循證決策及其在公共政策中應(yīng)用路徑探究

文 龍?zhí)?珊（..湖南大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙 4008）

循證決策及其在公共政策中應(yīng)用路徑探究

文 龍?zhí)?江 珊2（1.2.湖南大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙 410082）

循證決策在國(guó)際上公共政策領(lǐng)域逐漸應(yīng)用、研究和推廣，已成為研究熱點(diǎn)，但在我國(guó)還處于起步階段。因此，有必要分析研究國(guó)外學(xué)者關(guān)于循證決策的研究文獻(xiàn)和應(yīng)用成果，理解循證決策的內(nèi)涵并探究公共政策的循證決策路徑，從而為循證決策在我國(guó)的應(yīng)用提供借鑒。

循證決策 證據(jù) 循證體系 循證決策應(yīng)用

引言

循證的理念從應(yīng)用于醫(yī)療方面起始，已拓展至教育、社會(huì)福利、公共衛(wèi)生等多個(gè)公共政策領(lǐng)域，并逐漸滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和管理各個(gè)方面。但在公共政策領(lǐng)域，通過(guò)循證來(lái)進(jìn)行決策卻發(fā)展的較為緩慢。1996年，Adrian Smith對(duì)公共決策過(guò)程提出質(zhì)疑和批評(píng)，并建議“以證據(jù)為基礎(chǔ)的方法”制定政策。1998年9月“循證決策及其實(shí)踐”學(xué)術(shù)會(huì)議在英國(guó)舉辦，標(biāo)志著循證決策概念的正式出臺(tái)［1］。 在至今的20年時(shí)間內(nèi)，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、加拿大、南非等國(guó)家政府先后將循證引入政策過(guò)程中，也仍未尋找到有效的應(yīng)用方式。

公共政策是政府對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配，起到規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題和促進(jìn)發(fā)展的作用。在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，社會(huì)利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題、矛盾此起彼伏，公共政策的公共性、科學(xué)化和民主化已成為全球范圍的呼聲，循證決策被越來(lái)越多的政府所采納，探究其在公共政策中的應(yīng)用成為國(guó)際上愈發(fā)熱門的課題。但國(guó)內(nèi)對(duì)循證決策的研究較為少見，大多為對(duì)國(guó)外文獻(xiàn)的了解，處于起步階段。因此，分析國(guó)際社會(huì)對(duì)循證決策的研究文獻(xiàn)和應(yīng)用成果，理解循證決策的內(nèi)涵并探究公共政策的循證決策路徑，將有助于深化對(duì)循證決策的認(rèn)識(shí)和理解，有助于其在國(guó)內(nèi)應(yīng)用。

一、循證決策國(guó)際應(yīng)用及內(nèi)涵

從英國(guó)政府開始引入循證理念后，循證決策因?yàn)檎瞥缍鴰?dòng)了相關(guān)的機(jī)構(gòu)、學(xué)者進(jìn)行研究，研究促進(jìn)了循證決策內(nèi)涵的深化，也推動(dòng)著循證決策應(yīng)用的不斷完善。然而，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)循證決策的理解往往過(guò)于圍繞證據(jù)，而未探究循證的哲學(xué)和方法論意義，導(dǎo)致對(duì)循證決策內(nèi)涵的理解不足。因此，在對(duì)循證決策應(yīng)用路徑進(jìn)行探討之前，有必要對(duì)循證決策的國(guó)際應(yīng)用和內(nèi)涵進(jìn)行更為全面、透徹的闡述。

（一）循證決策的國(guó)際應(yīng)用

在國(guó)際應(yīng)用中，循證決策被視為一種理性工具，可使社會(huì)避免浪費(fèi)資源于追求昂貴和無(wú)效的社會(huì)政策，指明解決社會(huì)問(wèn)題的正確方法，使國(guó)家更有效率：專注于將經(jīng)費(fèi)花在令人滿意的政策上，增加政府在民眾中的信用度。Davies和Nutley認(rèn)為，循證決策就是決策建在經(jīng)過(guò)嚴(yán)格檢驗(yàn)而確立的客觀證據(jù)之上，通過(guò)把可能獲得的最佳證據(jù)置于政策制定和執(zhí)行的核心位置幫助人們做出更好的決策，是一種兼具戰(zhàn)略性和操作性的理性活動(dòng)，其主要功能是為決策者提供證據(jù)基礎(chǔ)［2］。

1999年，英國(guó)政府內(nèi)閣在“現(xiàn)代政府白皮書”中強(qiáng)調(diào)基于證據(jù)的政策，并對(duì)如何達(dá)到這一目標(biāo)提供了相應(yīng)的解說(shuō)文件，要求改善基礎(chǔ)性文化以使良好的分析過(guò)程納入政策制定中，并建立循證決策中心以促進(jìn)研究證據(jù)的應(yīng)用，包括Cabinet Office的管理和政策研究中心 （Centre for Management and Policy Studies）、英國(guó)循證政策與實(shí)踐中心 （United Kingdom Centre for Evidence-Based Policy and Practice）等。至2003年，英國(guó)政府至少在4個(gè)方面進(jìn)行了循證決策應(yīng)用的探索［3］。在刑事審判方面，按政府層級(jí)從上至下的方法，將證據(jù)應(yīng)用于實(shí)踐。首先在英格蘭和威爾士進(jìn)行小范圍緩刑政策的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，然后擴(kuò)大應(yīng)用和研究范圍，以對(duì)整個(gè)犯罪管控系統(tǒng)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。在教育方面，ESRC的教學(xué)研究項(xiàng)目，通過(guò)政策實(shí)踐證據(jù)中心 （Evidence for Policy and Practice Information Centre)系統(tǒng)總結(jié)英文教學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)能力、性別和繼續(xù)教育等方面的證據(jù)。在健康療養(yǎng)方面，Cochrane Collaboration NHS Centre研究分析、整理和傳播有效證據(jù)，以優(yōu)化臨床醫(yī)療，分析證據(jù)的實(shí)效性和成本—收益，以通過(guò)新的方法改善臨床醫(yī)生的解決問(wèn)題的方法，成為了循證醫(yī)學(xué)上的具體實(shí)踐。在社會(huì)撫育方面，以艾希特大學(xué)為基礎(chǔ)的社會(huì)服務(wù)循證中心 （Centre for Evidence-Based Social Services）研究英國(guó)西南部的當(dāng)?shù)卣?，啟?dòng)了一項(xiàng)對(duì)兒童撫育政策實(shí)踐的研究，產(chǎn)生了一系列與兒童看護(hù)相關(guān)的有效證據(jù)綜述。

在美國(guó)，非盈利性組織循證政策聯(lián)盟（Coalition for Evidence Based Policy CEBP），在過(guò)去的十幾年與美國(guó)國(guó)會(huì)和行政部門共同致力于循證政策變革，為管理與預(yù)算辦公室、教育部、立法部、聯(lián)邦探訪制度提供有效的參考和改進(jìn)建議［4］。2005年，美國(guó)展開了一項(xiàng)減少財(cái)政赤字行動(dòng)（Deficit Reduction Act），通過(guò)建立的學(xué)術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力委員會(huì)（Academic Competitiveness Council,ACC）評(píng)估一系列總共花費(fèi)了30億美元費(fèi)用的教育項(xiàng)目的有效性。ACC將各個(gè)項(xiàng)目的總結(jié)報(bào)告交給致力于循證決策項(xiàng)目改革工作的非盈利性機(jī)構(gòu)CEBP，對(duì)所有的項(xiàng)目單獨(dú)進(jìn)行綜述分析，評(píng)估所得到的證據(jù)將在減少財(cái)政赤字行動(dòng)中發(fā)揮關(guān)鍵作用，即評(píng)估無(wú)效的政策均會(huì)被停止［5］。 管理與預(yù)算辦公室 (OMB)主管 Peter Orszag，以社會(huì)項(xiàng)目方面為重點(diǎn)，在家庭訪問(wèn)項(xiàng)目、未成年人懷孕預(yù)防、創(chuàng)新投資、社會(huì)創(chuàng)新基金、社區(qū)學(xué)院改革基金、勞動(dòng)力改革基金6個(gè)方面展開循證決策工作，資金的獲取和政策產(chǎn)生的作用的評(píng)估均依靠嚴(yán)格的證據(jù)，以保證經(jīng)費(fèi)用于證據(jù)證明有效的項(xiàng)目上。

南非應(yīng)用循證決策后發(fā)現(xiàn)［6］，其在省級(jí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展策略方面的應(yīng)用并不理想，并且大多數(shù)情況下被錯(cuò)誤地認(rèn)為是對(duì)數(shù)據(jù)的使用。這其中的原因包括研究項(xiàng)目很少被設(shè)立，并且研究與政策之間的關(guān)系也未被理解，學(xué)術(shù)研究沒(méi)有與政策過(guò)程聯(lián)系起來(lái)，研究能力和資金導(dǎo)致了研究質(zhì)量的低下，研究產(chǎn)生了相互沖突的結(jié)論，缺少系統(tǒng)思考如何將研究結(jié)果應(yīng)用于當(dāng)?shù)丨h(huán)境。傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)研究成果出版和傳播的方式不利于決策者使用，并且研究者將證據(jù)與決策視為一種一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。另外，省級(jí)之間大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)的數(shù)量、能力水平之間的差異，及其為國(guó)家政策服務(wù)而不針對(duì)地方政策也是循證決策在省內(nèi)應(yīng)用時(shí)效果明顯不足的關(guān)鍵因素。

國(guó)際上應(yīng)用循證決策的情況表明，經(jīng)過(guò)近20年發(fā)展，國(guó)際上在證據(jù)的有效性、產(chǎn)生及傳播等方面已積累了較多的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，循證決策的作用已逐漸體現(xiàn)出來(lái)，從中可以總結(jié)出：一是政府或者社會(huì)資助建立研究機(jī)構(gòu)、信息與評(píng)估機(jī)構(gòu)，或者政府聯(lián)合研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)構(gòu)成一個(gè)合作體，共同完成循證工作，包括獲取證據(jù)數(shù)據(jù)、形成證據(jù)和傳播；二是大多數(shù)循證決策方面的應(yīng)用都是以項(xiàng)目試點(diǎn)的方式獲取證據(jù)，然后逐漸擴(kuò)大使用范圍的；三是循證決策應(yīng)用時(shí)在證據(jù)評(píng)估、政府與研究合作、研究水平、政府循證能力等方面存在諸多問(wèn)題，仍未見有效解決方法。

（二）循證決策內(nèi)涵

循證決策作為理性工具為政府推崇，“什么發(fā)揮了作用？為什么？”成為政府將循證應(yīng)用于決策的關(guān)鍵問(wèn)題。但其本身有著深刻的理論淵源，內(nèi)涵也在研究與應(yīng)用中不斷豐富。

Pawsons認(rèn)為，循證決策是邏輯實(shí)證主義的繼續(xù)，與實(shí)踐同政策過(guò)程中的理性決策模式相呼應(yīng)，它強(qiáng)調(diào)研究與評(píng)估的工具理性［7］。在工具理性的框架下，復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的解決需要我們從政策干預(yù)中獲得關(guān)于“什么發(fā)揮了作用”的證據(jù)。郭巍青認(rèn)為循證決策是對(duì)理性主義決策原則的回歸，［8］并從四個(gè)重要方面“刷新和深化了理性決策的命題”：強(qiáng)調(diào)“證據(jù)選擇”；將知識(shí)運(yùn)用視作復(fù)雜組織背景下的系統(tǒng)工程；突出決策信息化、民主化和知識(shí)化；突出政策評(píng)估對(duì)正確決策的重要作用。因此，循證決策以證據(jù)為核心，強(qiáng)調(diào)“有什么起了何種作用”，其實(shí)質(zhì)是在探索事物因果關(guān)系，有著邏輯實(shí)證的含義；基于實(shí)踐的結(jié)果而非人的意識(shí)和主觀臆測(cè)進(jìn)行決策又具有理性主義的內(nèi)核。

證據(jù)的概念進(jìn)一步深刻和豐富了循證決策的內(nèi)涵。在循證決策中，證據(jù)被定義為依靠科學(xué)的方法和工具，通過(guò)個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、專家知識(shí)、政治判斷、信念和價(jià)值觀的梳理和總結(jié)得到的系統(tǒng)研究成果。它具有以下幾方面的特點(diǎn)：（1）經(jīng)過(guò)科學(xué)加工的信息形成，涵蓋個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、專家知識(shí)、政治判斷、信念和價(jià)值觀等因素；（2）從信息到證據(jù)的轉(zhuǎn)換不能完全依靠政府官員，需要研究的深度介入，需要運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)研究方法和工具；（3）證據(jù)的來(lái)源必須廣泛，需要對(duì)相關(guān)研究成果進(jìn)行系統(tǒng)搜集、梳理和甄選；（4）證據(jù)要具有科學(xué)性和高質(zhì)量。

因此，循證決策在證據(jù)的層面上，涵蓋了信息、知識(shí)、科學(xué)等概念，涉及到信息轉(zhuǎn)化、知識(shí)傳播和科學(xué)化過(guò)程，并由此提出了該過(guò)程中的工具、組織、方法的合理性要求。正如 Sandria Tennant和Anthony Clayton所說(shuō)，循證決策包括系統(tǒng)嚴(yán)格的方法及理性分析決策過(guò)程中增強(qiáng)專業(yè)知識(shí)的運(yùn)用，從而實(shí)現(xiàn)“最優(yōu)項(xiàng)選擇”［9］。

但是，受政策的實(shí)效性、公正性等制約，僅依靠科學(xué)、高質(zhì)量的證據(jù)并不能使循證決策切實(shí)有效，循證決策中的證據(jù)只是一種條件證據(jù)，其效果可能受到現(xiàn)實(shí)影響。李章呂提出以決策價(jià)值的最大化來(lái)決策，將會(huì)使決策發(fā)揮出較好的效果［10］。以此借鑒，循證決策確定了其決策價(jià)值作為根本目標(biāo)，并以此權(quán)衡證據(jù)是否科學(xué)、高質(zhì)量，無(wú)疑會(huì)跳出過(guò)于理性并執(zhí)拗于尋找有效證據(jù)的思維慣性，達(dá)到更好的效果。

因此，循證決策內(nèi)涵應(yīng)包括以下幾點(diǎn)：（1）以邏輯實(shí)證主義和理性主義為其哲學(xué)內(nèi)核；（2）以依靠有效工具、合理的組織和制度及科學(xué)有效的方法獲取和傳播證據(jù)為核心；（3）除證據(jù)這一核心要素外，至少還包括政策受益者、決策者及從事相關(guān)科學(xué)研究的人員與組織機(jī)構(gòu)等構(gòu)成的體系；（4）決策價(jià)值應(yīng)當(dāng)作為循證決策的根本目標(biāo)，并以其價(jià)值取向作為所有過(guò)程的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。循證決策是一個(gè)具有理性哲學(xué)內(nèi)涵和實(shí)踐意義的專門術(shù)語(yǔ)，由證據(jù)、決策體系和決策價(jià)值等要素構(gòu)成，是一個(gè)既要求有合理邏輯證據(jù)、理性分析，又依托科學(xué)的組織和工具以實(shí)現(xiàn)決策價(jià)值的決策方法。

二、公共政策中循證決策的必要性和可行性

（一）公共政策中循證決策的必要性

1.多元化價(jià)值背景下公共政策的價(jià)值取向要求。公共政策是為解決社會(huì)問(wèn)題和協(xié)調(diào)社會(huì)多元化的利益，使社會(huì)和諧、文明進(jìn)步和人民幸福感整體提升而服務(wù)的。但社會(huì)價(jià)值觀的多元化造成了不同主體間價(jià)值取向的沖突，對(duì)公共政策提出了更高的要求。由此也引發(fā)了學(xué)者們關(guān)于公共政策價(jià)值取向、政策失靈及政策過(guò)程的研究探討。有學(xué)者認(rèn)為，政府對(duì)于本國(guó)當(dāng)前形勢(shì)下公共價(jià)值的把握偏離，導(dǎo)致公共政策缺乏“公共性”，不能有效發(fā)揮解決社會(huì)問(wèn)題和協(xié)調(diào)社會(huì)不同群體利益的作用，是政策失靈的根本原因。公共政策必須按照公平、公正對(duì)待各社會(huì)主體的原則，以公共利益為根本，形成公共政策價(jià)值。［11］

因此，要明確公共政策價(jià)值，就需要認(rèn)清事實(shí)，把握客觀現(xiàn)實(shí)，從有關(guān)社會(huì)訴求和公民需要出發(fā)去尋找。以“循證”思維審思，尋求各方面利益需求中的“什么起作用”的證據(jù)，才能綜合各種因素，達(dá)到權(quán)衡各方面利益，使公共政策對(duì)社會(huì)需求具有普適性而非僅僅滿足少數(shù)利益，才從源頭上真正保證公共政策的公共性。

2.公共政策的科學(xué)性和民主性要求。隨著經(jīng)濟(jì)、科技的進(jìn)一步強(qiáng)盛，文化的不斷繁榮，伴隨而出現(xiàn)的是貧富差距、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、社會(huì)福利等問(wèn)題的凸顯及國(guó)際關(guān)系日益復(fù)雜的形勢(shì)，公共政策的科學(xué)性和民主性成為政府決策的必然要求。

從循證決策內(nèi)涵分析中可見，決策一方面要依據(jù)客觀事實(shí)出發(fā)，解決客觀實(shí)在的問(wèn)題，而不是主觀臆斷，以保證政策的科學(xué)性；另一方面，為達(dá)到有效的決策目的，循證過(guò)程將充分考慮各方面的、廣泛的證據(jù)，因此能夠較好地達(dá)到政策民主性要求。最后，決策通過(guò)相關(guān)專業(yè)性的研究機(jī)構(gòu)、科學(xué)的試驗(yàn)分析和評(píng)估，形成了反饋機(jī)制，避免了因忽視政策執(zhí)行時(shí)的社會(huì)資源、環(huán)境、成本等因素而導(dǎo)致對(duì)政策的可執(zhí)行性、可評(píng)估性無(wú)法把握及公共政策不能隨著社會(huì)變化過(guò)程不斷調(diào)整的問(wèn)題，使政策能夠長(zhǎng)期保持其科學(xué)、民主的持續(xù)推進(jìn)。

（二）公共政策中應(yīng)用循證決策的可行性

1.公共政策價(jià)值取向、科學(xué)、民主要求與循證理念符合。結(jié)合公共政策要求和循證決策內(nèi)涵，可總結(jié)出循證決策與公共政策存在以下幾點(diǎn)吻合：首先，與公共政策相同，循證決策以決策價(jià)值為導(dǎo)向；其次，循證決策以“什么發(fā)揮了作用”的證據(jù)為核心，與公共政策中社會(huì)問(wèn)題源于公眾需求，政策制定有理有據(jù)，實(shí)現(xiàn)政策的科學(xué)、民主要求是一致的；最后，公共政策要考慮政策的實(shí)效性、公正性，需要循證決策來(lái)更加有效地達(dá)到這一目標(biāo)。因此，若在公共政策中引入循證決策的方式，按循證決策的內(nèi)涵、要素及體系來(lái)完善現(xiàn)有公共政策中的不足，必然會(huì)發(fā)揮出較好的效果，更好地實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)。

2.大數(shù)據(jù)時(shí)代下循證可行。循證決策的關(guān)鍵在于證據(jù)，難點(diǎn)在于如何收集價(jià)值有效的數(shù)據(jù)，并將碎片化的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成最有力的證據(jù)。

2008年后，云計(jì)算、云存儲(chǔ)、物聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)廣泛應(yīng)用，各種社會(huì)信息互動(dòng)、移動(dòng)通信設(shè)備、社交網(wǎng)絡(luò)和傳感器時(shí)刻在生成數(shù)據(jù)。政府作為整個(gè)社會(huì)最大的公共部門，其每個(gè)職能部門都在不斷收集數(shù)據(jù)，包括行政數(shù)據(jù)、民意數(shù)據(jù)和調(diào)查研究數(shù)據(jù)，涉及國(guó)計(jì)民生，涵蓋各行各業(yè)。在大數(shù)據(jù)背景下，大數(shù)據(jù)搜集、存儲(chǔ)和挖掘工具的應(yīng)用為政府前瞻性決策和動(dòng)態(tài)決策帶來(lái)了機(jī)遇［12］。

政府作為政策決策者和數(shù)據(jù)處理中樞，通過(guò)搜集、提取、處理各種海量數(shù)據(jù)，并借助大數(shù)據(jù)技術(shù)建立高精度的分析模型自動(dòng)提取高價(jià)值數(shù)據(jù)，形成證據(jù)產(chǎn)生、傳播、使用和評(píng)估的證據(jù)網(wǎng)絡(luò)，能有效解決循證決策中得到有效證據(jù)的關(guān)鍵問(wèn)題。

3.政府主導(dǎo)下的循證決策可行。國(guó)際上循證決策應(yīng)用大多為政府主導(dǎo)，這是政府提高政策效用的要求，也是提高自身信用度、為民眾所接受的要求。例如英美政府花費(fèi)巨資展開循證決策各個(gè)領(lǐng)域的項(xiàng)目研究，并在政府部門建立執(zhí)行與評(píng)估機(jī)構(gòu)，通過(guò)與政府部門外的研究團(tuán)體合作才得以使循證政策不斷推進(jìn)和改善。此外，政府摒棄經(jīng)驗(yàn)決策方式，展開需廣泛合作的循證決策，涉及大量的經(jīng)費(fèi)與眾多的組織、機(jī)構(gòu)，及其他政策方面的支持離不開政府主導(dǎo)作用。

在政府的主導(dǎo)下，證據(jù)的獲取、政策的形成以及政策的評(píng)估都將獲得經(jīng)費(fèi)與機(jī)構(gòu)上的支持，在此基礎(chǔ)上，政府可以組織和建立廣泛的證據(jù)采集渠道，及調(diào)動(dòng)社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政策進(jìn)行有效評(píng)估。此外，針對(duì)不同應(yīng)用領(lǐng)域，政府還可以建立專業(yè)性研究機(jī)構(gòu)、通過(guò)人才吸引政策，來(lái)促進(jìn)整體循證能力水平的提升，以為政策提供可持續(xù)性服務(wù)。

總之，循證決策涉及資本、人力和政策，只有從政府自上而下的展開，才能將資源有效整合，才能使其在公共政策中有效發(fā)揮作用。

三、公共政策中循證決策路徑

如何在公共政策中應(yīng)用循證決策？在國(guó)際上，雖已有較多探索可以汲取經(jīng)驗(yàn)和借鑒。但是，循證決策在公共政策中的應(yīng)用存在著三個(gè)方面的因素：政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素；資源、人力、技術(shù)因素；公共政策解決的問(wèn)題，如教育、社會(huì)福利、養(yǎng)老、環(huán)保等，如何有效地應(yīng)用循證決策，仍未有一個(gè)較為可行的路徑。因而，結(jié)合已有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和循證決策內(nèi)涵，探尋到一條較為有效的公共政策循證決策路徑，主要有以下四點(diǎn)：

（一）建立循證意識(shí)與循證體系

循證決策必須為政府主導(dǎo)的內(nèi)在要求，從根本上對(duì)政府人員意識(shí)的轉(zhuǎn)變作出了規(guī)定，即政府必須具有循證意識(shí)。

公共政策是多種利益綜合作用的結(jié)果，受道德、價(jià)值觀影響，有時(shí)還受問(wèn)題的緊迫性要求必須快速?zèng)Q策，使公共政策與證據(jù)之間不存在必然的、絕對(duì)的因果關(guān)系。因此，公共政策中的循證意識(shí)，并不是說(shuō)政策非要嚴(yán)格的證據(jù)不可，而是說(shuō)，公共政策不應(yīng)陷于盲目的境地，可通過(guò)相關(guān)的證據(jù)進(jìn)行詳細(xì)審查、理性分析和充分討論，為可能的結(jié)果提供相應(yīng)的預(yù)防與保障。更重要的是，所有政策需要監(jiān)督、評(píng)估、校正，這些都離不開證據(jù)來(lái)達(dá)到有效說(shuō)服的目的。

政府建立循證意識(shí)，包括三方面的內(nèi)容：一方面，決策以公共政策的價(jià)值觀為基礎(chǔ)，政策應(yīng)當(dāng)從有理有據(jù)的前提出發(fā)，去尋找解決問(wèn)題的證據(jù)；另一方面，對(duì)證據(jù)內(nèi)涵的理解，包括證據(jù)概念，存在的形式、載體等；最后，對(duì)獲取證據(jù)的途徑、方法的認(rèn)識(shí)及與研究者之間合作意識(shí)的建立。

公共政策依靠完善的體系和合理的組織，充分發(fā)揮體系中的資源效用以高效、科學(xué)地實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。李恒促認(rèn)為因權(quán)力壟斷和各階層權(quán)力分化導(dǎo)致公共政策失靈、政府效能低下的現(xiàn)象普遍存在，從而導(dǎo)致群眾對(duì)政府失去信心［13］。其實(shí)質(zhì)原因是，缺乏合理有效的政策體系使公共政策的“公共性”內(nèi)在屬性得以真實(shí)反映，使政策過(guò)程無(wú)法科學(xué)化。通過(guò)構(gòu)建公共政策中的循證體系，將“循證”從概念上轉(zhuǎn)變?yōu)檎鎸?shí)實(shí)踐，是公共政策走向“循證”道路的必然舉措。

“循證”方式下的公共政策體系大致包括決策主體、公共政策關(guān)聯(lián)群體、研究機(jī)構(gòu)、執(zhí)行與評(píng)估主體等。公共政策中的循證體系及相互關(guān)系可用下圖1進(jìn)行簡(jiǎn)要示意。有5大主體，即決策主體、政策關(guān)聯(lián)主體、執(zhí)行主體、評(píng)估主體和研究機(jī)構(gòu)。政策關(guān)聯(lián)主體提供訴求問(wèn)題、調(diào)查數(shù)據(jù)及政策反饋信息。訴求問(wèn)題是其自身對(duì)公共政策的需求，調(diào)查數(shù)據(jù)是政府、研究機(jī)構(gòu)對(duì)某種政策的調(diào)查數(shù)據(jù)，反饋信息主要是為評(píng)估主體提供調(diào)整建議及政策評(píng)估時(shí)所用。研究機(jī)構(gòu)圍繞政策關(guān)聯(lián)主體的信息對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)展開分析、研究和總結(jié)，得到能為決策主體所用的“證據(jù)”。評(píng)估主體對(duì)政策展開政策評(píng)估和提出調(diào)整建議。決策主體是政策主導(dǎo)，接受來(lái)自政策關(guān)聯(lián)主體的信息，研究機(jī)構(gòu)的問(wèn)題/數(shù)據(jù)研究、反饋信息研究，以及評(píng)估主體的調(diào)整建議和政策評(píng)估，提供合理政策給執(zhí)行主體。從圖1還可以看到，證據(jù)類型是各大主體之間傳遞的信息，包括訴求問(wèn)題、調(diào)查數(shù)據(jù)、反饋信息等原始數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)研究、反饋信息研究等研究結(jié)果，政策、政策評(píng)估等政策證據(jù)。

圖1 公共政策循證體系及各主體相互關(guān)系示意

各主體劃分有著較為明顯的功能分區(qū)，相互協(xié)調(diào)和合作、相輔相成，圍繞公共政策“公共性”價(jià)值，以研究機(jī)構(gòu)為信息科學(xué)化處理和有效研究為基礎(chǔ)，使決策、執(zhí)行和評(píng)估科學(xué)化、公正化，從而高效、科學(xué)地實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

（二）建立循證證據(jù)獲取機(jī)制

公共政策涉及眾多的利益關(guān)系，其所要求的證據(jù)具有廣泛、量大的特點(diǎn)，但現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也在不斷拓寬人們傳播信息的方式。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，海量數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的不斷更新，使得數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為證據(jù)的方式有了質(zhì)的飛躍，可促進(jìn)政府的決策能力進(jìn)一步提高。一方面，多維度、高質(zhì)量、豐富的數(shù)據(jù)使決策有了科學(xué)的依據(jù)；另一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)中的數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析和可視化技術(shù)可為政府循證決策提供快速、準(zhǔn)確的技術(shù)支撐。

因而，政府可依靠網(wǎng)絡(luò)、電信、媒體等建立有效的證據(jù)獲取渠道，包括政府網(wǎng)絡(luò)窗口、短信平臺(tái)、媒體采訪等方式，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、加工、分析、可視化，以此更多地了解民意和利益訴求。在這方面，ICs提供了一種值得借鑒的方案［14］。其在Policy Compass項(xiàng)目中，依靠開放可靠的數(shù)據(jù)資源獲取數(shù)據(jù)渠道，包括傳統(tǒng)和國(guó)家級(jí)的數(shù)據(jù)接口，世界銀行、歐盟統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等，將其轉(zhuǎn)換成其可使用的方式。依據(jù)政策過(guò)程，設(shè)立了四個(gè)不同方面和操作主題的場(chǎng)景，即政策監(jiān)督場(chǎng)景、政策效用分析場(chǎng)景、政策參與及討論場(chǎng)景、政策管理場(chǎng)景。在不同的場(chǎng)景下通過(guò)三個(gè)平臺(tái)使民眾可以評(píng)估政策，建立政策因果關(guān)系模型及聯(lián)網(wǎng)討論和論證。Policy Compass設(shè)計(jì)API將互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)與外部平臺(tái)進(jìn)行集成，為用戶提供接入電子平臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)提供了便捷方式，提供可視化和認(rèn)知圖來(lái)將政策相關(guān)的各個(gè)方面聯(lián)系起來(lái)。因此，借鑒ICTs的方法，循證證據(jù)的獲取可通過(guò)四個(gè)方面考慮實(shí)現(xiàn)構(gòu)成其相應(yīng)機(jī)制：一是大數(shù)據(jù)傳輸以信息傳輸網(wǎng)絡(luò)為依托，政府充分利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等信息傳輸方式建立與民眾溝通的平臺(tái)；二是由于民眾知識(shí)文化水平存在差異，政府建立或設(shè)計(jì)易于民眾接受、應(yīng)用的工具，使其提供數(shù)據(jù)、評(píng)估政策和參與決策過(guò)程簡(jiǎn)捷、易于操作；三是政府建立數(shù)據(jù)庫(kù)、統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家級(jí)研究中心等機(jī)構(gòu)，并能將其數(shù)據(jù)通過(guò)接口獲取；四是政府可加速促進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，通過(guò)其分布式處理、分布式數(shù)據(jù)庫(kù)和云存儲(chǔ)、虛擬化技術(shù)來(lái)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘、儲(chǔ)存、處理，以快速有效地得到可靠的證據(jù)；五是數(shù)據(jù)信息的交互涉及到數(shù)據(jù)所有權(quán)、數(shù)據(jù)合法性和數(shù)據(jù)安全等方面的要求，因此應(yīng)建立數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)安全等方面的法規(guī)，保證證據(jù)數(shù)據(jù)使用的合法。

（三）建立研究與政策之間的橋梁

原始數(shù)據(jù)不會(huì)自動(dòng)形成證據(jù)。數(shù)據(jù)需要去理解和分析形成證據(jù)才能真正用于決定，而且這些證據(jù)與價(jià)值，習(xí)俗、歷史和社會(huì)準(zhǔn)則有關(guān)系。尋找真正起作用的數(shù)據(jù)是一個(gè)客觀過(guò)程，解釋數(shù)據(jù)形成證據(jù)又是另外一個(gè)客觀過(guò)程［15］。即是說(shuō)，數(shù)據(jù)、信息并不會(huì)自身轉(zhuǎn)換為證據(jù)，而是要經(jīng)過(guò)充分的分析、總結(jié)和有效傳播才能真正為決策者所用。

大量信息分析和總結(jié)是一個(gè)復(fù)雜和繁瑣的過(guò)程，政府必須借助研究者的力量來(lái)盡可能快速、直接地獲取有效證據(jù)。研究人員可不斷地設(shè)計(jì)和改進(jìn)證據(jù)分析的模型，如成本—效益模型，隨機(jī)試驗(yàn)?zāi)Ｐ?、系統(tǒng)綜述法等，通過(guò)應(yīng)用科學(xué)技術(shù)、分析方法梳理清事物間的相互影響、因果關(guān)系，能夠得到更加科學(xué)合理的證據(jù)。因而，政府與研究者的合作成為必然。

然而，由于決策影響因素的復(fù)雜多變，政府人員考慮道德、人權(quán)、經(jīng)濟(jì)、時(shí)效等多方面進(jìn)行決策與研究人員深入探尋事物因果關(guān)系的思維、目標(biāo)是不同的，試圖將二者設(shè)立在同一個(gè)部門進(jìn)行合作將可能導(dǎo)致二者思維沖突和關(guān)系危機(jī)，也無(wú)法保證研究的公正性。因此，研究與政府之間，應(yīng)該建立聯(lián)系的橋梁。具體可從以下兩方面考慮：首先，政府機(jī)構(gòu)中納入證據(jù)轉(zhuǎn)換型人才，也可以通過(guò)培養(yǎng)內(nèi)部一些人員的角色轉(zhuǎn)換，或者通過(guò)借調(diào)，以增強(qiáng)政府循證能力。證據(jù)轉(zhuǎn)換型人才理解政策過(guò)程，了解政策所要解決的問(wèn)題，他們將自身所知的證據(jù)告知決策者作為決策參考，或者向研究人員獲取需要的證據(jù)，或組織展開相應(yīng)的研究。其次，構(gòu)建證據(jù)市場(chǎng)環(huán)境，證據(jù)的產(chǎn)生和使用實(shí)際上構(gòu)成一個(gè)供求關(guān)系。然而，二者之間還存在時(shí)間和有效兩個(gè)關(guān)鍵要求。在證據(jù)市場(chǎng)環(huán)境下，證據(jù)被視為政策權(quán)衡的方式，是一種有價(jià)服務(wù)，這可促進(jìn)研究者更多關(guān)注政策，進(jìn)行與政策相關(guān)的研究，從而實(shí)現(xiàn)研究效用的最大化。證據(jù)市場(chǎng)環(huán)境因此可從產(chǎn)生、傳播和使用三個(gè)方向發(fā)展：證據(jù)的產(chǎn)生，由各種研究機(jī)構(gòu)，統(tǒng)計(jì)分析機(jī)構(gòu)等負(fù)責(zé)；證據(jù)的傳播，由政府證據(jù)轉(zhuǎn)換型人才和證據(jù)代理人和相關(guān)機(jī)構(gòu)等構(gòu)成，它們提供證據(jù)求與供的信息并進(jìn)行交互；證據(jù)的使用，由政府根據(jù)實(shí)際情況綜合考慮，政府自身對(duì)循證決策的使用程度決定了環(huán)境發(fā)展，并提供了證據(jù)市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)資本。

（四）建立循證相關(guān)的法制機(jī)制

公共政策涉及的利益關(guān)聯(lián)者一般較為廣泛，有些問(wèn)題可能具有較為長(zhǎng)久的歷史根源，并涉及到公共資源人力、物力和財(cái)力支配，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展具有特殊意義。因此，公共政策要有效權(quán)衡各方面利益和妥善解決問(wèn)題，必須有制度可循，有法可依。公共政策采用循證方式同樣需要法律上、制度上的保障。

由于循證方式下“證據(jù)”是核心，首要條件要保證證據(jù)本身的合法性，其次是“證據(jù)”是以制度化、法律方式獲取的。法律應(yīng)保證證據(jù)獲取的真實(shí)性、有效性，保護(hù)供給證據(jù)信息的民眾和研究機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)權(quán)利。在數(shù)據(jù)庫(kù)、研究機(jī)構(gòu)等方面，法律應(yīng)明確它們?cè)谘C決策中的地位，以法律認(rèn)可的方式確定其有權(quán)提供某種公共政策方面的證據(jù)（分析、研究結(jié)論等）；建立與數(shù)據(jù)庫(kù)、研究機(jī)構(gòu)等相關(guān)的“證據(jù)”市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)，保證相關(guān)市場(chǎng)有序發(fā)展和合理競(jìng)爭(zhēng)。研究機(jī)構(gòu)納入公共政策過(guò)程時(shí)，也應(yīng)有權(quán)限和流程制度，確定其在公共政策中的參與范圍、發(fā)揮的效能。

程序化的循證過(guò)程即各個(gè)循證環(huán)節(jié)包括與證據(jù)相關(guān)的原始信息獲取、證據(jù)形成、證據(jù)傳播均按程序化的流程執(zhí)行。因此，循證體系應(yīng)得到制度上的規(guī)范，即通過(guò)規(guī)章制度，劃分循證體系結(jié)構(gòu)和職能。以循證體系為依托，明確政策過(guò)程中的任務(wù)和目標(biāo)，合理分配和明確分工，使循證過(guò)程有序執(zhí)行，以保證循證過(guò)程目標(biāo)的明確性、規(guī)范性和達(dá)成的時(shí)效性。

循證過(guò)程中要信息公開，建立監(jiān)督及反饋機(jī)制。公共政策要切實(shí)實(shí)現(xiàn)民主、公正，關(guān)鍵的一環(huán)是讓公眾了解政策是否有效執(zhí)行，而不是簡(jiǎn)單給出最后的數(shù)據(jù)結(jié)果來(lái)作為公共政策的評(píng)判［7］。因此，信息的公開制度應(yīng)當(dāng)規(guī)定循證過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)公開的相關(guān)信息，同時(shí)賦予公眾監(jiān)督和反饋建議的權(quán)利。此外，從建立監(jiān)督媒介（網(wǎng)絡(luò)、媒體、政策信息公示平臺(tái)、廣播、報(bào)刊等）、民眾反饋渠道和相關(guān)鼓勵(lì)政策等方面著手，以疏通公開、監(jiān)督和反饋的過(guò)程為目標(biāo)，形成監(jiān)督和反饋的良性機(jī)制，可使政策執(zhí)行偏差得以及時(shí)糾正或調(diào)整，加快公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：唐 瓊

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A

1008-6323（2017）01-0033-07

1.龍?zhí)洗髮W(xué)法學(xué)院教授；2.江珊，湖南大學(xué)碩士研究生。

2016-12-10