法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

潘曉珍+王傳剛

摘要： 依法治國(guó)要求推進(jìn)法治政府建設(shè)，指標(biāo)體系的構(gòu)建為衡量法治政府建設(shè)程度提供了理論指導(dǎo)，進(jìn)而倒逼政府加快自身法治建設(shè)。在明確法治政府及法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系概念的基礎(chǔ)上，引用企業(yè)管理中經(jīng)典的KPI關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，結(jié)合十八屆四中全會(huì)決議精神，為法治政府構(gòu)建考核指標(biāo)，能增強(qiáng)指標(biāo)體系的實(shí)用性以及可操作性。

關(guān)鍵詞： KPI；法治政府；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；行政權(quán)力

中圖分類(lèi)號(hào)： D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-055X（2017）01-0071-09

doi：1019366/jcnki1009-055X201701009

十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。其中強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。[1]2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，提出到2020年基本完成法治政府建設(shè)的目標(biāo)，從而在客觀上要求對(duì)法治政府建設(shè)的績(jī)效狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，即通過(guò)測(cè)量水平，肯定成績(jī)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，剖析原因，以提出改進(jìn)的對(duì)策建議。

從學(xué)理上看，法治政府評(píng)價(jià)可視為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的一種形態(tài)，具有典型的價(jià)值導(dǎo)向和工具理性。[2]源自西方的政府績(jī)效評(píng)價(jià)被認(rèn)為是“世界難題”，因?yàn)檎煌谄髽I(yè)，其目標(biāo)具有多元性，行為表現(xiàn)大都為非交易性特征，政府及作為的效果亦存在明顯的滯后效應(yīng)。但新公共管理理論代表霍哲把政府績(jī)效作為切入點(diǎn)，提出把績(jī)效評(píng)估作為改進(jìn)績(jī)效的一種管理工具，并設(shè)計(jì)了一整套具體的績(jī)效評(píng)估流程，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)，在績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中要提高公民的參與度，因?yàn)檫@樣的績(jī)效評(píng)估結(jié)果和績(jī)效信息將會(huì)對(duì)政府政策和項(xiàng)目管理具有更大的意義。對(duì)法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)也是如此，必須設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的績(jī)效考核指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量是法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵所在。因此，構(gòu)建法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是切實(shí)推行依法行政的重要措施，對(duì)法治政府建設(shè)將產(chǎn)生重大影響。

近年來(lái)，為推進(jìn)法治政府建設(shè)，國(guó)內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者不斷加大對(duì)法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究力度，如袁曙宏的《關(guān)于構(gòu)建我國(guó)法治政府指標(biāo)體系的設(shè)想》，從宏觀的角度指出了構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系的意義，論證了構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系的可行性，闡述了法治政府指標(biāo)體系的基本內(nèi)容，最后提出了法治政府指標(biāo)體系的構(gòu)建步驟以及使用價(jià)值。[3] 陳磊，林婧庭的《法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)：主客觀指標(biāo)的互補(bǔ)互證》，主要從主客觀指標(biāo)互補(bǔ)互證關(guān)系的角度，來(lái)研究法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在主客觀指標(biāo)的互補(bǔ)關(guān)系上，認(rèn)為單一的主觀或客觀指標(biāo)都不足以滿(mǎn)足法治政府評(píng)價(jià)要求，需要發(fā)揮主客觀指標(biāo)在功能以及適用范圍的互補(bǔ)性。在主客觀的互證關(guān)系上，提出客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)在評(píng)價(jià)主體以及評(píng)價(jià)方式上的互證，有利于增強(qiáng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的信度，減少體系出錯(cuò)的可能性。[4] 由此可見(jiàn)，法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題已經(jīng)引起了部分國(guó)內(nèi)學(xué)者的注意，但是目前相關(guān)研究?jī)H僅停留在宏觀層面，并沒(méi)有構(gòu)建出具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這也是本文致力于解決的核心問(wèn)題。

一、法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與KPI

（一）法治政府及法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

法治政府就是指政府在合法的授權(quán)下，以良法為基礎(chǔ)，按照法定的程序行使行政權(quán)力，從而達(dá)到政府與公民關(guān)系平等的民主政府。首先，法治政府是一個(gè)有限政府。有限政府是相對(duì)之前的“全能政府”而言，突出表現(xiàn)為行政權(quán)力的有限性。法治政府的行政權(quán)力被嚴(yán)格約束在法律的范圍內(nèi)，以消解其天然的擴(kuò)張性，使其在法定的軌道下運(yùn)行。同時(shí)，法治政府也是民主政府。法治政府的權(quán)力來(lái)自于法律的授予，而法律是由人民或者人民代表制定的，所以法治政府也必然是民主政府，受到人民的制約與監(jiān)督。法治政府是法治的重要組成部分，也是現(xiàn)代政府發(fā)展的必然趨勢(shì)。

法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是指由一系列反映法治政府精義、體現(xiàn)政府法治化職能理念、評(píng)價(jià)法治政府建設(shè)、規(guī)范法治政府評(píng)價(jià)的指標(biāo)集所組成的規(guī)范體系。法治政府建設(shè)所涉及的內(nèi)容十分廣泛，決定指標(biāo)體系設(shè)計(jì)需要適當(dāng)取舍，不可能兼顧全部。這就要求在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中，一方面，要借鑒西方國(guó)家在相關(guān)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，建立具有我國(guó)特色的法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。另一方面，要認(rèn)真分析各指標(biāo)之間的差異，找尋它們之間的聯(lián)系，從而建立以主要指標(biāo)為集合的指標(biāo)集。

（二）KPI（關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)）及KPI指標(biāo)體系確立

關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（Key Performance Indicators，KPI）是一種通過(guò)對(duì)組織內(nèi)部流程的輸入、輸出兩端的關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行設(shè)置、取樣、計(jì)算、分析，從而衡量流程績(jī)效的目標(biāo)式量化管理指標(biāo)，是對(duì)組織運(yùn)作過(guò)程中關(guān)鍵成功要素的提煉和歸納。[5] KPI不僅僅是將部門(mén)目標(biāo)進(jìn)行分解，它還要結(jié)合組織的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展趨勢(shì)，并將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)通過(guò)逐層分解最終落實(shí)到崗位身上，成為崗位的工作目標(biāo)。[6] 簡(jiǎn)單而言，KPI就是指一系列集中在組織績(jī)效方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，這些指標(biāo)對(duì)組織現(xiàn)階段的發(fā)展和未來(lái)的成功起到關(guān)鍵作用，具有重要意義。它是用來(lái)衡量某一具體工作績(jī)效表現(xiàn)的具體量化指標(biāo)，是對(duì)工作完成效果的最直接衡量方式。其來(lái)源于對(duì)組織總體戰(zhàn)略目標(biāo)的分解，反映最能有效影響價(jià)值創(chuàng)造的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素。建立KPI體系的目的就是要建立一種機(jī)制，將組織的整體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的活動(dòng)，從而提高組織的核心競(jìng)爭(zhēng)力并使之持續(xù)的取得高效益。KPI使得績(jī)效評(píng)估體系不僅成為一種激勵(lì)約束手段，更是戰(zhàn)略實(shí)施的工具。圖1KPI魚(yú)骨圖設(shè)計(jì)

KPI體系最重要的特征就是它是基于對(duì)組織戰(zhàn)略的逐層分解，一般采用繪制魚(yú)骨圖工具（如圖1）來(lái)確立組織關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。先是將組織的總體戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行細(xì)分，分成部門(mén)目標(biāo)之后，再將目標(biāo)甚至細(xì)化到職員個(gè)人，通過(guò)這種方式，KPI體系對(duì)于促進(jìn)組織總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。具體來(lái)說(shuō)，KPI體系以組織戰(zhàn)略目標(biāo)和個(gè)人目標(biāo)相結(jié)合的方式，加快組織使命和戰(zhàn)略的傳播，進(jìn)而成為組織戰(zhàn)略實(shí)施的工具；它能夠使高層管理者認(rèn)識(shí)到對(duì)組織價(jià)值起主要作用的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，從而制定有效的公共政策；通過(guò)使政府各職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)知曉本部門(mén)的職責(zé)及部門(mén)每一個(gè)職員的任務(wù)，能夠?yàn)檎ㄖ谓ㄔO(shè)的績(jī)效評(píng)估以及上下級(jí)溝通協(xié)商提供一個(gè)客觀基礎(chǔ)；此外，在KPI的建立中，政府領(lǐng)導(dǎo)層可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)法治政府建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并采取措施及時(shí)予以糾正，同時(shí)能夠集中精力于提高績(jī)效的主要指標(biāo)。

二、基于KPI的法治政府績(jī)效管理體系的基本構(gòu)成

政府作為一種社會(huì)組織，其作為組織本質(zhì)屬性的同一性，為法治政府評(píng)估引入企業(yè)績(jī)效評(píng)估提供了理論依據(jù)。企業(yè)績(jī)效管理體系以組織目標(biāo)為依據(jù)，以規(guī)范化、制度化為根本，以組織行為分析為重點(diǎn)，以相關(guān)評(píng)估為基礎(chǔ)，以員工參與為條件。因此，對(duì)政府法治建設(shè)的績(jī)效評(píng)估與企業(yè)的績(jī)效評(píng)估具有內(nèi)在的一致性。鑒于目前法治政府的績(jī)效評(píng)估與企業(yè)績(jī)效評(píng)估方面的相似性，KPI建立績(jī)效考核體系時(shí)可以將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)分解為具有可操作性的行動(dòng)目標(biāo)，本文將根據(jù)所述的法治政府績(jī)效評(píng)估的原則，按照KPI關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)構(gòu)建的步驟和方法來(lái)為法治政府績(jī)效管理建立一套系統(tǒng)可行的關(guān)鍵指標(biāo)體系。

但是，政府的公共屬性和企業(yè)的市場(chǎng)屬性，決定了兩者的組織建構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制有所不同。法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)的民主導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)大眾參與及公民滿(mǎn)意度，以及評(píng)價(jià)主體的多元性。[7]因此，將KPI引入政府績(jī)效評(píng)估，在借鑒企業(yè)成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須考慮到政府獨(dú)特的組織設(shè)置及其所處的行政環(huán)境，針對(duì)政府績(jī)效評(píng)估特有的問(wèn)題，對(duì)KPI作出一定的調(diào)整。調(diào)整后的KPI體系主要包括以下步驟：

（一）法治政府核心戰(zhàn)略目標(biāo)的確立

十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）對(duì)加快建設(shè)法治政府提出了規(guī)范要求，作出了科學(xué)的設(shè)計(jì)，確立了建設(shè)目標(biāo)，制定了具體政策以及實(shí)施措施。這就是各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任；目標(biāo)是要建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。[8]

在建設(shè)法治政府的總體戰(zhàn)略目標(biāo)和基本價(jià)值取向達(dá)成共識(shí)之后，政府的管理層和公務(wù)人員都要對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行深入學(xué)習(xí)，這樣能夠使政府工作人員對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)有個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，從而保證在具體實(shí)踐中使建設(shè)法治政府的戰(zhàn)略目標(biāo)及具體措施與政府組織內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制相吻合。

（二）找出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵成功要素

法治政府戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最重要的在于找到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵成功要素。政府需要通過(guò)協(xié)商民主的方式，在廣納吸取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，制定公共政策，確定實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵成功要素。

對(duì)于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵成功要素可以通過(guò)平衡積分卡（BSC）展開(kāi)，因?yàn)槠胶庥?jì)分卡的四個(gè)維度可以清晰地展現(xiàn)出戰(zhàn)略目標(biāo)與績(jī)效管理之間的關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，法治政府的戰(zhàn)略性關(guān)鍵成功要素相似于企業(yè)有如下四個(gè)維度。

（1）財(cái)務(wù)維度。財(cái)務(wù)維度的階段性戰(zhàn)略目標(biāo)包括成本費(fèi)用率。成本費(fèi)用降低主要通過(guò)合理利用各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用來(lái)實(shí)現(xiàn)。在法治政府建設(shè)中，相應(yīng)的財(cái)務(wù)維度的中心級(jí)KPI需設(shè)置一系列的指標(biāo)才能測(cè)定現(xiàn)行的經(jīng)營(yíng)行為能否實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，此一級(jí)指標(biāo)為“法治成本”。

（2）顧客維度。政府及其工作人員要起到示范作用，成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。這樣才能帶動(dòng)全社會(huì)樹(shù)立法律意識(shí)，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，讓法律文化深深扎根于社會(huì)的土壤之中。顧客維度的戰(zhàn)略目標(biāo)主要有提高服務(wù)質(zhì)量和優(yōu)質(zhì)高效完成項(xiàng)目任務(wù)兩項(xiàng)。提高服務(wù)質(zhì)量主要是通過(guò)提高行政執(zhí)法水平，形成高效的法治實(shí)施體系，真正做到有良法必依、有善章必循；不斷完善政務(wù)公開(kāi)制度，積極主動(dòng)地回應(yīng)各種社會(huì)關(guān)切問(wèn)題，科學(xué)準(zhǔn)確地解答各種法規(guī)政策，此一級(jí)指標(biāo)定義為“群眾導(dǎo)向”。

（3）內(nèi)部運(yùn)作流程維度。內(nèi)部運(yùn)作流程的階段性戰(zhàn)略目標(biāo)即相關(guān)的法律法規(guī)制度建設(shè)，也就是所謂“有法可依”。深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，必須高度重視立法工作，努力提高立法質(zhì)量，形成完備的法律規(guī)范體系，真正做到有良法可依、有善章可循。此指標(biāo)定義為“法制建設(shè)”。

（4）學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度。法治政府學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度的階段性戰(zhàn)略目標(biāo)是培養(yǎng)和選拔一支思想政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)工作能力強(qiáng)、職業(yè)道德水準(zhǔn)高，忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍。這些可以通過(guò)公開(kāi)招聘掌握法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)人才以及通過(guò)培訓(xùn)提高政府工作人員的法律知識(shí)水平來(lái)實(shí)現(xiàn)。[9]此指標(biāo)本文定義為“過(guò)程推進(jìn)”。圖2法治政府關(guān)鍵成功要素分析圖

（三）法治政府績(jī)效指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)

在制定法治政府的績(jī)效管理體系時(shí)，根據(jù)十八屆四中全會(huì)決定建立法治政府的最終目標(biāo)要求，結(jié)合制定KPI績(jī)效管理指標(biāo)的方法步驟，將法治政府績(jī)效指標(biāo)分為三級(jí)。其中，一級(jí)指標(biāo)主要的考核對(duì)象為戰(zhàn)略目標(biāo)管理層，因?yàn)閼?zhàn)略管理層需從戰(zhàn)略的角度對(duì)法治政府建設(shè)的績(jī)效負(fù)責(zé)。二級(jí)指標(biāo)為事務(wù)部門(mén)層面，該層面的績(jī)效指標(biāo)是通過(guò)對(duì)中心層的績(jī)效指標(biāo)層層分解得來(lái)。最后一個(gè)層面的指標(biāo)是政府內(nèi)具體操作（崗位）層面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，該層面績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)由事務(wù)部門(mén)層面的指標(biāo)分解得來(lái)，是具體崗位的績(jī)效與中心的整體績(jī)效的結(jié)合。[10]績(jī)效評(píng)價(jià)體系結(jié)構(gòu)如圖3所示。圖3績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)圖

（四）確立法治政府KPI關(guān)鍵指標(biāo)

根據(jù)平衡計(jì)分卡（BSC）的基本思想和以上列出的步驟，結(jié)合經(jīng)典KPI制定工具——魚(yú)骨圖的方法，將法治政府KPI績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行分解。如圖4所示。

指標(biāo)一：法制建設(shè)

要想實(shí)現(xiàn)法治政府，首先要有相關(guān)的法律制度建設(shè)，即所謂“有法可依”。所以法制建設(shè)內(nèi)容是否科學(xué)、程序是否正當(dāng)，對(duì)于法治政府的評(píng)價(jià)至關(guān)重要。圖4基于KPI的法治政府績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系

（1）法律法規(guī)內(nèi)容。法制建設(shè)的成果最直觀的表現(xiàn)形式就是法律法規(guī)的內(nèi)容?？茖W(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)是制定法律法規(guī)的核心要求?？茖W(xué)性要求制定法律法規(guī)必須以科學(xué)思想為指導(dǎo)，每一項(xiàng)法律法規(guī)都能體現(xiàn)科學(xué)精神，使人們自覺(jué)去遵守。嚴(yán)謹(jǐn)性要求法律法規(guī)的制定要考慮全面，防止有人鉆法律法規(guī)的漏洞，從而使法律法規(guī)失去其應(yīng)有的威嚴(yán)。

（2）立法立規(guī)程序。法治政府不僅要求有法可依，更重要是所依之法必須是良法，而良法的制定就需要正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦颉Ｃ恳豁?xiàng)法律法規(guī)都必須廣泛征求人民群眾的意見(jiàn)，并向社會(huì)公布意見(jiàn)采納情況。[11]建立健全專(zhuān)家咨詢(xún)論證制度，充分發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者在政府立法中的作用。只有程序正義，才有相應(yīng)的結(jié)果正義，因此有關(guān)部門(mén)應(yīng)該將立法立規(guī)的程序規(guī)范化、制度化，做到不以人的意志為轉(zhuǎn)移，這樣才能保證所制定的法律法規(guī)有利于法治政府建設(shè)。

指標(biāo)二：過(guò)程推進(jìn)

良法的制定可保證法治政府建設(shè)過(guò)程中有法可依，而法律的實(shí)施、法律權(quán)威的保證，則需要看法治政府推進(jìn)過(guò)程中，法治建設(shè)組織保障是否有效、公務(wù)員法治素養(yǎng)是否到位，這些因素都是評(píng)價(jià)法治政府績(jī)效的重要指標(biāo)。

（1）法治建設(shè)組織保障。法治政府建設(shè)需要健全的組織機(jī)構(gòu)以及責(zé)權(quán)分明的組織關(guān)系。健全的組織機(jī)構(gòu)有利于發(fā)揮組織的整體功能，協(xié)調(diào)各部門(mén)的關(guān)系，將法治政府建設(shè)落實(shí)到具體部門(mén)中去。責(zé)權(quán)明確的組織關(guān)系，能夠加強(qiáng)組織成員的責(zé)任感，調(diào)動(dòng)其積極性，從而實(shí)現(xiàn)組織人力資本效益的最大化。評(píng)價(jià)法治政府建設(shè)情況，就需要對(duì)其組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格考察，以保證政府組織機(jī)構(gòu)健全、組織關(guān)系明確，為法治政府建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

（2）公務(wù)員法治素養(yǎng)。法治政府建設(shè)工作，終究是要由人來(lái)完成，因此對(duì)法治政府的評(píng)價(jià)歸根到底是對(duì)人的評(píng)價(jià)。公務(wù)員作為政府的主體，其法治意識(shí)、法治素養(yǎng)自然成為法治政府建設(shè)的重要指標(biāo)。[12]公務(wù)員需要樹(shù)立強(qiáng)烈的法治意識(shí)，加強(qiáng)法律法規(guī)知識(shí)的學(xué)習(xí)，提高自己的法律素養(yǎng)，工作中學(xué)會(huì)用法律手段去解決問(wèn)題與沖突，為法治政府建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

指標(biāo)三：目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

對(duì)法治政府的評(píng)價(jià)，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況是重要的一級(jí)指標(biāo)。目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度可以直觀地評(píng)價(jià)法治政府建設(shè)情況，為政府相關(guān)工作的調(diào)整提供依據(jù)。對(duì)于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的評(píng)價(jià)可以通過(guò)以下幾個(gè)指標(biāo)：政府職能履行，重大行政決策，法律法規(guī)實(shí)施，行政權(quán)力運(yùn)行，人民權(quán)益保障。

（1）政府職能履行。法治政府要求政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)以及全面正確地履行政府職能。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，要求政府減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，強(qiáng)化公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理的職能，為我國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。政府全面正確地履行職能需要在法治的軌道上進(jìn)行，法律法規(guī)中規(guī)定政府履行的職能，就要堅(jiān)決履行；法律法規(guī)中禁止的行為，就堅(jiān)決不做?？偟膩?lái)說(shuō)，政府履行職能要做到不錯(cuò)位、不越位以及不缺位。

（2）重大行政決策。政府重大行政決策都會(huì)帶來(lái)國(guó)家和社會(huì)的明顯變化，有些決策效果需要長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)，有些決策在短時(shí)間內(nèi)就可分清得失。法治政府建設(shè)要求各級(jí)政府重視重大行政決策，杜絕或減少?zèng)Q策失誤帶給國(guó)家和社會(huì)的損失。重大行政決策要嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定的程序，爭(zhēng)取廣大群眾參與，引入專(zhuān)家論證，防止個(gè)人武斷。決策的內(nèi)容要科學(xué)合理，符合法律精神，不得與法律法規(guī)內(nèi)容相沖突。

（3）法律法規(guī)實(shí)施。法律法規(guī)的生命在于執(zhí)行，因此法律法規(guī)實(shí)施情況自然是法治政府評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。法治政府對(duì)內(nèi)要用法律法規(guī)嚴(yán)格要求組織內(nèi)的制度建設(shè)和人員安排，樹(shù)立法律至上的理念，防止違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生；對(duì)外要在法律法規(guī)的范圍內(nèi)，正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，最大限度地減少由于行政行為失當(dāng)而帶來(lái)的損失。

（4）行政權(quán)力運(yùn)行。行政權(quán)力是政府組成的核心要素，是政府實(shí)現(xiàn)職能的保證。政治學(xué)研究一直圍繞著如何限制而又有效地使用行政權(quán)力展開(kāi)，法治是當(dāng)今學(xué)者找到的最好答案。法治建設(shè)就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，打造有限政府。建立權(quán)力清單制度，防止政府濫用權(quán)力、以權(quán)謀私，使行政權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行。

（5）人民權(quán)益保障。法治精神就在于限制公權(quán)力，保護(hù)私權(quán)利。法治政府建設(shè)不僅要限制行政權(quán)力的行使，更要保護(hù)人民的合法權(quán)益。人民讓渡部分權(quán)力組成具有強(qiáng)制力的政府，就是為了保護(hù)自己的合法權(quán)益。在全球正義工程（World Justice Project，簡(jiǎn)稱(chēng)WJP）對(duì)于全球各國(guó)法治水平的測(cè)量過(guò)程中，就很好地體現(xiàn)了這種對(duì)于個(gè)人合法權(quán)益的保護(hù)。[13]因此法治政府的制度構(gòu)建、權(quán)力運(yùn)用以及價(jià)值取向都要以人民的權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，法治政府就是人民的政府，是最讓人民滿(mǎn)意的政府。

指標(biāo)四：法治成本

法治成本是指法治政府建設(shè)過(guò)程中所耗費(fèi)的人力、物力以及財(cái)力的總和，一般由立法成本、執(zhí)法成本以及社會(huì)成本構(gòu)成。任何行為的評(píng)價(jià)，不僅需要考慮收益，還要考慮成本，法治政府建設(shè)也是如此。法治成本并不是越少越好，當(dāng)然也不是越多越好，政府在集中資源進(jìn)行法治建設(shè)的同時(shí)，也需杜絕不必要的浪費(fèi)。

（1）立法成本。立法成本是指在立法過(guò)程中因調(diào)研、征詢(xún)意見(jiàn)、專(zhuān)家咨詢(xún)論證以及其他技術(shù)問(wèn)題而花費(fèi)的成本。伴隨立法主體和立法過(guò)程的日益復(fù)雜化，政府立法正在由主觀的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c的政治過(guò)程。首先，表現(xiàn)為立法主體的多元化，即由黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)立法變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)干部、專(zhuān)家學(xué)者和廣大群眾共同參與立法；其次，立法過(guò)程日益復(fù)雜，融入各方面的知識(shí)、智慧以及國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)；最后，立法要求更加嚴(yán)格，轉(zhuǎn)型社會(huì)的復(fù)雜性及多元性要求立法活動(dòng)嚴(yán)謹(jǐn)合理，以防法律漏洞。這些變化都直接導(dǎo)致立法成本的增加，提高立法成本在法治政府指標(biāo)體系中的權(quán)重，使政府立法得到更多的重視。

（2）執(zhí)法成本。執(zhí)法成本是指執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)的支出，包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員工資、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、購(gòu)置設(shè)備、協(xié)調(diào)與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系以及其他各種財(cái)務(wù)成本。在保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行的前提下，執(zhí)行成本應(yīng)該是越低越好。政府在法治建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)核算執(zhí)法成本，適度控制執(zhí)法花費(fèi)，以保證限制在國(guó)家財(cái)政可承受的范圍內(nèi)。同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)以消除執(zhí)法中的障礙，從而保證法律法規(guī)的順利實(shí)施。

（3）社會(huì)成本。社會(huì)成本屬于一種間接成本，有的是有形的，有的是無(wú)形的。有形的社會(huì)成本一般表現(xiàn)為法治建設(shè)直接或間接造成的社會(huì)特定人群的受益或負(fù)受益的大小，其中對(duì)負(fù)受益群體應(yīng)當(dāng)給予的救濟(jì)和補(bǔ)償必須列入法治的社會(huì)成本。無(wú)形的社會(huì)成本是指法治建設(shè)對(duì)社會(huì)大眾或某些特定人群造成的潛在影響，一般指負(fù)面影響，可能是經(jīng)濟(jì)上的損失，也可能是不公正的心理體驗(yàn)，又或是對(duì)政府信任度的下降。

（五）基于KPI績(jī)效指標(biāo)考核評(píng)分計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)

中央政府及地方政府根據(jù)各自情況，以適當(dāng)時(shí)間為周期，按照法定程序，對(duì)法治政府建設(shè)情況進(jìn)行全面的績(jī)效評(píng)估。各級(jí)政府對(duì)照指標(biāo)體系中一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)的具體評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，首先自行打分，并形成四大一級(jí)指標(biāo)和整體績(jī)效自評(píng)意見(jiàn)。[14]上級(jí)人民政府成立績(jī)效考核辦公室，組織相關(guān)部門(mén)對(duì)下級(jí)人民政府四大一級(jí)指標(biāo)的完成情況進(jìn)行考核，按優(yōu)秀、良好、合格和不合格進(jìn)行評(píng)定并打分，之后根據(jù)各分目標(biāo)權(quán)重系數(shù)確定整體績(jī)效。計(jì)算公式如下：

y=∑mj=1wjxj

（0≤wj≤1，j=1，2，…，m，∑mj=1wj=1）

式中：y為法治政府整體績(jī)效，xj為一級(jí)指標(biāo)評(píng)分，wj為權(quán)重系數(shù)。各一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)可根據(jù)不同時(shí)期發(fā)展?fàn)顩r及不同地方政府的情況作適當(dāng)調(diào)整。為了使得單項(xiàng)KPI指標(biāo)得到更加客觀公正的評(píng)價(jià)，并且使地方政府之間的績(jī)效評(píng)價(jià)有一定的區(qū)分度，制定如表1所示的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。 表1法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo)分值考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)法制建設(shè)100分法律法

規(guī)內(nèi)容

50分立法立規(guī)

程序50分法律法規(guī)制定的完備和系統(tǒng)化程度20分法律法規(guī)未發(fā)現(xiàn)漏洞得20分；否則不得分法律法規(guī)對(duì)公共利益、社會(huì)利益的需要滿(mǎn)足度15分法律法規(guī)滿(mǎn)足公共、社會(huì)利益得15分；否則不得分法律法規(guī)的穩(wěn)定性15分法律法規(guī)超過(guò)5年不變更得15分；否則不得分（除特殊情況外）做好法律法規(guī)起草工作20分法律法規(guī)公開(kāi)征求大眾意見(jiàn)及經(jīng)過(guò)專(zhuān)家論證得20分；否則不得分建立法制機(jī)構(gòu)對(duì)法律法規(guī)登記、審查和備案制度15分登記、審查和備案制度都建立得15分；只登記備案，未審查得7分；都未建立不得分建立法律法規(guī)公開(kāi)制度15分建立得15分；否則不得分過(guò)程推進(jìn)100分法治建設(shè)

組織保障

40分公務(wù)員

法治素養(yǎng)

60分建立健全組織機(jī)構(gòu)25分建立并健全組織機(jī)構(gòu)得25分；建立組織機(jī)構(gòu)但不健全得15分；否則不得分完善責(zé)權(quán)明確的組織關(guān)系15分組織關(guān)系責(zé)權(quán)一致得15分；否則不得分公務(wù)員定期參加法律法規(guī)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)15分每年組織3次得15分，組織2次得10分；否則不得分定期對(duì)公務(wù)員進(jìn)行法律法規(guī)知識(shí)考核15分每年考核3次得15分，考核2次得10分；否則不得分立法、執(zhí)法、司法部門(mén)干部和人才相互之間交流以及與其他部門(mén)具備條件的干部和人才交流15分建立交流機(jī)制并按規(guī)定實(shí)施，得15分；有制度未交流記10分；否則不得分立法工作者、法官、檢察官中律師、法學(xué)專(zhuān)家所占比率15分比例達(dá)到80%得15分；80%～50%得8分；否則不得分目標(biāo)實(shí)現(xiàn)100分政府職能

履行20分重大行政

決策20分法律法規(guī)

實(shí)施20分行政權(quán)力

運(yùn)行20分人民權(quán)益

保障20分全面正確履行政府職能9分未出現(xiàn)錯(cuò)位、越位或缺位得9分；每出現(xiàn)一種情況扣3分改革行政管理體制，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)9分落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)得9分；否則不得分改革行政管理方式，下放行政審批權(quán)2分落實(shí)下放行政審批權(quán)得2分；否則不得分建立并執(zhí)行重大決策公共參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法審查、集體討論決定程序10分建立并執(zhí)行得10分；只建制度得5分；否則不得分建立并執(zhí)行重大決策跟蹤評(píng)估制度10分建立并執(zhí)行得10分；只建制度得5分；否則不得分行政復(fù)議決定結(jié)果10分行政復(fù)議決定結(jié)果為撤銷(xiāo)、變更或者確認(rèn)原具體行政行為違法每10%扣1分行政訴訟勝訴率10分行政訴訟勝訴每10%得1分；否則不得分建立并執(zhí)行行政權(quán)力清單制度10分建立并執(zhí)行得10分；只建制度得5分；否則不得分按照法定程序行使行政權(quán)力10分遵守法定程序得10分；否則不得分嚴(yán)格執(zhí)行行政賠償和行政補(bǔ)償制度8分依法辦理行政賠償、補(bǔ)償案得8分；未依法辦理不得分；無(wú)請(qǐng)求案得8分執(zhí)行法院對(duì)人民提起的行政訴訟案判決6分執(zhí)行得6分；否則不得分依法辦理信訪(fǎng)案件6分信訪(fǎng)案件辦結(jié)率90%以上得6分；89%～60%得3分；50%以下不得分續(xù)上表一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo)分值考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)法治成本100分立法成本

40分執(zhí)法成本

40分社會(huì)成本

20分政府立法機(jī)關(guān)的開(kāi)支15分政府立法機(jī)關(guān)開(kāi)支小于或等于預(yù)算得15分；超過(guò)20%以?xún)?nèi)得75分；否則不得分政府立法隊(duì)伍的開(kāi)支10分政府立法隊(duì)伍開(kāi)支小于或等于預(yù)算得10分；超過(guò)20%以?xún)?nèi)得5分；否則不得分收集立法信息、資料及制作法律文本的費(fèi)用15分費(fèi)用小于或等于預(yù)算得15分；超過(guò)20%以?xún)?nèi)得75分；否則不得分政府執(zhí)法機(jī)關(guān)的開(kāi)支10分政府執(zhí)法機(jī)關(guān)開(kāi)支小于或等于預(yù)算得10分；超過(guò)20%以?xún)?nèi)得2分；否則不得分政府執(zhí)法隊(duì)伍的開(kāi)支15分政府執(zhí)法隊(duì)伍開(kāi)支小于或等于預(yù)算得15分；超過(guò)20%以?xún)?nèi)得75分；否則不得分必要的行政執(zhí)法裝備15分裝備小于或等于預(yù)算得15分；超過(guò)20%以?xún)?nèi)得75分；否則不得分維持社會(huì)穩(wěn)定成本10分維穩(wěn)成本占財(cái)政支出比重低于3%得10分；3%～5%得5分；5%以上不得分政府服務(wù)效率滿(mǎn)意度10分政府服務(wù)效率滿(mǎn)意度90%以上得10分；89%～60%得5分；59%以下不得分

三、結(jié)論

中國(guó)法治歷經(jīng)30多年的建設(shè)歷程，尤其是近15年來(lái)持續(xù)的法治政府建設(shè)，使依法治國(guó)有了實(shí)質(zhì)性的突破。在法治政府的建設(shè)過(guò)程中，重大行政決策、行政監(jiān)督、行政執(zhí)法、行政救濟(jì)等方面的制度日趨完善，政府政務(wù)公開(kāi)、重大決策聽(tīng)證咨詢(xún)、重要事項(xiàng)公示通報(bào)等輔助性制度也在逐步建立并取得明顯成效。法治文化的培育、法治人才的培養(yǎng)以及公民權(quán)益的保障方面都體現(xiàn)了我國(guó)法治政府建設(shè)的巨大成果。[15]基于KPI指標(biāo)體系的法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以分解并引導(dǎo)國(guó)家法治建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為原則，通過(guò)確定一批具有明顯集聚效益和強(qiáng)輻射能力的考核指標(biāo)作為法治政府的“關(guān)鍵極”，評(píng)價(jià)衡量與法治政府建設(shè)關(guān)系緊密、體現(xiàn)核心競(jìng)爭(zhēng)力的工作內(nèi)容，著重關(guān)注的是地方政府法治建設(shè)關(guān)鍵業(yè)績(jī)產(chǎn)出。

同時(shí)，基于KPI的法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系克服了以往評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在的定性指標(biāo)占據(jù)比例高、量化測(cè)評(píng)難以落地，客觀性指標(biāo)較為缺失、難以反映實(shí)際狀況，測(cè)評(píng)結(jié)果等級(jí)不科學(xué)、評(píng)估應(yīng)用存在缺位等問(wèn)題，給地方政府提供了一套體系化、全面性、科學(xué)性、可量化、可操作、當(dāng)?shù)鼗脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，地方政府可以依據(jù)此指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)、引導(dǎo)以及督促。具體操作包括：依據(jù)指標(biāo)體系的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各部門(mén)的法治建設(shè)情況進(jìn)行打分評(píng)價(jià)；通過(guò)改變各個(gè)指標(biāo)在指標(biāo)體系的權(quán)重，引導(dǎo)政府的建設(shè)方向；對(duì)評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)高的政府、部門(mén)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)分?jǐn)?shù)低的政府、部門(mén)責(zé)令其整改等。從而指導(dǎo)地方政府有計(jì)劃、有方向、有重點(diǎn)地配置資源，最終達(dá)到《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》的目標(biāo)要求。

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