球化背景下，以中非合作論壇和中拉合作論壇為代表的新南南合作機制對中國開展發(fā)展中國家整體外交具有重要意義，并將可能推動新全球化的形成。

第一，有利于建立更加公正合理的國際新秩序。在合作原則上，中國與其他發(fā)展中國家的合作機制堅持平等和互利共贏。長期以來，歐美國家主導(dǎo)的國際合作機制往往或多或少具有霸權(quán)色彩，主要以維護西方國家既有的利益為目標。以中國為代表的廣大發(fā)展中國家在歷史上都曾經(jīng)遭受過西方國家的殖民統(tǒng)治，對平等和互利共贏有著強烈的期盼。因此中非合作論壇在第一次部長級會議上就提出平等互利、實現(xiàn)共同發(fā)展、以友好方式消除分歧等原則。在北京峰會上，中國與非洲國家提出建立政治平等互信、經(jīng)濟合作共贏和文化交流互鑒的新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。在第六次部長級會議上，在中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上加入“安全守望相助，國際事務(wù)團結(jié)協(xié)作”兩條，從而提升為全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。國家主席習近平在中國—拉共體論壇首屆部長級會議發(fā)表題為《共同譜寫中拉全面合作伙伴關(guān)系新篇章》的講話，強調(diào)平等相待、互利共贏和開放包容?？梢?，中國與發(fā)展中國家合作機制都重視平等、合作、共贏的原則，這是合作的基礎(chǔ)。

第二，有利于推動發(fā)展中國家的工業(yè)化，促進合作發(fā)展。在全球化進程中，無論發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都經(jīng)歷過前所未有的結(jié)構(gòu)性變化。尤其是全球化雖然給發(fā)展中國家?guī)砹速Y金、技術(shù)、市場、產(chǎn)業(yè)鏈整合、人才和管理等資源要素，但是廣大發(fā)展中國家卻仍未擺脫被“邊緣化”的困境。其中一些發(fā)展中國家內(nèi)部的差距持續(xù)拉大，不少欠發(fā)達國家仍處于前工業(yè)化階段，迫切需要發(fā)展。目前的金磚國家、新鉆十一國等工業(yè)化程度較高的發(fā)展中國家可以為欠發(fā)達國家提供資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗等，并且可以不附加任何政治條件。在欠發(fā)達國家實現(xiàn)發(fā)展后，反過來又可以為中國、印度、巴西等發(fā)展中大國推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和開拓市場創(chuàng)造有利條件。有學者認為，目前中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進展不大的一個原因是過去過于重視與發(fā)達國家之間的經(jīng)濟合作，而與發(fā)展中國家的深度合作不夠。 目前，這種狀況正在發(fā)生變化。

第三，有利于提高發(fā)展中國家的話語權(quán)，增加發(fā)展中國家在南北對話中的分量。雖然隨著金磚國家的崛起，發(fā)展中國家在積極參與國際體系改組與重建，但是發(fā)展中國家在世界上的聲音仍然比較微弱。中國需要通過非洲（以及其他發(fā)展中地區(qū)平臺）展示外交形象，提升發(fā)展中國家的國際話語權(quán)。 拉美是未來各國重點關(guān)注的領(lǐng)域。巴西是中國發(fā)展拉美關(guān)系的戰(zhàn)略支點，加強建立與墨西哥、阿根廷、哥倫比亞等發(fā)展中國家的關(guān)系有利于擴大中國的國際影響力。 以中非合作論壇、中拉合作論壇為代表的新南南合作將增強發(fā)展中國家在全球治理中的影響力和話語權(quán)。不僅可以向世界發(fā)出發(fā)展中國家的聲音，而且也有利于打破歐美發(fā)達國家對全球治理幾近獨占的不合理狀況。

四、新南南合作的困境與挑戰(zhàn)

新南南合作順乎歷史發(fā)展，已成為當前國際發(fā)展合作的重要組成部分。目前越來越多的發(fā)展中國家與中國有加強合作的意愿，但是，其內(nèi)部的問題直接影響著合作效率。在政治方面，一些發(fā)展中國家政治不穩(wěn)定，處在民主轉(zhuǎn)型時期，政權(quán)更迭或地方勢力強大導(dǎo)致工程項目中途擱淺現(xiàn)象時有發(fā)生。因歷史遺留的邊界和領(lǐng)土問題等糾葛影響相互信任與合作。在經(jīng)濟方面，一些發(fā)展中國家的市場發(fā)育不完善，抵御風險的能力較弱，并存在不同程度的貿(mào)易保護主義。而且在新南南合作中，利益多寡或獲利不均也會影響后續(xù)合作。在法律制度上，一些發(fā)展中國家法律體系比較薄弱，造成合作的隨意性比較強，影響合作預(yù)期。在社會方面，一些國家民族或宗教矛盾突出，分裂主義、恐怖主義和極端主義勢力較大，給發(fā)展中國家的跨國合作企業(yè)和相關(guān)公民法人帶來安全威脅。從合作機制的視角來看，構(gòu)建新南南合作將面臨一些困境與挑戰(zhàn)。

第一，議題設(shè)置。由于經(jīng)濟和貿(mào)易對于一個國家的敏感度相對不高，中國—東盟合作機制、中阿合作論壇、中國—太平洋島國經(jīng)濟發(fā)展合作論壇、金磚國家合作機制、中國—海合會戰(zhàn)略對話都是從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域開展合作，然后根據(jù)雙方的需求和意愿逐步拓寬。以金融領(lǐng)域為例，盡管有六家非洲國家的金融機構(gòu)在華設(shè)立多家辦事處和一家分行，但是中非金融領(lǐng)域合作更多的是中國向非洲提供金融支持，屬于單向性質(zhì)。 2015年中非合作論壇第六屆部長級會議把金融列入中非“十大合作計劃”中的議題之一，目前雖然有較大突破，但是仍然需要專業(yè)領(lǐng)域論壇和后續(xù)行動跟進落實。金磚國家開發(fā)銀行、上海合作組織金融合作構(gòu)想以及相關(guān)國家之間的貨幣合作計劃都屬于新興領(lǐng)域的合作。同時，也應(yīng)該看到一些特例。在上海合作組織中，以安全領(lǐng)域為紐帶，正逐步向經(jīng)濟、金融領(lǐng)域拓展。在中阿合作論壇中，盡管雙方始于經(jīng)貿(mào)合作，但由于各國不同的發(fā)展階段和利益訴求，敘利亞、巴勒斯坦等優(yōu)先考慮政治合作，摩洛哥、也門則傾向于經(jīng)貿(mào)合作，埃及則二者兼顧。

第二，域外力量的影響。與傳統(tǒng)大國主導(dǎo)的合作機制相比，以中非合作論壇和中拉合作論壇為代表的新南南合作機制容易受到域外大國的干預(yù)和影響。由于拉美既是美國的后院，又曾經(jīng)是西班牙、葡萄牙等國的殖民地，加上中拉遙遠的地理距離，開展合作的難度比中非合作更大。面對中非合作論壇取得的豐碩成果，一些西方國家有些不適應(yīng)，開始利用其話語權(quán)、語言文化和資金技術(shù)優(yōu)勢，打著“援非”的旗號，加強對非洲的意識形態(tài)影響（并努力編織中國的負面形象），打壓和排擠中非合作論壇。非洲國家曾經(jīng)分別是法國、英國等歐洲國家的殖民地，利用這樣的歷史聯(lián)系，現(xiàn)在一些歐洲國家在謀劃加強與非洲的合作。例如，在法非首腦會議上，法國政府明確表示法國不但不會退出非洲，而且會積極發(fā)展同非洲各國的關(guān)系。隨著傳統(tǒng)大國和新興國家在非洲影響力的不斷擴大，歐盟也在抓緊調(diào)整政策以維持對非交往的主導(dǎo)權(quán)。

長期以來，拉美地區(qū)因地緣政治和經(jīng)濟發(fā)展等因素，形成了對美國的嚴重依賴，這勢必給中拉合作帶來不少變數(shù)，因此必須重視美國的影響。 隨著中國對拉美經(jīng)濟的影響力上升，在美國存在兩種觀點，一種觀點認為中國威脅美國在拉美的利益，另一種觀點則認為中國給拉美帶來更多機遇。 事實上，美國也一直在試圖分化或瓦解中拉合作。美國前駐玻利維亞大使曼努埃爾·羅查（Manuel Rocha）曾說，除了蘇聯(lián)，沒有哪個國家敢挑戰(zhàn)美國在拉美的地位，但中國在做。 拉美曾是西班牙、葡萄牙等國家的殖民地，歐盟與拉美也建立了密切的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。此外，其他一些國家也越來越重視與拉美的關(guān)系。2014年，俄羅斯總統(tǒng)普京、中國國家主席習近平和日本首相安倍晉三先后訪問拉美。印度也在加緊出臺針對拉美的專門政策。

第三，合作機制的競爭。合作機制眾多導(dǎo)致區(qū)域合作出現(xiàn)碎片化，這被美國經(jīng)濟學家賈格迪什·巴格瓦蒂（Jagdish Bhagwati）稱作“意大利面碗現(xiàn)象”（Spaghetti Bowl Phenomenon）。以東亞地區(qū)為例，亞太經(jīng)合組織、東亞峰會、東盟地區(qū)論壇、中日韓合作、區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系等眾多的機制平行、嵌套甚至重疊，發(fā)達國家往往根據(jù)自己的利益偏好，有選擇地挑選國際協(xié)議和機制，而這恰好是發(fā)展中國家的弱勢。 進入21世紀后，美國、法國、英國、日本等發(fā)達國家重返非洲，中國、印度、土耳其等新興國家也越來越重視建立與非洲的關(guān)系。目前有法非峰會、《非洲增長與機遇法案》和美國—撒哈拉以南非洲貿(mào)易和經(jīng)濟合作論壇、英國非洲事務(wù)委員會、非洲—歐洲首腦會議、日非經(jīng)濟合作、南美—非洲國家首腦會議、印度—非洲論壇、土耳其—非洲峰會等。眾多的對非合作機制都把中非合作論壇當作競爭對手或效仿對象。 中國與西非國家經(jīng)濟共同體、南部非洲發(fā)展共同體、東非共同體、阿拉伯馬格里布聯(lián)盟等次區(qū)域組織也有比較密切的合作機制?？梢哉f，中非合作論壇的空間被既有的和新生的對非合作機制所擠壓，不同的涉非三邊合作機制也在不同程度上對中非關(guān)系產(chǎn)生影響。 在與拉共體合作方面，除了中拉合作論壇之外，還有東亞—拉美合作論壇、歐盟—拉美加勒比共同體峰會、伊比利亞美洲首腦會議（Ibero-American Summit）、歐盟對拉丁美洲合作計劃、歐盟與加勒比15國《經(jīng)濟合作伙伴協(xié)定》（EPA）等。這無疑會增加各機制之間的競爭性。當前，多哈回合談判陷入僵局，停滯不前，多邊主義遭遇瓶頸，雙邊主義和區(qū)域主義占據(jù)主流的趨勢日益顯現(xiàn)。與亞太地區(qū)和東亞地區(qū)類似，在非洲和拉美地區(qū)，各種合作機制相互嵌套和重疊的現(xiàn)象也很突出，根據(jù)奧蘭·揚（Oran R.Young）的國際機制互動論，機制與機制互動后會產(chǎn)生加強、中和以及削弱效果。因此，機制的碎片化和復(fù)雜性給中非合作和中拉合作帶來很多問題并將深刻影響其發(fā)展。

第四，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。由于合作主體的力量不可能完全對等，加上各自合作意愿和合作能力的不同，帶來在機制構(gòu)建、決策權(quán)中的分量、議題設(shè)置、經(jīng)費攤付中的作用差異。作為全球最二大經(jīng)濟體，中國積極履行國際責任，參與地區(qū)和全球治理。但是一些發(fā)展中國家仍然對中國持有防范與制衡心理。繼2003年《中國對歐盟政策文件》和2006年《中國對非洲政策文件》之后，2008年中國政府又發(fā)布了《中國對拉丁美洲和加勒比政策文件》白皮書，使中拉合作關(guān)系日益體現(xiàn)出全方位、寬領(lǐng)域、“全面開花”的特點。 但是這引起巴西一些社會群體擔心中國取代其在拉美影響力的擔憂，而且拉美一些國家對中國的猜忌和焦慮尚未完全消除，負面國際輿論不斷，使中拉合作的基礎(chǔ)更加脆弱。 因而，中國在“1+N”模式中怎樣行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來推進國際合作尤其需要加以深入探究。

五、未來發(fā)展路徑

當前，中國對外開放逐漸從以發(fā)達國家為主轉(zhuǎn)向發(fā)達國家和發(fā)展中國家并重。中國與發(fā)展中國家的合作是中國對外關(guān)系的重要組成部分，中非合作論壇、中拉合作論壇、中國—東盟合作機制、上海合作組織、中阿合作論壇等都由中國倡導(dǎo)成立，致力于同廣大發(fā)展中國家和地區(qū)合作。但是由于中國是參與和建構(gòu)國際機制的后來者，在機制的建立、運行和評估上都經(jīng)驗不足，而未來國際社會的“機制之爭”將趨于激烈，因此中國需要在現(xiàn)有合作中不斷總結(jié)經(jīng)驗，創(chuàng)新合作模式，以更好地推動與發(fā)展中國家或地區(qū)的整體合作。

第一，在建章立制方面，始終堅持合作共贏的發(fā)展理念。與傳統(tǒng)西方大國不同，中國與非洲、拉美的合作都跳出了零和博弈思維，不以犧牲他國利益為目標，不把中國的價值觀和政治制度強加給對方；不一味追求經(jīng)濟利益，而是義利兼顧、以義為先。這正是中國與其他發(fā)展中國家能夠?qū)崿F(xiàn)長期合作的根本原因?！吨袊搀w論壇首屆部長級會議北京宣言》中提出尊重、平等、多元、互利、合作、開放、包容和不設(shè)條件是雙方的合作原則，并積極完善對話磋商機制。在倡議的落實上，各國可以根據(jù)國情靈活自愿參與，不影響已達成的雙邊合作項目，也不替代已達成的雙邊協(xié)定或協(xié)議。并適當考慮拉共體成員國中最不發(fā)達國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家和小島嶼發(fā)展中國家的合作需求。 當前正在推進的“一帶一路”建設(shè)，已經(jīng)成為新南南合作的樣板之一，“一帶一路”倡議下的合作將成為中國與發(fā)展中國家和地區(qū)合作的新的重要平臺或依托。中國要踐行共商、共建、共享的合作理念，積極探索、有效對接沿線國家自身發(fā)展戰(zhàn)略。為此，與沿線各國建立的合作機制要始終堅持合作共贏的發(fā)展理念，讓合作紅利惠及沿線各國人民。

第二，在議題設(shè)置方面，根據(jù)非洲和拉美地區(qū)不同的區(qū)域特點、發(fā)展階段以及國別差異，統(tǒng)籌兼顧，分批分重點進行議題設(shè)置，開拓新的合作領(lǐng)域，豐富合作內(nèi)容。美國、歐盟、日本等發(fā)達國家與發(fā)展中國家的合作聚焦民主、人權(quán)、安全、教育等傳統(tǒng)領(lǐng)域，中國要尋找雙方利益新的增長點，形成新的合作領(lǐng)域。例如，消除貧困是非洲的當務(wù)之急，減免債務(wù)一直是中非合作論壇的重要議題。未來，制造業(yè)、城市化建設(shè)、金融、互聯(lián)網(wǎng)、交通和能源基礎(chǔ)設(shè)施等是中非合作的優(yōu)先領(lǐng)域。在拉美，應(yīng)該增加在基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)領(lǐng)域的投資和技術(shù)方面的合作，以轉(zhuǎn)變目前單一的貿(mào)易模式，同時這也是雙邊貿(mào)易合作的突破點。針對“一帶一路”沿線國家的發(fā)展需求，中國應(yīng)該設(shè)置有區(qū)別的、細化的合作方案，而不是簡單的基礎(chǔ)設(shè)施投資。根據(jù)對口原則設(shè)置議題，增強中國在地區(qū)治理中的話語權(quán)。深化中國與大周邊的關(guān)系，比如，中國與印度除了基礎(chǔ)設(shè)施合作外，重點要擴大貿(mào)易與投資，消除印度在中印貿(mào)易中的巨大赤字。而與孟加拉國的合作則應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，同時拓展與其在紡織業(yè)的合作空間。在與哈薩克斯坦的合作中，石油、天然氣等能源礦產(chǎn)開發(fā)，以及交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重要議題。

另外，隨著議題增多，中非合作論壇參與后續(xù)行動的28家部委之間的協(xié)調(diào)可能會越來越需要克服各種困難。 中拉合作論壇由于合作剛起步，后續(xù)行動委員會有40家成員單位，其工作效率有待跟蹤觀察。因此，提高合作機制的協(xié)調(diào)能力，發(fā)揮國內(nèi)資源整合和疏通國際信息溝通渠道尤為重要。

第三，強化多邊主義，縮小分歧。中非合作論壇和中拉合作論壇都是中國重要的多邊外交平臺，機制的成熟促進了南南合作，但仍面臨歐美國家的各種有形或無形的制約。未來可在不影響中國與非洲、拉美合作利益的前提下，邀請歐美國家、國際組織和非政府組織參加合作論壇，并參與具體領(lǐng)域的合作。同時，歐美國家的一些媒體，鼓吹中非合作論壇是“中國在非洲推行新殖民主義政策”的平臺，將“一帶一路”稱為“中國版馬歇爾計劃”。面對各種負面輿論壓力，一方面，中國要加強與歐美國家的合作，強調(diào)“一帶一路”的開放性和互利共贏特征；另一方面，中國要與歐、美、日等國家積極開展戰(zhàn)略溝通，引導(dǎo)國際輿論，創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。

第四，有效整合機制，形成合力。從內(nèi)部來看，由于價值觀、意識形態(tài)的不同和國家利益的競爭，中非合作論壇和中拉合作論壇與西非國家經(jīng)濟共同體、南部非洲發(fā)展共同體、南方共同市場、安第斯共同體等次區(qū)域組織存在一定的沖突。從外部看，歐、美、日等發(fā)達國家和印度、韓國等新興國家都與非洲和拉美建立了相應(yīng)合作機制。在此背景下，一方面，要充分發(fā)揮中非合作論壇和中拉合作論壇的樣板作用，解決合作雙方的實際問題，塑造新南南合作的良好形象和軟實力。另一方面，隨著區(qū)域化的迅猛發(fā)展，合作機制的碎片化和復(fù)雜化趨勢日益明顯?！耙粠б宦贰焙献靼ㄖ忻啥?、新歐亞大陸橋、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴、孟中印緬六大經(jīng)濟走廊。而這一廣大區(qū)域同時又包括有在談、將談或已經(jīng)達成協(xié)議的各種自貿(mào)區(qū)安排，以及各種合作機制或協(xié)定，例如“區(qū)域全面經(jīng)濟合作伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP）、中國—東盟自貿(mào)區(qū)、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作（Greater Mekong Subregion Cooperation， GMS）等。眾多嵌套和重疊的機制不僅在發(fā)展中國家內(nèi)部相互影響，而且與歐美主導(dǎo)的機制產(chǎn)生互動。沿線國家或主動或被動地需要參與到各種不同但又相互影響的合作機制中。這就面臨著一個形成合力的問題。為此，中國需要推動整合現(xiàn)有的各種機制，在平衡各方利益的同時，盡量降低機制碎片化帶來的負面效應(yīng)。

總之，為了推進整體外交，中國既要創(chuàng)新合作模式，也要更加積極有為。無論在中非合作論壇還是在中拉合作論壇平臺上的合作，皆應(yīng)如此，以推動雙方朝實質(zhì)性合作方向發(fā)展。同時，不僅要發(fā)揮中國的主導(dǎo)作用，而且也要調(diào)動非洲和拉美國家的積極性和主動性，通過整體外交工作的開展，在尊重各國意愿基礎(chǔ)上推動相關(guān)國家的務(wù)實合作。

[收稿日期：2016-09-15]

[修回日期：2017-02-04]

[責任編輯：石晨霞]