基本公共服務(wù)均等化視域下城鄉(xiāng)教育資源一體化研析

摘要：為有效解決由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)教育不公平問題，教育主管部門應(yīng)當(dāng)通過積極推進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源一體化進(jìn)程來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，確保新型城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)和全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)的同步實(shí)現(xiàn)。本研究闡述了城鄉(xiāng)教育資源一體化的內(nèi)涵及意義，從城鄉(xiāng)教育一體化的教育體制問題、城鄉(xiāng)教育制度問題和城鄉(xiāng)教育資源配置問題等方面揭示制約城鄉(xiāng)教育一體化進(jìn)程的主要障礙；給出了健全城鄉(xiāng)教育一體化體制設(shè)計(jì)，消除城鄉(xiāng)教育一體化制度障礙和優(yōu)化城鄉(xiāng)教育一體化資源配置等若干對(duì)策。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)均等化 城鄉(xiāng)教育資源一體化 教育公平

一、問題的提出

中共十八屆三中全會(huì)以來，各級(jí)政府強(qiáng)力推進(jìn)以城鄉(xiāng)一體化為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不同，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要求實(shí)現(xiàn)以人為核心、以人的素質(zhì)提高為內(nèi)涵的質(zhì)的城鎮(zhèn)化擴(kuò)張，而城鄉(xiāng)教育資源一體化是確保這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。為確保農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移過程中，不僅人可進(jìn)城，且可工作進(jìn)城；不僅可令農(nóng)民通過進(jìn)城來提升生活質(zhì)量，且可確保留在農(nóng)村的農(nóng)戶生活質(zhì)量同步提高，由此提出了以公共服務(wù)均等化為內(nèi)涵的新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)。通過將兩個(gè)目標(biāo)統(tǒng)一于城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略框架內(nèi)，可以消除長(zhǎng)期橫亙?cè)诔青l(xiāng)居民之間的城鄉(xiāng)二元格局問題。隨著農(nóng)村人口大規(guī)模流入城鎮(zhèn)地區(qū)，傳統(tǒng)的與居民的戶籍關(guān)系直接捆綁在一起的城鎮(zhèn)地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平顯然不能適應(yīng)大規(guī)模的非戶籍人口的涌入，由此導(dǎo)致了公共服務(wù)不均等的問題日益突出，并成為影響城鄉(xiāng)居民公平分配改革紅利的主要障礙。地方政府教育主管部門應(yīng)當(dāng)從推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的角度著手，著力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源一體化，以此來維護(hù)社會(huì)公平正義，確保我國(guó)城鄉(xiāng)教育資源一體化戰(zhàn)略的順利落實(shí)。

二、城鄉(xiāng)教育資源一體化進(jìn)程中的問題分析

1.制約城鄉(xiāng)教育一體化的教育體制問題

其一，城鄉(xiāng)二元化體制制約城鄉(xiāng)教育一體化。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)問題是制約我國(guó)城鄉(xiāng)教育資源一體化戰(zhàn)略落實(shí)的主要制度障礙。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)生的根源在于建國(guó)初期為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化戰(zhàn)略目標(biāo)而急需從農(nóng)村獲取資金和原材料積累，以此來支持我國(guó)工業(yè)化戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)。以農(nóng)村居民支付巨大代價(jià)而換得的工業(yè)化成就是前期城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)管理體制存在的合理面，但立足于農(nóng)村居民角度分析，以農(nóng)戶為代價(jià)的工業(yè)化進(jìn)程卻嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的切身利益，對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村而言缺乏公允性。隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程漸入尾聲，全面推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)教育資源一體化進(jìn)程應(yīng)當(dāng)被提到各級(jí)政府的工作日程上來，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用城市工業(yè)化積累的大量資源，有效地反哺農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)村教育，確保城鄉(xiāng)基本教育資源投入的均等化。

其二，行政權(quán)主導(dǎo)下的教育體制制約城鄉(xiāng)教育資源一體化。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村教育行政管轄權(quán)由地方政府負(fù)責(zé)，具體表現(xiàn)為“分級(jí)管理”和“以縣為主”的教育管理體制。這一管理體制有效地保障了我國(guó)農(nóng)村教育主管部門貼近被管理者，在更為真切地掌握一線教職員工生活需求和學(xué)生教育需求的基礎(chǔ)上做出更貼近教育實(shí)踐的決策。在縣區(qū)為主的教育管理體制下，教育主管部門可動(dòng)用的資源是本縣區(qū)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)教育資源，從而導(dǎo)致以縣為主的城鄉(xiāng)教育一體化統(tǒng)籌管理也只能停留在較低層面。再者，在貧困落后地區(qū)整體教育資源相對(duì)匱乏的情形下，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣區(qū)的財(cái)政支出主要靠上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)，以“吃飯財(cái)政”為主的地方財(cái)政缺乏更多財(cái)力來發(fā)展教育事業(yè)。

2.制約城鄉(xiāng)教育一體化的教育制度問題

其一，城鄉(xiāng)教育的財(cái)政投入一體化制度安排問題。農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的主要問題在于農(nóng)村教育投入力度不足和城鄉(xiāng)教育投入差距大。地方政府若僅按照生均資源來撥付農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，將會(huì)導(dǎo)致部分規(guī)模較小的農(nóng)村地區(qū)學(xué)校難以維持自身的正常運(yùn)行。再者，當(dāng)前農(nóng)村教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)不合理削弱了農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量。世界上多數(shù)國(guó)家的義務(wù)教育階段的教育經(jīng)費(fèi)支出占公共教育財(cái)政總支出比例的八成以上，而我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)多用于高等教育，由此產(chǎn)生的高等教育財(cái)政支出比例過高并形成對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的擠出效應(yīng)。在對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入比例嚴(yán)重不足的情形下，農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量提升戰(zhàn)略的有效落實(shí)受到掣肘。

其二，城鄉(xiāng)一體化教師管理制度缺位。首先，農(nóng)村教師薪酬福利制度不完善使得農(nóng)村地區(qū)師資力量持續(xù)流失，多數(shù)老師傾向于向城鎮(zhèn)流動(dòng)，優(yōu)秀師資力量更是如此，從而造成了農(nóng)村學(xué)校師資力量匱乏問題突出。再者，面向農(nóng)村教師在職培訓(xùn)制度缺位導(dǎo)致鄉(xiāng)村教師缺乏足夠職業(yè)成長(zhǎng)空間。農(nóng)村地區(qū)的教師具有較多的知識(shí)文化史和較高素養(yǎng)，普遍對(duì)自身的職業(yè)成長(zhǎng)空間有著較高期望。而教育主管部門給農(nóng)村教師創(chuàng)造的在職培訓(xùn)機(jī)會(huì)較少，降低了農(nóng)村教師掌握現(xiàn)代化知識(shí)和技術(shù)的能力，從而縮減了農(nóng)村地區(qū)教師的職業(yè)成長(zhǎng)空間。

3.制約城鄉(xiāng)教育一體化的教育資源配置問題

其一，財(cái)政資源投入不足影響城鄉(xiāng)教育一體化。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)教育資源一體化戰(zhàn)略考慮通過撤并農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)的方式來保障農(nóng)村學(xué)子享受城鎮(zhèn)地區(qū)的優(yōu)質(zhì)教育資源，但該戰(zhàn)略未能考慮到被撤并學(xué)校學(xué)生和教師的生活需求和情感需求，導(dǎo)致部分農(nóng)村學(xué)生長(zhǎng)期脫離家庭或監(jiān)護(hù)人看管，進(jìn)而影響到中小學(xué)生的穿衣吃飯等生理需求，且更因他們對(duì)親情的需求長(zhǎng)期得不到滿足而嚴(yán)重?fù)p害其人格健全。

其二，教師資源培育力度不足影響城鄉(xiāng)教育一體化。城鄉(xiāng)二元化體系造成的城鄉(xiāng)收入水平和生活質(zhì)量的差異是誘發(fā)城鄉(xiāng)教師管理制度二元化問題的根源。在優(yōu)秀教師資源的分配上，我國(guó)長(zhǎng)期傾向于向城市地區(qū)集中資源特別是優(yōu)秀教師資源，從而導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)優(yōu)秀教師資源短缺。在農(nóng)村教師人事管理制度安排上，地方政府給予農(nóng)村地區(qū)的教師編制數(shù)量少、職稱名額有限、高級(jí)職稱比例低，由此打擊了多數(shù)有才華的農(nóng)村教師留守農(nóng)村繼續(xù)從事教育工作的積極性。在教師的職教育培訓(xùn)上，農(nóng)村地區(qū)教師獲得培訓(xùn)機(jī)會(huì)少，有效性培訓(xùn)效果差，使得農(nóng)村教師缺乏足夠的職業(yè)生長(zhǎng)空間，難以適應(yīng)現(xiàn)代教育的正常教學(xué)要求。

其三，網(wǎng)絡(luò)教育資源問題。由于網(wǎng)絡(luò)化教育資源共享體系的建設(shè)需大量人、財(cái)、物資源的投入，而各地區(qū)教育主管部門的財(cái)力有限且有著相對(duì)獨(dú)立的部門利益訴求，缺乏向農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)教育工程投入資金的能力和意愿。再者，當(dāng)前各地教育資源網(wǎng)絡(luò)化工程是由各部門和各學(xué)校自建標(biāo)準(zhǔn)來落實(shí)，由此造成網(wǎng)絡(luò)教育技術(shù)化標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使得各校的網(wǎng)絡(luò)化教育資源更具封閉性而非開放性，從而降低了各校共享教育資源的能力。

三、基本公共服務(wù)均等化視域下城鄉(xiāng)教育資源一體化策略

1.創(chuàng)新城鄉(xiāng)教育一體化體制設(shè)計(jì)理念

其一，以教育公平理念來推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化體制設(shè)計(jì)。地方教育主管部門應(yīng)通過深入調(diào)研來把握城鄉(xiāng)教育的差別；從價(jià)值觀上，把城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的教育放在平等地位上來做一體化設(shè)計(jì)方案；從財(cái)政投入上，應(yīng)平衡城鄉(xiāng)教育資源投入力度，同步推進(jìn)城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的教育事業(yè)發(fā)展。教育主管部門還應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)村地區(qū)教育長(zhǎng)期投入不足的現(xiàn)實(shí)，適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財(cái)政投入力度，以彌補(bǔ)其歷史欠賬?？紤]到農(nóng)村教師是當(dāng)?shù)貫閿?shù)不多的知識(shí)分子，加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍的培養(yǎng)力度，確保每個(gè)行政村都有至少一所小學(xué)，這不僅可以加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)教育，更可以豐富村民社會(huì)文化生活，提高農(nóng)民文化素養(yǎng)。

其二，以特色化理念推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化體制設(shè)計(jì)。城鄉(xiāng)教育資源的一體化戰(zhàn)略下，教育主管部門應(yīng)結(jié)合城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)各自特色，辦出特色化教育；同時(shí)，教育主管部門還應(yīng)當(dāng)挖掘農(nóng)村教育的特色需求，適當(dāng)開展與農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)務(wù)勞作活動(dòng)緊密相連的特色化課程，讓農(nóng)村的學(xué)生“寓教于勞”和“寓勞于教”，在參加農(nóng)作過程中強(qiáng)化對(duì)所學(xué)知識(shí)的理解和掌握能力。

2.消除城鄉(xiāng)教育一體化制度障礙

其一，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)教育管理制度一體化進(jìn)程。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)教育管理工作中事權(quán)和財(cái)權(quán)分離的問題，地方教育主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行主要由縣教育局來負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)教育一體化戰(zhàn)略的制度體系做出改革，從省級(jí)層面和市級(jí)層面來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育，確保省內(nèi)和市內(nèi)優(yōu)秀教育資源可以在全省和全市共享，確保省市優(yōu)秀師資力量可以順暢地被調(diào)配到農(nóng)村地區(qū)，有效克服“富縣辦富教育，窮縣辦窮教育”的制度性城鄉(xiāng)教育水平差異問題。

其二，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)教育投入制度一體化進(jìn)程。地方教育主管部門應(yīng)在統(tǒng)籌全省教育經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上來有序推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化建設(shè)進(jìn)程，確保省級(jí)層面的教育事業(yè)的財(cái)權(quán)和事權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。地方政府和立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過立法和政府文件方式，確立各級(jí)政府在支持城鄉(xiāng)教育一體化進(jìn)程中的投資責(zé)任。地方政府在制定本地發(fā)展規(guī)劃時(shí)，應(yīng)以確保財(cái)政資金優(yōu)先投入基本教育服務(wù)領(lǐng)域?yàn)榍疤幔袑?shí)保障城鄉(xiāng)基本教育服務(wù)均等化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其三，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)教育的教師管理制度一體化進(jìn)程。各地區(qū)教育主管部門應(yīng)當(dāng)打破城鄉(xiāng)的教師編制分割線，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的教師管理制度體系。教育主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)教師編制的傾斜力度，在可滿足基本教學(xué)質(zhì)量的前提下，給予農(nóng)村地區(qū)教師更多的進(jìn)入教育系統(tǒng)事業(yè)編制的機(jī)會(huì)。再者，地方教育主管部門應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)教師的定期流動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)各學(xué)校教師在整個(gè)教育部門管轄區(qū)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀教師資源的城鄉(xiāng)共享化目標(biāo)。地方政府應(yīng)當(dāng)給予積極支援農(nóng)村地區(qū)教育事業(yè)的城市地區(qū)優(yōu)秀教師更高的薪酬福利待遇。教育主管部門可與財(cái)政部門加強(qiáng)溝通，建立適合農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展的薪酬福利制度，有效地提升農(nóng)村地區(qū)的教師薪酬福利待遇水平，確保流動(dòng)到農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)教師的薪酬福利水平不低于城鎮(zhèn)地區(qū)甚至高于城鎮(zhèn)水平，以此來激勵(lì)城鎮(zhèn)地區(qū)教師流動(dòng)到農(nóng)村地區(qū)的積極性。

3.優(yōu)化城鄉(xiāng)教育一體化資源配置

其一，優(yōu)化空間布局以促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化。地方政府應(yīng)當(dāng)通過調(diào)整城鄉(xiāng)教育資源的空間分布方式來合理配置城鄉(xiāng)教育資源，確保城鄉(xiāng)教育一體化戰(zhàn)略的有序落實(shí)。地方政府教育主管部門要在做好與新農(nóng)村建設(shè)相配套的教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，保障農(nóng)村地區(qū)學(xué)生可以就近入學(xué)；地方政府還要結(jié)合農(nóng)村中小學(xué)生的身體和心理健康條件來制定相應(yīng)的農(nóng)村中小學(xué)空間布局方案。以當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)小學(xué)生的身體條件和居住條件來分析，平原地區(qū)的學(xué)生上學(xué)半徑以不超過半小時(shí)為宜，學(xué)校距學(xué)生家庭的道路距離應(yīng)當(dāng)不超過1.5千米；對(duì)于初中學(xué)生而言，學(xué)校距離家庭應(yīng)當(dāng)不超過40分鐘，以5千米范圍內(nèi)為宜。農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)布局應(yīng)當(dāng)設(shè)置在人口相對(duì)聚集的主要城鎮(zhèn)，而不應(yīng)“一刀切”地將各地中小學(xué)都搬遷到縣城中心。農(nóng)村小學(xué)撤并不僅應(yīng)考慮到優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)教育資源目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更應(yīng)考慮到通過優(yōu)化農(nóng)村小學(xué)空間布局的方式讓學(xué)生能就近讀書，以降低學(xué)生家長(zhǎng)與學(xué)生的負(fù)擔(dān)，更可減少老師對(duì)學(xué)生的生活輔導(dǎo)負(fù)擔(dān)。

其二，推動(dòng)教師資源一體化以促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化。教育體系中的核心資源是教師資源，地方教育主管部門應(yīng)有效避免農(nóng)村優(yōu)秀師資力量的流失，采取精神激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)相融合的方式來制定各類激勵(lì)政策，鼓勵(lì)城市地區(qū)教師積極向農(nóng)村地區(qū)流動(dòng)。為了促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的學(xué)生與城市地區(qū)的學(xué)生一樣享有城鎮(zhèn)地區(qū)的優(yōu)秀教育資源，教育主管部門應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)城市地區(qū)優(yōu)秀教師主動(dòng)向農(nóng)村地區(qū)定期、定點(diǎn)流動(dòng)。

其三，強(qiáng)化教育資源的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。教育主管部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的教育觀念，在全力推進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程中加強(qiáng)合作精神，確保各地教育主管部門之間共享優(yōu)質(zhì)教育資源。地方政府教育主管部門應(yīng)找尋各校參與教育資源網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程的利益交叉點(diǎn)，并在結(jié)合本地城鄉(xiāng)教育特點(diǎn)的基礎(chǔ)上參與到跨地區(qū)和跨校的教育資源網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程中。各地區(qū)教育單位應(yīng)當(dāng)把本地和本校的核心教育資源分享到網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)教育資源的豐富化，提升網(wǎng)絡(luò)教育資源對(duì)學(xué)生的吸引力。再者，為確保城鄉(xiāng)教育資源網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程的順利進(jìn)行，教育主管部門可建立聯(lián)席會(huì)議制度，積極制定可支持城鄉(xiāng)教育一體化的網(wǎng)絡(luò)教育技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度，確保平臺(tái)教育資源的共建和共享。

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參考文獻(xiàn)

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[作者：楊清熒（1979-），男，重慶渝中人，重慶工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院建筑與環(huán)境工程學(xué)院講師，碩士。]

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