俄羅斯新一輪強力機構(gòu)改革的爭議與邏輯

宋博

在俄羅斯行政體系中，由總統(tǒng)直接管理，在調(diào)查、司法或武器使用方面擁有較大權(quán)力的政府部門被稱作強力機構(gòu)。一般認(rèn)為，俄強力機構(gòu)包括三大系統(tǒng)的政府部門：安全情報系統(tǒng)的聯(lián)邦安全局、保衛(wèi)局、對外情報局；軍事民防系統(tǒng)的國防部、緊急情況部；內(nèi)務(wù)司法系統(tǒng)的內(nèi)務(wù)部、移民局、藥品管制局、偵查委員會、總檢察院等。這些強力機構(gòu)是俄維護國家安全和社會穩(wěn)定的重要保障，它們的設(shè)置與改革關(guān)系到俄羅斯的發(fā)展走向。

新一輪改革的肇始和方向爭議

2016年9月，俄媒體透露了政府?dāng)M進行新一輪強力機構(gòu)改革的消息。根據(jù)相關(guān)消息，這是一輪旨在強化集中度的大改革，涉及面很廣：將在聯(lián)邦安全局的基礎(chǔ)上組建國家安全部，同時整合對外情報局和聯(lián)邦保衛(wèi)局的部分機構(gòu)成立新聯(lián)邦保衛(wèi)局。聯(lián)邦保衛(wèi)局的其余機構(gòu)將并入總統(tǒng)辦公廳安全局。國家安全部將增加權(quán)限，負(fù)責(zé)查辦所有涉及國家利益的涉密案件，有權(quán)對其他強力機構(gòu)進行程序監(jiān)督，負(fù)責(zé)所有聯(lián)邦政府機構(gòu)的安全問題。偵查委員會將并入總檢察院。長期未調(diào)整的軍事民防系統(tǒng)也有大動作，緊急情況部將被分拆后并入國防部和內(nèi)務(wù)部。

但同年10月，曾長期擔(dān)任總統(tǒng)辦公廳主任的謝爾蓋·伊萬諾夫明確否認(rèn)政府有成立國家安全部的計劃，并指出，俄強力機構(gòu)改革的方向是實現(xiàn)情報和反間諜業(yè)務(wù)的分離，而不是尋求更大的集中度。顯然，在強力機構(gòu)的改革方向上，官方和媒體的觀點有很大差異。而2016年底明朗化的俄強力機構(gòu)調(diào)整卻呈現(xiàn)出更加復(fù)雜的態(tài)勢：內(nèi)務(wù)司法系統(tǒng)確實得到加強，聯(lián)邦移民局和聯(lián)邦藥品管制局并入內(nèi)務(wù)部。安全系統(tǒng)則面臨更多限制，2016年俄安全機構(gòu)的預(yù)算遭到削減。2017年1月普京總統(tǒng)向國家杜馬提交的法律修正案明確限制安全系統(tǒng)工作人員在經(jīng)商、擁有海外財產(chǎn)及管制藥品方面的特權(quán)。更復(fù)雜的是，2016年4月隸屬內(nèi)務(wù)部的內(nèi)務(wù)部隊被獨立出來，組建了國家近衛(wèi)軍部隊。這支擁有30多萬官兵和1600余部裝甲車輛的部隊不再隸屬于既有的任何一個強力系統(tǒng)，而是成為普京直接掌控的國安力量。

從拆分到整合的改革歷程

俄羅斯有著維持龐大強力機構(gòu)的歷史傳統(tǒng)。原蘇聯(lián)國家安全委員會，即聞名世界的克格勃，曾是世界上最強大的強力機構(gòu)，集情報、邊防、保衛(wèi)、司法、技偵、刑偵和反腐職能于一身。蘇聯(lián)解體以后，新一代俄羅斯政治精英擔(dān)憂蘇共勢力可能會借克格勃之軀“卷土重來”，在俄獨立伊始即啟動對安全系統(tǒng)的改革。這輪改革的思路是將集權(quán)式的大部制強力機構(gòu)拆分成以單一功能為主的局級機構(gòu)，尤其重點“照顧”龐大的克格勃系統(tǒng)。結(jié)果是克格勃被拆分為聯(lián)邦安全局、對外情報局、聯(lián)邦保衛(wèi)局、聯(lián)邦邊防局、聯(lián)邦通訊和信息局等多個機構(gòu)。

但隨著俄國內(nèi)民族矛盾的激化和國際形勢的變化，這些只有單一功能的強力機構(gòu)在打擊國際恐怖活動和民族分裂勢力過程中顯得越力不從心。從1999年到2004年，俄境內(nèi)每年都會發(fā)生兩起以上致多人死亡的嚴(yán)重恐襲事件，其中莫斯科軸承廠文化宮和別斯蘭中學(xué)綁架事件更是舉世震驚，暴露了俄強力機構(gòu)配合乏力、保密不足和效率低下等問題。

同時，內(nèi)務(wù)司法與安全情報系統(tǒng)之間的不平衡狀態(tài)也威脅到俄國內(nèi)政治穩(wěn)定。蘇聯(lián)解體時，相對于近乎被肢解的安全系統(tǒng)，以內(nèi)務(wù)部為核心的內(nèi)務(wù)司法系統(tǒng)保持了機構(gòu)和隊伍的穩(wěn)定。內(nèi)務(wù)部下屬的內(nèi)務(wù)部隊作為重要軍事力量，頻繁參與處理俄境內(nèi)重大沖突，成為政府維持秩序的有力抓手。內(nèi)務(wù)系統(tǒng)官員手中的權(quán)力也不斷擴大，以至于卷入經(jīng)濟糾紛甚至權(quán)力爭斗。2000年代初曝光的多起地方官員被殺事件，被媒體披露是內(nèi)務(wù)系統(tǒng)官員介入地方權(quán)爭所致。內(nèi)務(wù)系統(tǒng)也是當(dāng)時腐敗最嚴(yán)重的機構(gòu)。為了避受到其干擾，普京當(dāng)年打擊寡頭是繞開內(nèi)務(wù)部門，動用聯(lián)邦稅警局和安全局采取行動的。

2002年起，克格勃出身的普京逐漸鞏固了自己的總統(tǒng)權(quán)力，其對俄強力機構(gòu)的重新整合也提上議程。2003年至2004年，經(jīng)過長期醞釀和準(zhǔn)備，俄開始第二輪強力機構(gòu)改革。普京認(rèn)同克格勃式的組織能力與效率，在改革之初即明確要把現(xiàn)有的強力機構(gòu)整合進新的國家安全部。同時，為提高案件偵破效率，普京還醞釀?wù)细鱾€強力機構(gòu)的刑偵功能，成立聯(lián)邦調(diào)查局。

但由于強力機構(gòu)長期分立已形成部門利益集團，社會精英對于蘇聯(lián)克格勃的負(fù)面感受也一時難消，普京的方案遭到國防部和內(nèi)務(wù)部的強烈抵制，也受到國家杜馬議員們的廣泛質(zhì)疑，成立國家安全部和聯(lián)邦調(diào)查局的設(shè)想均最終流產(chǎn)。這一輪改革的結(jié)果是不完整的：安全系統(tǒng)得到部分集中和加強，聯(lián)邦安全局兼并了聯(lián)邦邊防局、聯(lián)邦通訊和信息局，增加了反腐敗和打擊有組織犯罪的職能。內(nèi)務(wù)系統(tǒng)則受到削弱，內(nèi)務(wù)部解散了腐敗纏身的打擊有組織犯罪和反腐敗局，把消防局移交給緊急情況部，境內(nèi)戶籍和移民管理事務(wù)移交給新成立的聯(lián)邦移民局，毒品打擊事務(wù)移交給了新成立的聯(lián)邦藥品管制局（該局骨干人員來自打擊寡頭行動貢獻最大的聯(lián)邦稅警局）。改革后，內(nèi)務(wù)系統(tǒng)繼續(xù)被削弱：2003年和2010年，俄國內(nèi)掀起兩輪主要針對內(nèi)務(wù)系統(tǒng)的反腐行動。2007年，內(nèi)務(wù)部的重案調(diào)查權(quán)被轉(zhuǎn)給總檢察院的偵查委員會，后者在2011年起成為獨立機構(gòu)。第二輪改革雖未實現(xiàn)最高決策者的初衷，但增強了強力部門的行動力和公信度。

維穩(wěn)與再平衡之間的取舍

梳理俄強力機構(gòu)改革歷程不難看出，有關(guān)改革取決于兩種因素的變化：安全環(huán)境和機構(gòu)平衡。

安全環(huán)境是俄強力機構(gòu)立足的根本，上輪改革主要推動力便是俄社會對強力機構(gòu)反恐不力的不滿。2014年以來，俄國內(nèi)安全環(huán)境發(fā)生很大變化。首先是政治反對派衰落，無法挑戰(zhàn)當(dāng)局。車臣等地區(qū)趨于平靜，分離勢力基本被消滅。其次是俄周邊的地緣政治環(huán)境急劇惡化，烏克蘭危機迫使俄在西部邊境部署重兵與西方對峙。第三，俄主動參與敘利亞戰(zhàn)事，使自己成為國際恐怖組織重點攻擊的對象。在這樣的復(fù)雜背景下，俄決策者既要保持足夠的武裝治安力量維護內(nèi)外兩個大局的穩(wěn)定，又要克制過多投放正規(guī)軍力的沖動以免過度損耗國力和刺激西方。因此，增強俄準(zhǔn)軍事武裝的實力和靈活度成為合理選擇。成立國民近衛(wèi)軍可以利用單列的預(yù)算盡快實現(xiàn)裝備現(xiàn)代化（目前該軍種現(xiàn)代化程度已在俄軍隊中位列第一），同時還可避開俄相關(guān)法律對內(nèi)務(wù)部隊不得參與境外軍事行動的限制，增強俄在烏克蘭和敘利亞開展行動的靈活度。

機構(gòu)不平衡問題是俄強力機構(gòu)之間矛盾的根源所在。第二輪改革強化了安全系統(tǒng)，削弱了內(nèi)務(wù)系統(tǒng)。但經(jīng)過多年累積，安全系統(tǒng)也逐漸陷入權(quán)限過大而產(chǎn)生的腐敗泥潭，相關(guān)案件屢禁不止。聯(lián)邦安全局官員甚至介入到俄國有資產(chǎn)私有化交易中，利用手中權(quán)力打壓競購者。安全系統(tǒng)還曾企圖擠壓其他強力機構(gòu)以壟斷權(quán)力。2015年2月發(fā)生的反對派領(lǐng)袖涅姆佐夫遇刺案暴露了安全系統(tǒng)與其他強力部門的矛盾，受到俄輿論廣泛指責(zé)。因此，安全系統(tǒng)在新一輪改革中成為再平衡的對象，內(nèi)務(wù)部拿回了一些過去被分離出去的機構(gòu)，集中度和權(quán)限重新得到加強，而安全機構(gòu)的特權(quán)則受到了限制，一些出身安全系統(tǒng)的高官（如總統(tǒng)辦公廳主任和杜馬主席）被調(diào)整職務(wù)。

距離2018年俄總統(tǒng)大選還有一年時間，不排除俄強力機構(gòu)改革還會有新舉措出臺，當(dāng)然這要取決于安全環(huán)境和機構(gòu)平衡兩大因素是否還會發(fā)生新的變化。

（作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院博士后）