互聯(lián)網(wǎng)金融的行政監(jiān)管與刑法規(guī)制
——以非法集資類違法犯罪行為為視角

文 聞志強(qiáng)楊亞南（..華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 0004；中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司上海市分行，上海 0004）

互聯(lián)網(wǎng)金融的行政監(jiān)管與刑法規(guī)制
——以非法集資類違法犯罪行為為視角

文 聞志強(qiáng)1楊亞南2（1.2.華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 200042；
中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司上海市分行，上海 200042）

我國(guó)應(yīng)逐步建立以行業(yè)自律為基礎(chǔ)、行政監(jiān)管為主導(dǎo)、刑法規(guī)制為底線的行刑交叉的立體聯(lián)動(dòng)式監(jiān)管模式，通過建立和完善信息披露制度、強(qiáng)化對(duì)網(wǎng)絡(luò)集資平臺(tái)資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)等的監(jiān)管，構(gòu)建和完善全面、及時(shí)、動(dòng)態(tài)、高效的互聯(lián)網(wǎng)金融行政對(duì)這一立體聯(lián)動(dòng)式監(jiān)管模式進(jìn)行強(qiáng)化。與此同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域行政監(jiān)管與刑法規(guī)制的“行刑銜接”，最大限度地發(fā)揮“行刑合力”。

互聯(lián)網(wǎng)金融 行政監(jiān)管 刑法規(guī)制 行刑銜接

一、互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展?fàn)顩r與監(jiān)管模式考察

互聯(lián)網(wǎng)金融，一個(gè)引領(lǐng)時(shí)代的新概念。隨著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，眾籌融資、第三方支付、網(wǎng)絡(luò)信貸等金融創(chuàng)新型業(yè)務(wù)蓬勃興起?；ヂ?lián)網(wǎng)金融以其較低的投資門檻、便捷的投資程序、較高的投資收益等特點(diǎn)深受社會(huì)公眾喜愛，同時(shí)也受到了金融投資者和政府的關(guān)注與重視。互聯(lián)網(wǎng)金融在推動(dòng)金融創(chuàng)新、促進(jìn)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，也滋生了互聯(lián)網(wǎng)金融犯罪，導(dǎo)致廣闊的 “錢景”之下隱藏著大面積的“雷區(qū)”。因?yàn)槭切律挛铮渚哂泻芏嗖豢杀苊獾娜毕萆踔羻栴}。對(duì)此，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)正視處置而非回避和隱瞞，只有在全面深入地了解這些問題之后，才能對(duì)癥下藥、對(duì)癥施策，從而保障這種創(chuàng)新事物的順利發(fā)展且裨益社會(huì)公眾和國(guó)家利益。

（一）歷史回顧——互聯(lián)網(wǎng)金融存在的問題

“在現(xiàn)代化進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長(zhǎng)，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)我們前所未知的程度”。［1］互聯(lián)網(wǎng)金融飛速發(fā)展的同時(shí)，諸多互聯(lián)網(wǎng)金融犯罪得以滋生和蔓延，以非法集資類犯罪為甚。我國(guó)對(duì)正規(guī)金融與非正規(guī)金融實(shí)行嚴(yán)格隔離，以國(guó)有銀行為代表的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)壟斷金融市場(chǎng)的格局自出現(xiàn)后即不斷強(qiáng)化，非法集資的出現(xiàn)與這一背景下的非正規(guī)金融的發(fā)展密切相關(guān)。［2］其一，互聯(lián)網(wǎng)非法集資案件借助互聯(lián)網(wǎng)傳播速度快、突破物理空間界限的特點(diǎn)，涉眾較多，地域廣泛。主要體現(xiàn)在涉案金額較大、涉案人數(shù)眾多、涉案地域廣闊等方面。如2015年4月被查處的“泛亞”案中，涉案金額430億元，受害人遍及全國(guó)，人數(shù)高達(dá)22萬人。其二，犯罪周期較短。犯罪分子利用發(fā)達(dá)現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)快速傳播詐騙信息且具有隱蔽性，使得犯罪可在短時(shí)間進(jìn)行平臺(tái)建設(shè)、編造項(xiàng)目、發(fā)布信息、籌得資金，犯罪周期較為短暫。以我們所搜集的13起案件為例，11起案件犯罪周期在兩年之內(nèi)，占總數(shù)的84.6%，4起案件犯罪周期短于一年，占總數(shù)的31.8%。2013 年10上線的福建 “福翔創(chuàng)投”P2P集資平臺(tái)僅上線3日，負(fù)責(zé)人便攜款跑路，堪稱“最短命P2P平臺(tái)”。其三，犯罪對(duì)象逐漸由特定轉(zhuǎn)變?yōu)椴惶囟??；ヂ?lián)網(wǎng)集資犯罪的犯罪對(duì)象改變了傳統(tǒng)的以熟人為主的特征，被害人逐漸變?yōu)樯婕皡^(qū)域更為廣泛的陌生人群體。其四，犯罪手段多樣化。犯罪分子多以虛構(gòu)融資項(xiàng)目為手段、高額回報(bào)為誘餌吸引資金，自建“資金池”用于放貸或者個(gè)人肆意揮霍。其五，互聯(lián)網(wǎng)非法集資犯罪多發(fā)于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸這一行業(yè)。據(jù)最近一份統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2016年3月31日，內(nèi)地P2P借貸平臺(tái)共4136家，正常運(yùn)營(yíng)1895家，占45.8%。問題平臺(tái)2241家，占54.2%。其中3月有67家平臺(tái)出問題，失聯(lián)和網(wǎng)站關(guān)閉平臺(tái)達(dá)44家，歇業(yè)停業(yè)平臺(tái)13家。對(duì)眾籌融資而言，雖未暴露出大案要案，但眾籌融資是最具非法集資嫌疑的一類行業(yè)，也將成為將來進(jìn)行防范的重點(diǎn)。［3］

在互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的掩飾下，互聯(lián)網(wǎng)非法集資類犯罪更為隱秘，該類型犯罪的受害人較多、分布較廣且多為社會(huì)普通民眾、涉案金額巨大，極易引發(fā)群體性事件，增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素，其產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)較之于傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)也將更加難以控制。探尋上述非法集資類犯罪近年來爆發(fā)式增長(zhǎng)的主要原因，在于我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管層面出現(xiàn)了“真空地帶”。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)隱患較多且游離于金融監(jiān)管體系之外，對(duì)金融體系安全、社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生重大沖擊，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管已經(jīng)刻不容緩。任何事物的健康發(fā)展都離不開良好的運(yùn)行機(jī)制保障，而良好的運(yùn)行機(jī)制的形成則離不開健全的監(jiān)管體系?；ヂ?lián)網(wǎng)金融雖在線上開展金融活動(dòng)，究其本質(zhì)仍屬于金融業(yè)務(wù)范疇，理應(yīng)納入現(xiàn)有金融領(lǐng)域的規(guī)制范疇。

（二）當(dāng)下檢視——互聯(lián)網(wǎng)金融集資行為的監(jiān)管模式

如前文所言，互聯(lián)網(wǎng)金融仍屬于金融業(yè)務(wù)范疇。目前，我國(guó)主要通過行政監(jiān)管和刑法規(guī)制兩條路徑加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)集資行為的監(jiān)管。具體而言，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主要由中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等行政部門進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)集資行為僅違反行政法規(guī)、規(guī)章制度且不具有刑事違法性的金融違法行為，監(jiān)管部門可依據(jù)相關(guān)規(guī)定予以行政處罰；而對(duì)于超越行政違法的界限、具有刑事違法性構(gòu)成犯罪的金融違法行為，則由公安、司法機(jī)關(guān)依據(jù)我國(guó)《刑法》、《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，啟動(dòng)刑事追訴程序，追究相關(guān)責(zé)任人員及其單位的刑事責(zé)任。

我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)集資行為的監(jiān)管除依賴政府相關(guān)職能部門監(jiān)管與刑法規(guī)制以外，還應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用。我們欣喜地看到中國(guó)互聯(lián) 網(wǎng) 金 融 協(xié) 會(huì) （National Internet Finance Association of China）已于2016年3月25日成立。該協(xié)會(huì)是由中國(guó)人民銀行會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等國(guó)家有關(guān)部委組織建立的國(guó)家級(jí)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)自律組織。該協(xié)會(huì)在成立當(dāng)天的第一次全體會(huì)員代表大會(huì)上，審議和表決通過了《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)章程》、《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)會(huì)員管理辦法》、《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)管理辦法》等基礎(chǔ)規(guī)范準(zhǔn)則，簽署了《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)會(huì)員自律公約》、《互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)健康發(fā)展倡議書》，旨在通過自律管理和會(huì)員服務(wù)，規(guī)范從業(yè)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)行為，保護(hù)行業(yè)合法權(quán)益，引導(dǎo)行業(yè)規(guī)范健康運(yùn)行，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)集資行為的自律管理亦屬其應(yīng)盡之責(zé)。

結(jié)合當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境和國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)分析，P2P、眾籌等互聯(lián)網(wǎng)集資行為的存在，從某種程度上可以說是我國(guó)現(xiàn)行金融體系下金融資源壟斷的必然結(jié)果。我國(guó)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)支柱型增長(zhǎng)點(diǎn)的對(duì)外出口貿(mào)易、房地產(chǎn)、政府投資“三駕馬車”的疲軟乏力逐漸顯現(xiàn)，我們迫切需要充分發(fā)揮民間閑散資本的力量，打造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的又一強(qiáng)勁有力馬車。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，過度動(dòng)用刑法，可能會(huì)阻礙P2P、眾籌等互聯(lián)網(wǎng)集資行為這一創(chuàng)新性金融集資模式的發(fā)展與成熟，最終甚至阻礙我國(guó)的金融創(chuàng)新與金融體制改革。尤其在當(dāng)前我國(guó)利率市場(chǎng)化已經(jīng)基本完成的金融環(huán)境下，有效防控互聯(lián)網(wǎng)互聯(lián)網(wǎng)非法集資犯罪的正確策略應(yīng)當(dāng)是放開與引導(dǎo)，宜“疏”不宜“堵”。針對(duì)我國(guó)金融體系的逐漸暴露的問題進(jìn)行制度構(gòu)建和完善，開放市場(chǎng)以破除金融資源高度壟斷的局面，構(gòu)建自由、合理的金融制度。［4］對(duì)互聯(lián)網(wǎng)集資活動(dòng)刑法規(guī)制應(yīng)當(dāng)保持較大程度的克制與冷靜，遵循刑法謙抑之本性，入罪時(shí)進(jìn)行限縮解釋，構(gòu)成犯罪時(shí)量刑輕緩化。畢竟，刑法是社會(huì)的最后一道防線，處于后置法、保障法的地位，而非阻滯甚至扼殺金融創(chuàng)新的“刀把子”。因此，我們認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)建立以行業(yè)自律為基礎(chǔ)，行政監(jiān)管為主導(dǎo)，刑法規(guī)制為底線的行刑交叉的監(jiān)管體系。在這一體系中應(yīng)強(qiáng)化行政監(jiān)管的主體作用，只對(duì)超越行政違法的界限、具有刑事違法性構(gòu)成犯罪的互聯(lián)網(wǎng)集資行為，由刑法進(jìn)行規(guī)制和打擊。

二、互聯(lián)網(wǎng)金融非法集資行為的行政監(jiān)管路徑選擇

（一）互聯(lián)網(wǎng)金融行政監(jiān)管職責(zé)的橫向分配與靜態(tài)定位

互聯(lián)網(wǎng)金融活動(dòng)涉及金融業(yè)務(wù)范圍較為廣泛，我們可先通過對(duì)不同金融業(yè)務(wù)的具體業(yè)務(wù)進(jìn)行定位（如圖1），再確立相關(guān)的監(jiān)管部門及監(jiān)管的權(quán)限與職責(zé)（如圖2）。

如圖1和圖2所示，P2P與眾籌等皆屬于互聯(lián)網(wǎng)集資業(yè)務(wù)的范疇，二者也不同之處。P2P為平臺(tái)性質(zhì)的集資中介業(yè)務(wù)，為借貸雙方提供信息咨詢與服務(wù)，目的在于有效整合各方參與，提高社會(huì)閑散資金的利用效率，為小微企業(yè)提供融資，服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，致力于發(fā)展普惠金融。然而，隨著P2P網(wǎng)絡(luò)融資平臺(tái)的發(fā)展，一些融資平臺(tái)現(xiàn)已嚴(yán)重偏離了中介平臺(tái)的定位，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿谫Y擔(dān)保平臺(tái)，進(jìn)而又演變?yōu)樵O(shè)計(jì)成理財(cái)產(chǎn)品出售、經(jīng)營(yíng)存貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出P2P融資平臺(tái)發(fā)展的業(yè)務(wù)界限。相較而言，眾籌屬于大眾籌資，主要是指采用團(tuán)購預(yù)購的形式，向不特定的網(wǎng)友募集項(xiàng)目資金的模式。因而，眾籌與P2P融資應(yīng)分別隸屬于證監(jiān)會(huì)與銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管范圍。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的不斷發(fā)展，不同業(yè)務(wù)種類交叉融合，單一部門的單一監(jiān)管模式都存在監(jiān)管真空和漏洞的可能，監(jiān)管部門的“劃界割據(jù)”會(huì)使得監(jiān)管的縫隙、漏洞凸顯。因此，為應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融融合性、復(fù)合性、跨領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)特征和發(fā)展趨勢(shì)，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)首先分清職責(zé)、各居其位、各負(fù)其責(zé)，在此基礎(chǔ)上借助信息交流、融通、反饋等具體機(jī)制手段，建立聯(lián)合、協(xié)同、動(dòng)態(tài)的復(fù)合型監(jiān)管模式。

圖1 互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的具體定位示意圖

圖2 監(jiān)管部門職責(zé)定位示意圖

（二）互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)操作環(huán)節(jié)的縱向分割與動(dòng)態(tài)監(jiān)管

2016年3月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)四次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中指出并強(qiáng)調(diào)要規(guī)范發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)此，從行政監(jiān)管角度出發(fā)，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從事前、事中、事后三大時(shí)間維度強(qiáng)化對(duì)互聯(lián)網(wǎng)集資行為的監(jiān)管，以保障監(jiān)管行為的全面、及時(shí)、動(dòng)態(tài)、高效。立足于行政監(jiān)管，我們認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)非法集資行為的行政監(jiān)管：

第一，做好事前預(yù)防。行政部門的事前監(jiān)管應(yīng)只是形式上的審核，只要符合設(shè)立條件即給予其開展業(yè)務(wù)資格，放寬準(zhǔn)入門檻，重在備案制管理，而不應(yīng)實(shí)行牌照制管理，并且對(duì)備案后的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估分類，并及時(shí)將備案信息及分類結(jié)果在官方網(wǎng)站上公示，供社會(huì)公眾免費(fèi)查詢。2015 年12月，銀監(jiān)會(huì)會(huì)同工業(yè)和信息化部、公安部、國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等部門聯(lián)合研究、起草的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第五條規(guī)定，擬開展網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，攜帶有關(guān)材料向工商登記注冊(cè)地地方金融監(jiān)管部門備案登記。這表明監(jiān)管部門要求網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照意在實(shí)行牌照管理，在市場(chǎng)準(zhǔn)入階段進(jìn)行把關(guān)。在我們看來，發(fā)放牌照實(shí)際上意味著政府部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)承擔(dān)起背書責(zé)任，社會(huì)公眾可能會(huì)基于政府的信賴而認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)可以保障其本金的安全及高額的收益，而往往事實(shí)并非如此。以2015年5月案發(fā)的云南“泛亞事件”為例，云南省政府及昆明市政府自泛亞公司建立伊始為其站臺(tái)、對(duì)其進(jìn)行信用背書，“由政府監(jiān)管，獲政府支持”亦是其宣傳中的重點(diǎn)?！爸簧火B(yǎng)”，監(jiān)管缺位，盲目放縱其發(fā)展，最終引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，不僅于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融穩(wěn)定不利，也將在一定程度上影響政府公信力。

第二，加強(qiáng)事中監(jiān)管。一是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)集資機(jī)構(gòu)實(shí)行負(fù)面清單管理?！掇k法》第十條為互聯(lián)網(wǎng)集資機(jī)構(gòu)劃定12條紅線具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，明確規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)集資機(jī)構(gòu)不得吸收公眾存款、不得設(shè)立資金池、不得提供擔(dān)保或承諾保本保息等禁止性行為?！掇k法》對(duì)互聯(lián)網(wǎng)集資機(jī)構(gòu)所設(shè)立的禁止性規(guī)定以外的行為不予干預(yù)，有利于保障互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新的空間。二是明確信息披露義務(wù)的主體，建立和完善信息披露制度。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)出臺(tái)嚴(yán)格、明確的法律法規(guī)，要求P2P融資平臺(tái)、眾籌等集資機(jī)構(gòu)公開所募集資金投資項(xiàng)目的具體細(xì)節(jié)、資金的投資方向以及資金管理情況。以披露為原則，不披露為例外，要求集資機(jī)構(gòu)的信息披露常態(tài)化、規(guī)范化，保障互聯(lián)網(wǎng)集資行為公開化、透明化。三是對(duì)客戶資金實(shí)行第三方存管。由銀行作為第三方存管客戶資金，對(duì)客戶資金和互聯(lián)網(wǎng)集資機(jī)構(gòu)自身資金實(shí)行分賬管理，強(qiáng)化客戶資金進(jìn)行管理和監(jiān)督，以防止互聯(lián)網(wǎng)集資機(jī)構(gòu)欺詐、侵占、挪用客戶資金。由商業(yè)銀行作為第三方存管P2P融資平臺(tái)資金以及交易流轉(zhuǎn)資金，堅(jiān)決杜絕和查處“先資金歸集，再標(biāo)的分配”的類資金池產(chǎn)品，讓投資人對(duì)其資金進(jìn)行自主決策，讓P2P回歸信息中介屬性。［5］四是強(qiáng)化對(duì)P2P集資平臺(tái)資金流轉(zhuǎn)關(guān)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管（如圖3）。這應(yīng)當(dāng)成為行政監(jiān)管的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

圖3 P2P集資平臺(tái)資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)各類違規(guī)操作示意圖

集資平臺(tái)的資金流轉(zhuǎn)是互聯(lián)網(wǎng)集資行為中最大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，監(jiān)管部門責(zé)任重大。監(jiān)管部門對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的監(jiān)管是否到位，對(duì)于保障資金運(yùn)轉(zhuǎn)安全、維護(hù)出資人利益進(jìn)而保障金融秩序、經(jīng)濟(jì)秩序意義重大。監(jiān)管部門可充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息時(shí)代的大數(shù)據(jù)體制機(jī)制，建立覆蓋經(jīng)營(yíng)指標(biāo)與風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的監(jiān)管數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)以及實(shí)名注冊(cè)痕跡被查與可疑報(bào)告的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，［6］密切監(jiān)測(cè)集資平臺(tái)的資金流程情況，識(shí)別和預(yù)警集資平臺(tái)是否存在自融、設(shè)立資金池、發(fā)放虛假投資標(biāo)的等違規(guī)行為。在此過程中，人民銀行及其他商業(yè)銀行應(yīng)積極發(fā)揮其監(jiān)測(cè)作用，高度關(guān)注資金異常流動(dòng)，有效遏制非法集資、非法金融活動(dòng)，做好前瞻性調(diào)控和應(yīng)急性管理，一旦發(fā)現(xiàn)賬戶資金存在異常流動(dòng)的企業(yè)或個(gè)人，應(yīng)積極向公安機(jī)關(guān)等部門提供線索，將非法集資風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽之時(shí)。

第三，重視事后處罰。一是明確中央及地方金融監(jiān)管部門職責(zé)，嚴(yán)格對(duì)金融監(jiān)管部門的責(zé)任追究，對(duì)于未依規(guī)定報(bào)告重大風(fēng)險(xiǎn)及處置的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，移送公安司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。二是明確互聯(lián)網(wǎng)集資機(jī)構(gòu)責(zé)任，對(duì)于存在自融、設(shè)立資金池、發(fā)放虛假投資標(biāo)的互聯(lián)網(wǎng)集資機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門可對(duì)其采取包括但不限于監(jiān)管談話、出具警示函、責(zé)令改正、將其違法違規(guī)和不履行公開承諾等情況記入誠(chéng)信檔案并公布等監(jiān)管措施，以及給予警告、通報(bào)批評(píng)、罰款等措施；構(gòu)成犯罪的，移送公安司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。三是建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，制定金融風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案，對(duì)于發(fā)生的重大金融風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)上報(bào)金融監(jiān)管部門，保障風(fēng)險(xiǎn)事件得到及時(shí)有效處置，防止區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

三、互聯(lián)網(wǎng)金融非法集資類犯罪的刑法規(guī)制路徑選擇

近年來，我國(guó)司法機(jī)關(guān)逐漸加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)非法集資行為的查處和打擊力度。以我們所搜集的13起案件為例，案發(fā)時(shí)間介于2012年至2016年，其中自2014年起共查處11起，占總數(shù)的84.6%。當(dāng)然，公安、司法機(jī)關(guān)近年來對(duì)互聯(lián)網(wǎng)非法集資的高壓打擊態(tài)勢(shì)也從另一方面說明，在互聯(lián)網(wǎng)集資行為興起之時(shí)，公安、司法機(jī)關(guān)對(duì)新事物了解不充分，導(dǎo)致司法介入過于遲緩。需要指出的是，即便在互聯(lián)網(wǎng)集資犯罪呈現(xiàn)集中式爆發(fā)的今日，公安、司法機(jī)關(guān)也應(yīng)保持謹(jǐn)慎、克制和理性，防止“運(yùn)動(dòng)式”、“階段式”等過度懲治互聯(lián)網(wǎng)集資行為、違反法治的不良現(xiàn)象出現(xiàn)。

我國(guó)近些年來所發(fā)生的互聯(lián)網(wǎng)金融非法資集資類犯罪，主要發(fā)生于P2P網(wǎng)絡(luò)融資平臺(tái)，所涉及的罪名分別為集資詐騙罪和非法吸收公眾存款罪。然而，需要指出的是，互聯(lián)網(wǎng)集資機(jī)構(gòu)皆屬于非金融機(jī)構(gòu)，且其集資活動(dòng)中多涉及基金保險(xiǎn)銷售、證券、保證金理財(cái)及資金支付結(jié)算等金融業(yè)務(wù)，若行政監(jiān)管部門對(duì)互聯(lián)網(wǎng)集資機(jī)構(gòu)實(shí)行牌照制管理，互聯(lián)網(wǎng)集資機(jī)構(gòu)未經(jīng)國(guó)家主管部門許可、不具備經(jīng)營(yíng)資質(zhì)而實(shí)施集資行為的，司法機(jī)關(guān)可以根據(jù)我國(guó)《刑法》第二百二十五條之規(guī)定以非法經(jīng)營(yíng)罪追究相關(guān)責(zé)任人員的刑事責(zé)任。即便落實(shí)事后備案管理，互聯(lián)網(wǎng)集資機(jī)構(gòu)若雖具備經(jīng)營(yíng)資質(zhì)但超出經(jīng)營(yíng)范圍的，從事互聯(lián)網(wǎng)集資行為的個(gè)人或者單位亦可能構(gòu)成此罪。而我國(guó)《刑法》關(guān)于“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”的規(guī)定使得非法經(jīng)營(yíng)罪成為廣受詬病的“口袋罪”。而解決非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款和罪刑法定實(shí)質(zhì)側(cè)面的沖突，須對(duì)兜底條款本身在立法上予以限定。［7］《刑法》第二百二十五條第四款屬于具有較強(qiáng)擴(kuò)張性的兜底條款，在司法適用上必須遵守一定的限定條件，慎重適用。限于本文主要探討互聯(lián)網(wǎng)非法集資類違法犯罪之主旨，對(duì)此不再詳述。

應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)刑法規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)非法集資類犯罪的重點(diǎn)在于P2P網(wǎng)絡(luò)融資平臺(tái)。然而，如前文所述，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)集資活動(dòng)刑法規(guī)制應(yīng)當(dāng)保持較大程度的克制與冷靜，遵循刑法謙抑之本性。如果刑法過度介入金融領(lǐng)域，勢(shì)必會(huì)擠壓金融行業(yè)自由空間，扼殺金融業(yè)的創(chuàng)新思維和創(chuàng)造活力。因此，我們認(rèn)為刑法應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)非法集資類犯罪進(jìn)行限縮性規(guī)制，提高集資詐騙罪、非法吸收公眾存款罪的入罪門檻，消弭集資行為與集資詐騙罪、非法吸收公眾存款罪的構(gòu)成要件之間客觀存在的契合與差異，兼顧實(shí)現(xiàn)促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新與打擊犯罪保護(hù)法益的平衡、協(xié)調(diào)。與此同時(shí)，堅(jiān)持對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新行為給予更多的鼓勵(lì)、支持與引導(dǎo)，與作為前置法的行政監(jiān)管之間的銜接和協(xié)調(diào)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域行政監(jiān)管與刑法規(guī)制的“行刑銜接”，避免執(zhí)法沖突和競(jìng)合，最大限度地發(fā)揮“行刑合力”。

（一）非法吸收公眾存款罪的適用路徑

其一，適當(dāng)提高非法吸收公眾存款罪的入罪門檻。最高人民法院于2010年12月出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第三條規(guī)定：非法吸收或者變相吸收公眾存款，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任：個(gè)人非法吸收或者變相吸收公眾存款，數(shù)額在20萬元以上的，單位非法吸收或者變相吸收公眾存款，數(shù)額在100萬元以上的；個(gè)人非法吸收或者變相吸收公眾存款對(duì)象30人以上的，單位非法吸收或者變相吸收公眾存款對(duì)象150人以上的。我們可以看到，P2P網(wǎng)絡(luò)融資所涉及的人數(shù)少則百人，多則幾十萬人，涉案金額基本上都超過千萬元。以近期查處的“e租寶”和“中晉系”案件為例，涉案金額與涉案人員分別為500億元、91萬人，340億元、13萬人。P2P網(wǎng)絡(luò)融資的實(shí)際集資規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過《解釋》所設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有入罪標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，從而將絕大多數(shù)的融資行為納入到刑法規(guī)制范圍之中。我們認(rèn)為，應(yīng)提高非法吸收公眾存款罪的入罪門檻以縮小該罪的犯罪圈。對(duì)此，可以參照我國(guó)《刑法修正案（九）》關(guān)于修改貪污受賄犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)采取“數(shù)額+情節(jié)”的立法模式，不再規(guī)定非法吸收公眾存款罪入罪的具體數(shù)額，原則規(guī)定數(shù)額較大，或者情節(jié)嚴(yán)重、數(shù)額巨大或者情節(jié)特別嚴(yán)重三種情況，相應(yīng)規(guī)定三檔刑罰。具體定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)可由司法機(jī)關(guān)根據(jù)案件的具體情況掌握，更為可行和合理的做法是應(yīng)當(dāng)由最高人民法院、最高人民檢察院通過聯(lián)合制定司法解釋予以確定。

其二，應(yīng)當(dāng)明確將非法吸收公眾存款罪構(gòu)成要件中的“集資款項(xiàng)用途”限定于非實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。我們認(rèn)為應(yīng)將非法吸收公眾存款罪構(gòu)成要件中“集資款項(xiàng)用途”限定為用于貨幣、資本經(jīng)營(yíng)或投資于證券、期貨、地產(chǎn)等高風(fēng)險(xiǎn)非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。［8］原因在于，互聯(lián)網(wǎng)金融的本質(zhì)就是支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展普惠金融，服務(wù)更多的小微企業(yè)，讓金融成為一池活水，更好地澆灌小微企業(yè)、“三農(nóng)”等實(shí)體經(jīng)濟(jì)之樹，支持解決中小企業(yè)的融資困難以更好地促進(jìn)我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，在司法實(shí)踐中，P2P網(wǎng)絡(luò)融資平臺(tái)借款人對(duì)非法募集資金的使用方式不盡相同，有的與我國(guó)鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新的初衷一致，即為具有融資困難的中小企業(yè)提供融資服務(wù)，將所募集的資金用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)?！督忉尅返谌龡l“非法吸收或者變相吸收公眾存款，主要用于正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，能夠及時(shí)清退所吸收資金，可以免予刑事處罰；情節(jié)顯著輕微的，不作為犯罪處理”之規(guī)定即是對(duì)這一政策支持的具體體現(xiàn)。最高人民法院前述司法解釋規(guī)定之所以要做投資評(píng)價(jià)指引，原因在于資金的不同投向所蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)大小不一。明確將非法吸收公眾存款罪構(gòu)成要件中的 “集資款項(xiàng)用途”限定于非實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，即用于貨幣、資本經(jīng)營(yíng)或投資于證券、期貨、地產(chǎn)等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，可將為數(shù)不少的非法吸收公眾存款的行為排除在刑法規(guī)制范疇之外，避免刑法打擊面過寬乃至泛濫，堅(jiān)守刑事司法的克制、謹(jǐn)慎與寬容。

（二）集資詐騙罪的適用路徑

所謂集資詐騙罪是指以非法占有為目的，違反有關(guān)金融法律、法規(guī)的規(guī)定，使用詐騙方法進(jìn)行非法集資，且數(shù)額較大的行為。集資詐騙罪與非法吸收公眾存款罪最大的區(qū)別在于行為人主觀上是否具有“以非法占有為目的”?！督忉尅返谒臈l對(duì)“以非法占有為目的”的認(rèn)定明確列舉了集資后不用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與籌集資金規(guī)模明顯不成比例，致使集資款不能返還的、肆意揮霍集資款，致使集資款不能返還的、攜帶集資款逃匿的等八種情形。然而，對(duì)是否具有“以非法占有為目的”認(rèn)定，我們認(rèn)為不應(yīng)進(jìn)行擴(kuò)張解釋，需慎之又慎，以限制集資詐騙罪的適用。

其一，我們認(rèn)為將行為人案發(fā)后無法歸還所募集資金未加認(rèn)真具體地分析，而武斷推定行為人具有“以非法占有為目的”屬于客觀歸罪，違背主客觀相統(tǒng)一原則。判斷行為人“以非法占有為目的”的有無，關(guān)鍵在于行為人無法歸還的原因是主觀不愿還是客觀不能。若行為人因?qū)⑺技馁Y金用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)失敗而導(dǎo)致資金鏈斷裂無法歸還的，則不宜認(rèn)定行為人具有“以非法占有為目的”。若行為人無法歸還所募集的資金的原因在于其用于個(gè)人自用消費(fèi)、大肆揮霍或攜款逃匿等足以證明行為人無法歸還的原因在于其主觀上不具有歸還的意愿的，此時(shí)，可以推定行為人具有“以非法占有為目的”。

其二，行為人將非法募集的資金用于個(gè)人消費(fèi)或揮霍僅表明行為人存在具有“以非法占有為目的”的可能性，不可直接等同于行為人具有“以非法占有為目的”。我們認(rèn)為不僅應(yīng)當(dāng)考慮絕對(duì)數(shù)額，還應(yīng)當(dāng)重視考慮行為人所揮霍資金與其投入用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)資金占所募集資金比例的大小等情況綜合判斷。如果行為人用于個(gè)人揮霍資金所在總資金的比例遠(yuǎn)大于其所投入至生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，則可以認(rèn)定行為人具有“以非法占有為目的”。司法機(jī)關(guān)在具體認(rèn)定時(shí)，應(yīng)綜合全案情況，通盤考量，堅(jiān)持罪刑法定原則和遵循罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，同時(shí)盡可能地保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新，對(duì)集資詐騙罪的入罪應(yīng)作限縮解釋，并在司法適用時(shí)慎之又慎。

此外，在討論行政監(jiān)管與刑法規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)金融非法集資行為的路徑之余，仍需處理好行政違法性認(rèn)定與刑事違法性認(rèn)定的銜接問題，以更好的及時(shí)處置非法集資行為，整合和優(yōu)化我國(guó)公權(quán)力資源行使，保障社會(huì)公眾的利益以及維護(hù)金融、經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定和社會(huì)安定。在行為違法性的認(rèn)定方面，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)關(guān)于集資行為違法性的判斷應(yīng)予以尊重和重視，但不應(yīng)受其絕對(duì)主導(dǎo)，被其左右；行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)集資行為行政違法性與刑事違法性認(rèn)定須有應(yīng)有各自獨(dú)立的判斷依據(jù)和立案標(biāo)準(zhǔn)，明確界限以示有別，但應(yīng)當(dāng)做好銜接。與此同時(shí)，在追究非法集資行為法律責(zé)任時(shí)，應(yīng)注重不同機(jī)關(guān)之間的銜接，如涉嫌犯罪案件與證據(jù)移送的銜接、行政處罰與刑事處罰的銜接。落實(shí)到最終一點(diǎn)就是行政處罰與刑事處罰的銜接。對(duì)此我們認(rèn)為在規(guī)制非法集資行為，打擊從行政違法向刑事犯罪過渡而產(chǎn)生的雙重違法與兩次責(zé)任的“兩法銜接”機(jī)制即行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制運(yùn)作中，應(yīng)做好行政處罰與刑事處罰之間有效、規(guī)范、合法合理的銜接處置，即必須正確理解和把握行政處罰與刑事處罰的關(guān)系，即正確理解和適用“一事不再理、一事不兩罰”原則；準(zhǔn)確、靈活把握“刑事先理”原則；堅(jiān)持刑法的謙抑性原則，防止刑事司法恣意擴(kuò)張。針對(duì)同一行為，基于行政違法和刑事違法雙重違法性的存在前提，行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任之雙重責(zé)任，相應(yīng)地，應(yīng)當(dāng)對(duì)行為人課以行政處罰和刑事處罰之雙重處罰，為了防止和避免重復(fù)評(píng)價(jià)、重復(fù)處罰，應(yīng)當(dāng)基于公平正義之考量，根據(jù)“罪刑相應(yīng)”、“錯(cuò)罰相當(dāng)”原則的要求，在行政處罰與刑事處罰的競(jìng)合判斷和處理模式問題上應(yīng)當(dāng)確立和采用并合主義原則為主、吸收原則為輔的處理原則為妥。在堅(jiān)持這一基本原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政處罰與刑事處罰作出的先后順序不同分別做出相應(yīng)處理，即在“先（行政）罰后刑（罰）”的情形下，采用同質(zhì)罰相折抵、不同罰則各自適用的處理模式；在“先刑（罰）后（行政）罰”的情形下，采取同質(zhì)罰不得再次處罰、不同罰則可予再處罰、免刑后可予再處罰的處理方法。與此同時(shí)，還要做好行政處罰與刑事處罰在程序?qū)用娴你暯犹幚?。如此，則在實(shí)體銜接和程序銜接層面切實(shí)保障“兩法銜接”機(jī)制合法、規(guī)范、高效地運(yùn)行和深入開展，真正實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域針對(duì)非法集資違法犯罪行為開展行政監(jiān)管與刑法規(guī)制的“行刑銜接”，最大限度地發(fā)揮“行刑合力”，切實(shí)推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新發(fā)展，保障我國(guó)金融穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

［1］［德］烏爾里?！へ惪?風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)［M］.何博聞譯，譯林出版社，2004：15.

［2］何小勇.我國(guó)金融體制改革視域下非法集資犯罪刑事規(guī)制的演變［J］.政治與法律，2016（04）.

［3］陸琪.淺議互聯(lián)網(wǎng)金融背景下的非法集資問題［J］.科技與法律，2014（03）.

［4］劉憲權(quán).論互聯(lián)網(wǎng)金融刑法規(guī)制的“兩面性”［M］.法學(xué)家，2014（05）.

［5］劉筱攸.“互聯(lián)網(wǎng)+”的后綴是金融創(chuàng)新而不是非法集資［N］.證券時(shí)報(bào)，2016-01-15.

［6］劉繪，沈慶劼.P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的借鑒［J］.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（02）.

［7］田宇航，童偉華.從罪刑法定的實(shí)質(zhì)側(cè)面對(duì)兜底條款的分析——以非法經(jīng)營(yíng)罪為例［J］.河北法學(xué)，2015（08）.

［8］劉憲權(quán)，金華捷.P2P網(wǎng)絡(luò)集資行為刑法規(guī)制評(píng)析［J］.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（05）.

責(zé)任編輯：慶 玲

DF438

A

1008-6323（2017）01-0040-07

1.聞志強(qiáng)，華東政法大學(xué)刑法學(xué)專業(yè)博士研究生，日本一橋大學(xué)訪問學(xué)者。2.楊亞南，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司上海市分行職員。

2016-12-10

華東政法大學(xué)優(yōu)秀博士學(xué)位論文培育項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2015-1-008）。