福利多元主義視角下慈善超市主體的角色定位

張夢(mèng)佳

[摘 要] 本文首先對(duì)慈善超市現(xiàn)存的政府主導(dǎo)、非營(yíng)利組織運(yùn)營(yíng)無(wú)力等問(wèn)題進(jìn)行內(nèi)在原因剖析，其次借助福利多元主義分權(quán)和參與的理念，以及供給、融資、規(guī)制三維度分析法，明晰慈善超市的兩大主體，政府和非營(yíng)利組織在該理論視角下的和諧定位。本文最后一部分筆者通過(guò)對(duì)照理論和現(xiàn)實(shí)定位之間的偏差，提出幾點(diǎn)思考，希望政府加強(qiáng)后臺(tái)監(jiān)管能力和適當(dāng)放權(quán)，非營(yíng)利組織回歸其社會(huì)使命，兩者協(xié)同把慈善超市的設(shè)立初衷真正落實(shí)。

[關(guān)鍵詞] 福利多元主義；慈善超市；政府；非營(yíng)利組織

[中圖分類號(hào)] C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2017）01-0074-05

2003年在上海成立我國(guó)第一家慈善超市，其作為社會(huì)捐助和慈善事業(yè)結(jié)合的重要載體，是新型社會(huì)救助體系落實(shí)在基層的重要平臺(tái)。然而在實(shí)際操作過(guò)程中仍存在相關(guān)問(wèn)題，使慈善超市這一新的社會(huì)支持形式難以完全體現(xiàn)出其價(jià)值所在。相關(guān)專家學(xué)者針對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了研究，但大都停留在其模式、運(yùn)營(yíng)機(jī)制及可持續(xù)發(fā)展上面，對(duì)慈善超市的市場(chǎng)化和非營(yíng)利組織的參與有一定的涉及卻不深入。筆者準(zhǔn)備從慈善超市的運(yùn)作主體方面著手仔細(xì)探析，主要以政府和非營(yíng)利組織兩大主體展開(kāi)，運(yùn)用福利多元主義的視角來(lái)思考，慈善超市中政府和非營(yíng)利組織各自應(yīng)該扮演怎樣的角色？在實(shí)際運(yùn)行中存在什么樣的角色偏差？應(yīng)該如何進(jìn)行調(diào)整？對(duì)慈善超市的運(yùn)營(yíng)主體的研究可以從根本上解決政府主導(dǎo)型的慈善超市所存在的問(wèn)題，強(qiáng)化政府和社會(huì)非營(yíng)利組織的有效協(xié)作，利于社會(huì)資源的合理配置。

一、政府和非營(yíng)利組織在慈善超市中的角色偏差及其原因分析

自2003年上海第一家慈善超市成立以來(lái)，至今數(shù)量已近10000家，然而在后續(xù)的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展過(guò)程中，問(wèn)題接踵而來(lái)?！澳车卮壬瞥?個(gè)月虧中求生”“60%受訪群眾不知慈善超市為何物”等類似相關(guān)新聞漸入人眼。筆者對(duì)杭州市的幾家慈善超市進(jìn)行了實(shí)地查訪，結(jié)合其他各地市現(xiàn)有的研究資料和理論依據(jù)歸納出中心問(wèn)題。

杭州目前有81家“慈善超市”，從舉辦主體看，90%的慈善超市為政府主導(dǎo)模式，其舉辦者多為民政部門，直接聯(lián)系部門一般是街道居委會(huì)。從運(yùn)營(yíng)模式看，單純的慈善活動(dòng)往往因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足而難以維持。另外供需不對(duì)應(yīng)也是比較大的問(wèn)題，持購(gòu)物卡的低保人員生活必需品米和油是首選，這部分物資一般需要以購(gòu)買的形式進(jìn)入超市，而以捐獻(xiàn)的形式陳列在超市的舊衣物的需求相應(yīng)偏少，甚至成了負(fù)擔(dān)。

政府主導(dǎo)型的慈善超市在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中暴露出一定的問(wèn)題。政府資金有限，這部分資金往往需要承擔(dān)以購(gòu)買的形式入駐超市的那部分物品的供給，以及超市工作人員的酬勞和相應(yīng)的設(shè)備等所有費(fèi)用，存在資金上的供需不平衡。政府的過(guò)度參與，慈善超市過(guò)度聽(tīng)從政府的安排也使其自身失去活力，最終淪為慈善的工具，而非能自給自足的可持續(xù)的“生命體”。沒(méi)有第三方組織的參與導(dǎo)致不管是在專業(yè)管理人才的聘用上還是在社會(huì)的參與度上都有局限性，調(diào)查過(guò)程中有很大一部分居民對(duì)慈善超市的概念不清楚，對(duì)其職能也是模棱兩可。

通過(guò)以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)政府在社會(huì)救助中處于主導(dǎo)的地位，而社會(huì)非營(yíng)利組織并沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。兩者在救助的過(guò)程中往往各自為陣，很難發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。深究其中緣由主要?dú)w結(jié)為以下幾點(diǎn)：

（一）慈善超市開(kāi)辦之初便有濃厚的官辦色彩

慈善超市自出生之日起就具有濃厚的官辦色彩，是政府經(jīng)營(yíng)和管理的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)。超市創(chuàng)辦之初絕大部分費(fèi)用由政府承擔(dān)，小部分費(fèi)用來(lái)源于捐助款項(xiàng)，其負(fù)責(zé)主體主要是社區(qū)、街道等基層政府組織。也就是說(shuō)，我國(guó)慈善超市有很多是被當(dāng)?shù)卣?、慈善總?huì)等掛牌經(jīng)營(yíng)的，其中很多都不具備法人資格。[5]所以，我國(guó)的慈善超市對(duì)當(dāng)?shù)卣?、社區(qū)有很強(qiáng)的依賴性。

（二）政府主導(dǎo)社會(huì)救助的傳統(tǒng)觀念的的影響

中國(guó)的傳統(tǒng)文化及其政治體制鼓勵(lì)人們以制度化的方式，通過(guò)政治途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的抱負(fù)，這樣就造成了公眾只希望通過(guò)政府參與社會(huì)公共事務(wù)，而忽視了自身作為個(gè)體或自我組織來(lái)參與公共事務(wù)。一方面是因?yàn)檎L(zhǎng)期作為權(quán)力和權(quán)威的中心，或?qū)Ψ菭I(yíng)利組織缺乏認(rèn)知，或沉于部門利益，習(xí)慣了對(duì)社會(huì)救助等公眾事務(wù)大包大攬；另一方面中國(guó)公民自治意識(shí)不強(qiáng)烈，反而更依賴政府的力量。因此非營(yíng)利組織的活動(dòng)領(lǐng)域有限，政府的全能限制了非營(yíng)利組織的發(fā)展，造成政府主導(dǎo)社會(huì)活動(dòng)而非營(yíng)利組織被束縛了手腳。

（三）非營(yíng)利組織經(jīng)費(fèi)缺乏

經(jīng)費(fèi)問(wèn)題是各國(guó)非營(yíng)利組織普遍面臨的問(wèn)題，從中國(guó)的情況來(lái)看，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題似乎更為突出，有相當(dāng)一部分非營(yíng)利組織處在嚴(yán)重資金不足的狀況下，無(wú)法開(kāi)展正常活動(dòng)。非營(yíng)利組織往往要同時(shí)依賴“體制內(nèi)”和“體制外”的兩種資源。對(duì)于自上而下成立的非營(yíng)利組織，往往能獲得一定的政府經(jīng)費(fèi)，但是是非常有限的，用于開(kāi)支基本的辦公用費(fèi)和工作人員的工資，要開(kāi)展更多的活動(dòng)需依賴民間的籌資。對(duì)于自下而上成立的社團(tuán)來(lái)說(shuō)，就更需要從民間籌集資金。正因?yàn)榉菭I(yíng)利組織資金來(lái)源渠道依賴政府，經(jīng)濟(jì)地位決定社會(huì)地位，導(dǎo)致非營(yíng)利組織在社會(huì)活動(dòng)過(guò)程中受政府主導(dǎo)，屬于服從、附屬地位。

二、福利多元主義視角下政府和非營(yíng)利組織在慈善超市中的角色分析

經(jīng)過(guò)上文的分析，筆者把慈善超市的運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中所暴露出的問(wèn)題最終歸結(jié)于政府大包大攬，給慈善超市冠上了政府主導(dǎo)的名義，政府和非營(yíng)利組織在其中無(wú)合作可言。基于這一主要問(wèn)題根源，筆者選取了福利多元主義這一視角對(duì)慈善超市的主體問(wèn)題進(jìn)一步深入剖析，希望在該視角的界定下，明確政府和非營(yíng)利組織在慈善超市的發(fā)展中各自的定位。

（一）福利多元主義視角下的多元主體

在西方社會(huì)政策領(lǐng)域中，福利多元主義主要指福利的規(guī)則、籌資和提供由不同的部門共負(fù)責(zé)任，共同完成。福利多元主義為人所熟知的一般有羅斯的三分法（國(guó)家、市場(chǎng)和家庭）和伊瓦斯的四分法（市場(chǎng)、國(guó)家、社區(qū)和公民間社會(huì)）。[2]

四分法在三分法所提倡的國(guó)家、市場(chǎng)和家庭的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利志愿組織在福利供給上的重要作用。福利多元主義認(rèn)為福利的來(lái)源應(yīng)該多元化，福利責(zé)任不僅應(yīng)該由國(guó)家來(lái)承擔(dān)，家庭、社區(qū)和非營(yíng)利志愿組織也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，兩方應(yīng)該是合作關(guān)系。

慈善超市服務(wù)的主體是臨時(shí)困難群體，貼上的是社會(huì)救助的標(biāo)簽，但又不是絕對(duì)的社會(huì)救助。慈善超市把“慈善”和“超市”結(jié)合在一起，也就意味著其主要通過(guò)義賣、捐贈(zèng)等慈善活動(dòng)來(lái)達(dá)到救助的目的。而慈善事業(yè)是在政府的倡導(dǎo)或幫助、扶持下，由民間的團(tuán)體和個(gè)人自愿組織開(kāi)展活動(dòng)，不求回報(bào)地實(shí)施救助的事業(yè)，這就意味著慈善超市須是在政府的指導(dǎo)和幫助下，由社會(huì)非營(yíng)利組織全面展開(kāi)運(yùn)營(yíng)的。另外理論上來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助和社會(huì)福利的精髓都是利他主義，二者都將為社會(huì)群體提供幫助作為應(yīng)盡職責(zé)，兩者具有很強(qiáng)的趨同性。[6]

慈善超市的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展以被服務(wù)者為中心，它更多地是關(guān)乎社會(huì)福利、公眾福祉，因此從社會(huì)福利視角出發(fā)顯得更為適切。另外在此過(guò)程中政府和非營(yíng)利組織存在多元的互動(dòng)維度，福利多元理論恰好研究準(zhǔn)備了這樣多維的框架。因此筆者為探索最利于慈善超市可持續(xù)發(fā)展和提供服務(wù)的方式，經(jīng)過(guò)前期分析，利用福利多元主義的理論視角對(duì)慈善超市的指導(dǎo)和運(yùn)營(yíng)主體進(jìn)行明確而清晰的定位，嘗試從主體的明確以及不同性質(zhì)主體間的多維互動(dòng)出發(fā)探索慈善超市的可持續(xù)發(fā)展之路。

（二）福利多元主義視角下政府和非營(yíng)利組織的作用發(fā)揮

1.福利多元的理念貫徹。

福利多元主義的兩個(gè)主要理念是： （1）分權(quán)，即政府不僅要將福利服務(wù)的行政權(quán)由中央政府轉(zhuǎn)移給地方政府，同時(shí)也要從地方政府轉(zhuǎn)移至社區(qū)，由公共部門轉(zhuǎn)給非營(yíng)利組織。（2）參與，參與的實(shí)質(zhì)是非營(yíng)利組織可以參與福利服務(wù)的提供或規(guī)劃，福利消費(fèi)者也可以和福利提供者共同參與決策。所以可以說(shuō)，福利多元主義本身是一個(gè)偏重于社會(huì)過(guò)程，它強(qiáng)調(diào)的政府權(quán)力分散化和社會(huì)福利社會(huì)化，為非營(yíng)利組織參與社會(huì)福利服務(wù)提供了重要的理論依據(jù)。

2.多維度分析政府和非營(yíng)利組織應(yīng)發(fā)揮的作用。

馬丁·鮑威爾（2011）主張?jiān)趯?duì)福利多元主義進(jìn)行分析時(shí)采取三維度的分析框架，即包括供給、融資和規(guī)制三個(gè)維度。[3]區(qū)別于以往“供給”的單一維度，多維度展開(kāi)分析內(nèi)容更加豐富，分析結(jié)果更能使人信服，為慈善超市未來(lái)發(fā)展提供更好的路徑。

（1）供給，也可稱為遞送，即慈善超市的人員傳輸方面，指慈善超市應(yīng)配備專業(yè)的經(jīng)營(yíng)人才和志愿者，避免非專業(yè)化和去志愿化。由于本文主要分析的是政府和非營(yíng)利組織的角色定位和兩者間的關(guān)系，因此主要把篇幅放在融資和規(guī)制兩方面上。

（2）融資，前文分析原因時(shí)提及非營(yíng)利組織的經(jīng)費(fèi)缺乏，一方面依靠政府供給有限，另一方面社會(huì)籌資有限，導(dǎo)致部分非營(yíng)利組織終止前行。相關(guān)研究表明借助政府的經(jīng)費(fèi)資助，很多非營(yíng)利組織得以維持或擴(kuò)大規(guī)模，并能夠使常規(guī)服務(wù)變得更加多元，但是在現(xiàn)實(shí)生活中政府的資助總是有限的，且非營(yíng)利組織申請(qǐng)資助的過(guò)程中往往為了迎合政府而放棄了原本的的追求。因此非營(yíng)利組織的發(fā)展與其融資模式息息相關(guān)。目前而言主要以政府資助和社會(huì)慈善捐助為主，而慈善超市本身的利潤(rùn)僅占3%左右，筆者認(rèn)為在慈善超市的問(wèn)題上，非營(yíng)利組織的融資應(yīng)從政府、慈善超市本身和社會(huì)三個(gè)方面出發(fā)。政府撥款幫助運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，非營(yíng)利組織也不能過(guò)度依賴政府的財(cái)政撥款，而是要發(fā)揮自身作為“超市”的盈利性功能，具體操作下文對(duì)策中將做詳細(xì)說(shuō)明。

（3）規(guī)制，規(guī)制是指政府根據(jù)相應(yīng)的規(guī)則對(duì)微觀主體行為實(shí)行的一種干預(yù)，本文中具體指的是在慈善超市正常的發(fā)展運(yùn)作過(guò)程中政府所給予的指導(dǎo)幫助和建設(shè)性要求，貫穿了慈善超市經(jīng)營(yíng)前、中、后整個(gè)過(guò)程。對(duì)于政府一方，系統(tǒng)內(nèi)各級(jí)政府間應(yīng)培養(yǎng)相應(yīng)的管理能力，包括對(duì)非營(yíng)利組織的目標(biāo)、限制及其獨(dú)特性的理解、理解服務(wù)的連續(xù)性需要、保持對(duì)資金的敏感度、了解各種合作模式的優(yōu)劣以及掌握如何降低合同的不確定和風(fēng)險(xiǎn)等能力。在培育非營(yíng)利組織并借其提供社會(huì)服務(wù)的過(guò)程中通過(guò)制定政策，完善資助制度，建立政府和非營(yíng)利組織間的聯(lián)系等達(dá)到一定程度的干預(yù)和管理。于非營(yíng)利組織而言，機(jī)構(gòu)需要回歸和反思機(jī)構(gòu)的使命，認(rèn)清社會(huì)服務(wù)最終要回歸人的需要和社會(huì)價(jià)值，機(jī)構(gòu)的成敗不單在于能否有效率地提供服務(wù)，還在于能否回應(yīng)社會(huì)需要，贏得民眾及合作方的信任。

三、福利多元主義視角下政府和非營(yíng)利組織在慈善超市中的角色調(diào)整

（一）政府引導(dǎo)和幫助慈善超市的發(fā)展

上文中進(jìn)行“規(guī)制”這一維度的分析時(shí)已對(duì)政府的貫穿作用有所提及，筆者在此將具體從實(shí)際操作上進(jìn)一步明確政府的角色。

首先就是制造良好的制度環(huán)境，由各相關(guān)部門依法進(jìn)行管理和監(jiān)督，并給予經(jīng)辦者和捐助者一定的稅收減免優(yōu)惠和政策照顧。政策的作用是指導(dǎo)和幫助，引領(lǐng)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)也是硬性保障。

另外慈善超市的發(fā)展中融資模式也是很重要的一環(huán)，政府的資助是其中不可或缺的一部分。2014年初出臺(tái)的《民政部關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新慈善超市建設(shè)的意見(jiàn)》中“加強(qiáng)和創(chuàng)新慈善超市建設(shè)的保障制度”模塊中強(qiáng)調(diào)，各地民政部門要加大政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)力度，每年?duì)幦∫欢ū壤呢?cái)政資金，通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式支持社會(huì)力量建設(shè)和運(yùn)營(yíng)慈善超市。依法協(xié)調(diào)財(cái)稅部門減免慈善超市有關(guān)稅收。開(kāi)展慈善超市從業(yè)人員的專業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)其人力資源支撐。

在整個(gè)過(guò)程中政府應(yīng)該起宏觀調(diào)控的作用，政策和財(cái)政支持是慈善超市發(fā)展的兩個(gè)重要前提。

（二）非營(yíng)利組織對(duì)慈善超市實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式

慈善超市的融資僅僅依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也不能依賴于外界慈善組織的援助，筆者認(rèn)為最可持續(xù)的方式是發(fā)揮慈善超市本身作為“超市”的作用，即慈善超市的運(yùn)營(yíng)應(yīng)該是市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)方式。慈善超市運(yùn)營(yíng)的成本不可忽略，收集捐贈(zèng)物質(zhì)的支出、必要的加工費(fèi)用、員工工資、房租費(fèi)及水電費(fèi)等都是不可小覷的費(fèi)用，所以無(wú)需諱言慈善超市的商業(yè)性質(zhì)，而且要追求利潤(rùn)。慈善超市面向所有人群，只是困難人群憑券領(lǐng)物，一般人群正常消費(fèi)，非營(yíng)利事業(yè)的慈善超市并非不能盈利，只不過(guò)是獲得的利潤(rùn)不能用來(lái)分紅，只能用來(lái)進(jìn)行慈善事業(yè)。當(dāng)然。這就要求我們對(duì)慈善超市的監(jiān)管必須加強(qiáng)。

（三）政府和非營(yíng)利組織的監(jiān)督、匯報(bào)機(jī)制

在慈善超市的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府和非營(yíng)利組織不應(yīng)該是老板和伙計(jì)的關(guān)系而應(yīng)該是伙伴的關(guān)系，但與此同時(shí)也少不了政府的監(jiān)管機(jī)制。政府和非營(yíng)利組織間應(yīng)該存在一種長(zhǎng)期的聯(lián)系機(jī)制。從政府的角度來(lái)說(shuō)，在基于社會(huì)組織以足夠的空間和信任之外，要從資金的流向、運(yùn)營(yíng)情況等各個(gè)方面對(duì)慈善超市進(jìn)行監(jiān)督，政府要借助社會(huì)的力量加強(qiáng)對(duì)慈善超市的監(jiān)督管理。例如可以通過(guò)輿論和媒體監(jiān)督慈善超市，或通過(guò)第三方的評(píng)估引導(dǎo)和規(guī)范慈善超市的行為，甚至可以鼓勵(lì)慈善超市建立統(tǒng)一性的組織，通過(guò)此組織督促慈善超市的自律行為等等。以慈善超市的角度看，慈善超市應(yīng)該定期將運(yùn)營(yíng)情況匯總給相關(guān)部門這樣不僅可以得到來(lái)自政府和社會(huì)的信任，后續(xù)也會(huì)得到更大程度的融資和運(yùn)營(yíng)支持。

（四）用行動(dòng)矯正理念偏差

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府的大包大攬導(dǎo)致人們?nèi)狈⑴c社會(huì)事務(wù)的意識(shí)和激情，理念的滯后是最致命的，但往往又是最難改變的。所以筆者認(rèn)為應(yīng)該用行動(dòng)來(lái)矯正理念上的偏差，即加大宣傳部分非營(yíng)利組織和個(gè)人參與社會(huì)公共事務(wù)的的成功例子，在此基礎(chǔ)上著力宣傳公共事務(wù)的社會(huì)性，國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策等，理念轉(zhuǎn)變之后參與或支持社會(huì)事務(wù)的公共組織和個(gè)人隊(duì)伍會(huì)不斷壯大，以此達(dá)到良性的循環(huán)。

四、結(jié)論

政府主導(dǎo)型的慈善超市存在由于政府失靈帶來(lái)?yè)p失的風(fēng)險(xiǎn)，不僅社會(huì)非營(yíng)利組織的加入在主體上實(shí)現(xiàn)了多元化，政府和非營(yíng)利組織的有效合作還能將兩者的功能進(jìn)行整合。我國(guó)慈善超市在政府制度財(cái)政支撐和非營(yíng)利組織運(yùn)營(yíng)管理兩個(gè)主體的共同努力協(xié)作下，以期促進(jìn)慈善超市不斷獲得生命力，實(shí)現(xiàn)慈善救助的可持續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：彭 亮]