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    論武警部隊搶險救災(zāi)行動法規(guī)機制的完善

    2017-03-17 09:19何金鑫
    職工法律天地·下半月 2016年7期
    關(guān)鍵詞:武警部隊完善

    摘 要:搶險救災(zāi)是武警部隊擔(dān)負(fù)的多樣化軍事任務(wù)之一。本文通過對武警部隊參加搶險救災(zāi)的現(xiàn)行法律依據(jù)的梳理,剖析了武警部隊搶險救災(zāi)行動中法律適用面臨的主要問題,進而對進一步完善武警部隊搶險救災(zāi)行動的法規(guī)機制進行了思考,以期推動武警部隊搶險救災(zāi)行動法規(guī)機制的完善。

    關(guān)鍵詞:武警部隊;搶險救災(zāi);法規(guī)機制;完善

    黨的十八大報告強調(diào):提高以打贏信息化條件下局部戰(zhàn)爭能力為核心的完成多樣化軍事任務(wù)能力[1]。搶險救災(zāi)即是武警部隊擔(dān)負(fù)的多樣化軍事任務(wù)之一,《人民武裝警察法》也將搶險救災(zāi)規(guī)定為武警部隊擔(dān)負(fù)的四類法定任務(wù)之一。搶險救災(zāi)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,往往會涉及到非常廣泛的法律問題,但目前有關(guān)規(guī)范武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的規(guī)定散見于法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)中,且大多屬于參照性、概括性的條款式規(guī)定,實際操作性較弱,在一定程度上影響和制約了武警部隊作為搶險救災(zāi)突擊力量作用的發(fā)揮。

    一、武警部隊搶險救災(zāi)行動的法律依據(jù)

    1.在法律層面

    《憲法》是武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的最高法律依據(jù);《國防法》第58條關(guān)于“現(xiàn)役軍人應(yīng)該發(fā)揮人民軍隊的優(yōu)良傳統(tǒng),熱愛人民,保護人民,積極參加社會主義物質(zhì)文明、精神文明建設(shè),完成搶險救災(zāi)等任務(wù)”的規(guī)定,則是以軍事“母法”的形式明確了搶險救災(zāi)是現(xiàn)役軍人的法定任務(wù);《突發(fā)事件應(yīng)對法》第14條規(guī)定:“中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定以及國務(wù)院、中央軍事委員會的命令,參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作”,這也表明武警部隊是國家應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急力量之一;此外,《防洪法》和《防震減災(zāi)法》也是在特別法的層面上賦予了武警部隊抗洪搶險和抗震救災(zāi)的任務(wù);《人民武裝警察法》第2條關(guān)于“人民武裝警察部隊擔(dān)負(fù)國家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)以及防衛(wèi)作戰(zhàn)、搶險救災(zāi)、參加國家經(jīng)濟建設(shè)等任務(wù)”的規(guī)定,則是進一步從國家法律層面明確了搶險救災(zāi)是武警部隊的法定臨時任務(wù)。

    2.在軍事行政法規(guī)層面

    在國家法律層面對武警部隊賦予搶險救災(zāi)任務(wù)的基礎(chǔ)上,《軍人撫恤優(yōu)待條例》第8條第一款第三項規(guī)定:“現(xiàn)役軍人為搶救和保護國家財產(chǎn)、人民生命財產(chǎn)或者參加處置突發(fā)事件死亡的,批準(zhǔn)為烈士”,這是軍事行政法規(guī)關(guān)于現(xiàn)役軍人參加搶險救災(zāi)行動相關(guān)權(quán)益保障方面的具體規(guī)定;《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》,首次用軍事行政法規(guī)的形式專門對軍隊參加搶險救災(zāi)的行動進行了規(guī)范,本著“搶險救急為主”的原則確定了軍隊參加搶險救災(zāi)主要是擔(dān)負(fù)突擊性任務(wù),明確了軍隊和地方在搶險救災(zāi)中的權(quán)利和義務(wù);《軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》是國家應(yīng)急總體預(yù)案的一個重要組成部分,是人民解放軍和武警部隊參加突發(fā)事件處置行動的綱領(lǐng)性文件和準(zhǔn)則,其中也將參加地方搶險救災(zāi)作為軍隊要執(zhí)行的五大突發(fā)事件應(yīng)急管理任務(wù)之一。

    3.在軍事行政規(guī)章層面

    為進一步規(guī)范武警部隊執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)人員的行為,根據(jù)上位法的規(guī)定,《中國人民武裝警察部隊處置突發(fā)事件規(guī)定》對武警部隊參加搶險救災(zāi)的組織指揮、任務(wù)范圍、救援原則、處置程序、方法手段等進行了規(guī)范,是規(guī)范武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的一部操作性較強的、具體的行為規(guī)范。

    二、武警部隊搶險救災(zāi)行動中法律適用面臨的主要問題

    1.法律規(guī)定分散,層次較低,參照性條款居多

    綜上所述,武警部隊參加搶險救災(zāi)行動雖有相應(yīng)的法律依據(jù),但是較為零散,而且大都采取了概括性或參照性條款的立法規(guī)制模式,在國家法律層面主要是任務(wù)的籠統(tǒng)賦予,缺少對武警部隊參加搶險救災(zāi)具體行動的規(guī)范,使得武警部隊參加搶險救災(zāi)的相關(guān)行動缺乏嚴(yán)格意義上的法律依據(jù)。比如《人民武裝警察法》第16條就僅規(guī)定“人民武裝警察部隊執(zhí)行防衛(wèi)作戰(zhàn)、搶險救災(zāi)、參加國家經(jīng)濟建設(shè)等任務(wù),依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院、中央軍事委員會的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。武警部隊執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)的具體法律依據(jù)還是《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》、《處置突發(fā)事件規(guī)定》等法律位階較低的軍事行政法規(guī)或規(guī)章,特別是在沒有直接的上位法依據(jù)的情況下,通過法律位階較低的軍事行政法規(guī)或規(guī)章對武警部隊參加搶險救災(zāi)進行具體規(guī)定,主要目的還是在于約束和規(guī)范武警部隊自身救援人員的行為,對外效力有限,容易導(dǎo)致與其他法律、法規(guī)發(fā)生沖突。

    2.相關(guān)法律對武警部隊參加搶險救災(zāi)的具體權(quán)限授權(quán)不明確

    在執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)中,為搶救和保護人民生命財產(chǎn)及國家重要財產(chǎn),需要法律賦予救援人員相應(yīng)的應(yīng)急處置權(quán)限?!锻话l(fā)事件應(yīng)對法》雖對地方政府在突發(fā)事件發(fā)生后的緊急處置權(quán)和采取應(yīng)急處置措施的具體內(nèi)容做出了詳細(xì)的規(guī)定,但對武警部隊在執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)中是否可以采取應(yīng)急處置措施、何種情況下采取應(yīng)急處置措施并沒有明確規(guī)定?!度嗣裎溲b警察法》對武警部隊在執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)中可采取的應(yīng)急處置措施也僅在第16條做了授權(quán)性的規(guī)定;《處置突發(fā)事件規(guī)定》雖對武警部隊執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)中的相關(guān)權(quán)限做出了一定的規(guī)定,比如在特別緊急情況下的臨時使用權(quán)、優(yōu)先乘坐和優(yōu)先通行權(quán)等,但主要也是用于規(guī)范武警自身行為的,對外約束力有限。同時如果應(yīng)急處置措施涉及到公民的人身自由時,根據(jù)《立法法》關(guān)于“公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律“的規(guī)定,對武警部隊在執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)中可采取的應(yīng)急處置措施由更高層次的法律進行規(guī)范更符合《立法法》的精神。

    3.相關(guān)法律對武警部隊參加搶險救災(zāi)中的經(jīng)費保障的規(guī)定存在缺失

    目前對武警部隊參加搶險救災(zāi)行動中的經(jīng)費保障作出具體規(guī)定的軍事法規(guī)主要是《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》,其第10條規(guī)定:“軍隊參加國務(wù)院組織的搶險救災(zāi)所耗費用由中央財政負(fù)擔(dān)。軍隊參加地方人民政府組織的搶險救災(zāi)所耗費用由地方財政負(fù)擔(dān)”。而在《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《人民武裝警察法》等法律中對武警部隊參加搶險救災(zāi)行動中的經(jīng)費保障卻鮮有規(guī)定。

    4.相關(guān)法律對武警部隊參加搶險救災(zāi)中的法律責(zé)任的設(shè)定較為模糊

    目前學(xué)界對武警在執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)過程中發(fā)生的致人損害的行為可能面臨的法律責(zé)任研究較少,現(xiàn)行法律對此也幾乎沒有涉及,容易造成受害人權(quán)利救濟發(fā)生困難,客觀上也會影響到了部隊正常工作的開展和警民關(guān)系的和諧。例如《突發(fā)事件應(yīng)對法》僅是在第六章“法律責(zé)任”中籠統(tǒng)地對各級政府和有關(guān)單位、個人在搶險救災(zāi)中的法律責(zé)任做出了規(guī)定,對武警部隊而言缺乏針對性;《處置突發(fā)事件規(guī)定》第10條雖針對參加搶險救災(zāi)的武警人員具體的違紀(jì)、違法、犯罪行為的具體情形和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任進行了規(guī)定,但限于其法律位階較低和適用范圍有限,不可能對武警在執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)過程中發(fā)生的對外法律責(zé)任進行規(guī)范。

    三、對進一步完善武警部隊搶險救災(zāi)行動法規(guī)機制的思考

    1.提升立法層次,細(xì)化救援行動的法律規(guī)定

    由于搶險救災(zāi)救援力量在構(gòu)成上呈現(xiàn)出多元化、聯(lián)合性的特征,為協(xié)調(diào)武警部隊與其他救援力量之間的關(guān)系,必須盡量提升武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的法律位階,這就需在國家法律層面對武警部隊執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)的情況進行具體而明確的規(guī)范和保障,具體思路有兩種:一是直接修訂《人民武裝警察法》,參照該法對武警部隊執(zhí)行安全保衛(wèi)任務(wù)的立法體例,對武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的組織指揮、任務(wù)范圍、救援原則、保障措施、處置程序、應(yīng)急處置措施、法律責(zé)任等做出明確細(xì)致的規(guī)范;二是在國家法律層面,如在《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》中就武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的具體規(guī)范授權(quán)國務(wù)院、中央軍委制定執(zhí)行性的規(guī)范性法律文件,進而解決法律規(guī)范之間的相互銜接問題,確保武警部隊搶險救災(zāi)法律制度的協(xié)調(diào)配套,形成一套結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容不矛盾、條文不對立,便于部隊理解執(zhí)行的武警部隊搶險救災(zāi)法律制度體系。

    2.重視程序立法,確保救援行動的有序展開

    目前,武警法規(guī)體系中,在具體條款設(shè)定上,普遍存在著實體性規(guī)范相對完備,保障實體性規(guī)范落實的程序性規(guī)范有所欠缺的情況[2]。武警部隊執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)面臨的許多現(xiàn)實問題,在一定程度上與相關(guān)法律對武警部隊搶險救災(zāi)行動的程序性規(guī)范相對缺失有關(guān),例如在《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《人民武裝警察法》中,涉及到武警部隊執(zhí)行搶險救災(zāi)行動的具體條款主要是以任務(wù)賦予為主,缺乏對搶險救災(zāi)行動程序的具體規(guī)范。為保障武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的有序開展,在構(gòu)建武警部隊搶險救災(zāi)法律體系的過程中,應(yīng)當(dāng)把規(guī)范和保障武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的程序性規(guī)定作為一個重點進行建設(shè),可以根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》關(guān)于“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級”之規(guī)定,設(shè)定武警部隊執(zhí)行不同級別的搶險救災(zāi)任務(wù)的啟動程序、組織程序、處置程序、使用時限等程序性規(guī)定,以保證依法用兵、科學(xué)用兵。

    參考文獻:

    [1]胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會上所作的報告:堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進,為全面建成小康社會而奮斗.2012-11-08.

    [2]歐陽華:論武警法規(guī)體系的構(gòu)建與完善[J]:武警工程大學(xué)學(xué)報,2013(1).

    作者簡介:

    何金鑫,男,1972年6月出生,漢族,四川省仁壽縣人,碩士學(xué)位,現(xiàn)為武警警官學(xué)院政治法律系副主任,主要研究方向為軍事法治研究。

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