公路建設(shè)引入PPP模式的思考

顧曉燕

摘要：界定了 PPP 模式的內(nèi)涵和特點(diǎn)，從公路屬性角度分析了PPP模式與公路建設(shè)的耦合性，結(jié)合公路建設(shè)的特殊性就 PPP 模式的選擇及相關(guān)核心條款的安排，提出了建設(shè)過程中公共部門和私人部門出資比率、私人部門投資約定的回報(bào)率、私人部門回報(bào)的形式與結(jié)構(gòu)等需要注意的問題。

關(guān)鍵詞：PPP模式私人部門耦合性公路建設(shè)

一、PPP模式的界定及其特點(diǎn)

（一）PPP融資模式的界定

PPP融資模式是指政府與私人部門通過簽訂特殊的權(quán)利轉(zhuǎn)讓協(xié)議或合同，通過公私合作的方式以建設(shè)或提供某種公共物品和服務(wù)的“伙伴式”新型融資模式。與傳統(tǒng)融資模式中公共物品的提供由政府主導(dǎo)、財(cái)政支出為主要資金來源相比，在該融資模式下，政府或其他公共部門為滿足社會(huì)公共需要，在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析和最初規(guī)劃后通過招投標(biāo)方式選擇私人部門來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的一個(gè)或多個(gè)環(huán)節(jié)，并支付私人部門以一定的費(fèi)用或給予一定程度的政策優(yōu)惠以鼓勵(lì)吸引更多的社會(huì)資本投入。政府和私人部門之間通過簽訂相應(yīng)的合同以明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)責(zé)任為行動(dòng)準(zhǔn)則，使公、私兩部門的合作行動(dòng)比任何一個(gè)部門單獨(dú)行動(dòng)都更為有效。PPP 模式在交通、衛(wèi)生、公共安全、國(guó)防、教育、公共不動(dòng)產(chǎn)管理等公共產(chǎn)品項(xiàng)目建設(shè)中具有較強(qiáng)的推廣價(jià)值。

（二）PPP融資模式的特點(diǎn)

1PPP融資模式的基礎(chǔ)是公、私部門間持久的伙伴關(guān)系。公、私部門各自的目的在改善公共產(chǎn)品的供給上獲得一次合作實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)。公共產(chǎn)品全生命周期內(nèi)的合作時(shí)間跨度較大，項(xiàng)目實(shí)施過程中的不確定性因素較多，風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)化配置、風(fēng)險(xiǎn)與收益的匹配和總體風(fēng)險(xiǎn)的最小化控制是合作主體參與項(xiàng)目的核心原則，以公開、公平、公正和契約精神維系的持久的合作關(guān)系是PPP項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)。

2目的是改善準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給。公共部門在公共產(chǎn)品的供給方面出現(xiàn)某種不足時(shí)，轉(zhuǎn)向通過市場(chǎng)方式改善公共產(chǎn)品的供給。公共部門和私人部門內(nèi)生的優(yōu)、劣勢(shì)決定了公私部門合作的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。如果能在公共產(chǎn)品的全生命周期內(nèi)部分環(huán)節(jié)上改善公、私部門的關(guān)系，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，回避各自的不足，就能夠改善公共產(chǎn)品的供給。

3實(shí)質(zhì)是項(xiàng)目融資。PPP模式最本質(zhì)的特點(diǎn)是立足于具體的（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品或服務(wù)項(xiàng)目，通過對(duì)具體項(xiàng)目預(yù)期的資本回報(bào)率或目標(biāo)收益率、其所帶來的社會(huì)效益及政府支持方向和力度進(jìn)行多方考量和評(píng)估后安排融資。安排融資的依據(jù)為項(xiàng)目本身，而與項(xiàng)目發(fā)起人或投資人的資信水平無關(guān)。該模式中項(xiàng)目公司的貸款保障是項(xiàng)目公司的資產(chǎn)及政府給予的有限承諾，而償還銀行貸款或其他借款的資金主要來源于政府所給予項(xiàng)目適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過提供公共服務(wù)或物品所轉(zhuǎn)化的收益。

二、PPP模式與公路建設(shè)的耦合性

（一）公路項(xiàng)目建設(shè)的特殊性

1準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。公路在人們出行、提高相關(guān)區(qū)域社會(huì)生產(chǎn)和生活水平等都具有正向的促進(jìn)效應(yīng)，建設(shè)公路不僅可以改善交通條件，還能誘發(fā)沿線土地升值和沿線資源的有效利用、優(yōu)化當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境等，具有較強(qiáng)的社會(huì)公益性。公路在使用上具有公共產(chǎn)品的非排他性，同時(shí)其還具有“部分非競(jìng)爭(zhēng)性”，因此，公路是介于純公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

2建、運(yùn)、養(yǎng)資金的轉(zhuǎn)移支付性。燃油稅費(fèi)改革前，我國(guó)公路建設(shè)資金主要來自中央和各級(jí)地方政府的投入及市場(chǎng)融資。政府投入主要包括中央政府的車輛購置附加稅、地方自籌（養(yǎng)路費(fèi)等公路交通收費(fèi)）、國(guó)家及地方預(yù)算內(nèi)資金、國(guó)債、地方政策籌款等。市場(chǎng)融資主要有國(guó)內(nèi)外銀行貸款（以收費(fèi)為質(zhì)押的銀行貸款）、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、直接利用外資等。其中，銀行貸款、養(yǎng)路費(fèi)、公路貨運(yùn)和客運(yùn)附加費(fèi)等地方自籌資金在公路建設(shè)中發(fā)揮了中流砥柱的作用。自 2009 年 1 月 1 日起，國(guó)家進(jìn)行成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革同時(shí)取消了二級(jí)以下公路收費(fèi)站，公路建運(yùn)養(yǎng)資金來源轉(zhuǎn)變成以燃油稅、車輛購置稅等為主的轉(zhuǎn)移性支付，大大縮減了建養(yǎng)資金的來源口徑，原有的信貸融資平臺(tái)消失，造成資金供求不平衡矛盾凸顯。

（二）公路PPP模式的選擇

1公路PPP模式選擇的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。目前，我國(guó)對(duì)公路建設(shè)的需求大大增加，傳統(tǒng)融資模式中公路的建設(shè)資金來源完全由公共部門的財(cái)政投入所提供，而國(guó)家對(duì)公路建設(shè)的資金投入有限，此舉無疑更加重了國(guó)家相關(guān)部門和地方的債務(wù)，而私人部門在技術(shù)等方面具有優(yōu)勢(shì)，但其逐利性決定了其不能單獨(dú)提供公共物品，同時(shí)決定了公私合作的可能性，實(shí)現(xiàn)我國(guó)公路建設(shè)的“一主多元”模式，即以中央和地方政府投入為主，市場(chǎng)、私人部門及民眾多元參與，以滿足公眾和社會(huì)對(duì)公共物品日益增長(zhǎng)的需要。盡管公私合作可能會(huì)導(dǎo)致交易成本的增加，可當(dāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)帶來的價(jià)值增量超過交易成本增量時(shí)，公路建設(shè)采取 PPP 模式即具有現(xiàn)實(shí)可行性。

2公路可采用一定形式的外包和特許類 PPP 模式。公路不具有向公路使用者收取費(fèi)用的權(quán)利，依靠“政府付費(fèi)”來回收投資成本。公路的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)可以得到一定程度的開發(fā)利用。公路PPP 項(xiàng)目中，私人資本的投資回報(bào)部分來源于政策優(yōu)惠、公路附屬物經(jīng)營(yíng)開發(fā)優(yōu)先權(quán)、資源開發(fā)優(yōu)先權(quán)，但根本的途徑是通過公路建設(shè)推動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及服務(wù)設(shè)施的完善實(shí)現(xiàn)招商引資、進(jìn)而獲取更多的收益或?qū)崿F(xiàn)可能的超額收益。所以公路的 PPP 模式總體上只能選擇外包類模式、特許經(jīng)營(yíng)類中刪減運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的模式。

三、公路建設(shè)引入PPP模式需要注意的問題

（一）公共部門和私人部門出資比率

財(cái)政資金對(duì)項(xiàng)目的補(bǔ)貼在一定程度上可以被視為政府的“抵押品”，也是政府對(duì)私人部門就項(xiàng)目所做出的承諾。公共部門依據(jù)項(xiàng)目總投資的規(guī)模、財(cái)政能力、政策扶植的凈現(xiàn)值以及政府預(yù)算總資金的規(guī)模，來決定政府在項(xiàng)目公司中權(quán)益資本的出資比率，保證項(xiàng)目得以正常運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)資金最優(yōu)使用效率，并適當(dāng)依據(jù)私人部門的資金實(shí)力調(diào)整權(quán)益資本比率。政府的財(cái)政能力主要是指當(dāng)?shù)刎?cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付收入，財(cái)政能力和政策扶植凈現(xiàn)值是私人部門項(xiàng)目投資本金和合理回報(bào)的保障。

（二）私人部門投資約定的回報(bào)率

社會(huì)資本具有天然的逐利特性，私人部門參與到公路建設(shè)中，是以一定的資本回報(bào)率或預(yù)期收益率為前提。如何確定私人部門投資的資本回報(bào)率是一個(gè)難題。人為規(guī)定某一固定的資本回報(bào)率對(duì)私人部門回報(bào)實(shí)行“一刀切”顯然行不通，同時(shí)還可能會(huì)造成社會(huì)資源配置失衡。筆者認(rèn)為在公路 PPP 項(xiàng)目中，公共部門應(yīng)秉承公開透明的原則，參考銀行利率及資本市場(chǎng)回報(bào)率約定私人部門投資回報(bào)率，使私人資本回報(bào)率盡可能的接近資本市場(chǎng)回報(bào)率。當(dāng)然，作為工程投資，其具體回報(bào)率的確定要與工程的質(zhì)量建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以工程質(zhì)量的優(yōu)劣調(diào)校資本回報(bào)水平。

（三）私人部門回報(bào)的形式與結(jié)構(gòu)

公路項(xiàng)目不具有收費(fèi)權(quán)，故其獲得回報(bào)的方式較高速公路和一級(jí)公路等可收費(fèi)項(xiàng)目更為單一。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，地理位置優(yōu)良的公路建設(shè)項(xiàng)目，其獲得回報(bào)的來源主要包括從財(cái)政收入支出的付費(fèi)和以政策扶植形式給私人部門帶來的利益的凈現(xiàn)值。政策扶植的措施包括針對(duì)發(fā)起人的稅收優(yōu)惠政策、財(cái)政專項(xiàng)的扶植、公路沿線廣告價(jià)值的商業(yè)開發(fā)特權(quán)、公路沿線及區(qū)域內(nèi)土地的開發(fā)特權(quán)等；而對(duì)于等級(jí)較低的農(nóng)村公路、鄉(xiāng)道、村道等，工程具有完全的惠民性，其回報(bào)的獲取完全取決于政府的缺口性補(bǔ)貼或其他優(yōu)惠政策，以及項(xiàng)目建成后正向外部性的大小。

（四）保證私人得到合理的回報(bào)

在公路 PPP 項(xiàng)目中，關(guān)聯(lián)方主要包括政府或其他公共部門和私人部門，政府對(duì)項(xiàng)目的管理應(yīng)貫穿于整個(gè)項(xiàng)目生命周期。對(duì)于這種多方合作的項(xiàng)目，公路建設(shè)的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)可能與其在過程中能夠得到的財(cái)政補(bǔ)貼、公共服務(wù)價(jià)格等息息相關(guān)。地方政府財(cái)政能力和政策予以項(xiàng)目扶植的凈現(xiàn)值是私人部門項(xiàng)目投資本金和合理回報(bào)的保障，其予以付出的凈現(xiàn)值也可視為政府或其他公共部門在對(duì)項(xiàng)目的“投資”。而 PPP 項(xiàng)目協(xié)議通常時(shí)間跨度較長(zhǎng)，市場(chǎng)不確定性、地方政府財(cái)政補(bǔ)貼或服務(wù)價(jià)格的變化都可能會(huì)對(duì)私人部門回報(bào)造成不利影響，進(jìn)而打擊社會(huì)資本與政府合作的積極性，因此在合同中必須有私人部門回報(bào)的保障條款。

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