地方政府推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作模式研究

劉永魁

(北京理工大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 北京 100081)

地方政府推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作模式研究

劉永魁

(北京理工大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 北京 100081)

為了提高國(guó)內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作的效率，從目前國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員現(xiàn)狀和所遇到的問(wèn)題著手，通過(guò)實(shí)際調(diào)研的案例進(jìn)行分析，指明中央政府和地方政府二者的職能范疇，明確地方政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作中的角色，并從工作機(jī)制和制度角度進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，以集成動(dòng)員理論為基礎(chǔ)，結(jié)合廣東省的實(shí)例，提出了經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作的新模式。

集成動(dòng)員；工作機(jī)制；新模式

陳德第等針對(duì)不同時(shí)期專(zhuān)家學(xué)者對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的定義，總結(jié)得出：國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員是國(guó)家為了保障戰(zhàn)爭(zhēng)的需要、贏得戰(zhàn)爭(zhēng)的最后勝利，有計(jì)劃、有組織地使國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員從平時(shí)狀態(tài)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)的一系列活動(dòng)[1]。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的工作模式是“軍隊(duì)提需求、國(guó)動(dòng)委搞協(xié)調(diào)、政府抓落實(shí)”，具體的國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作要由各級(jí)政府通力合作完成，為此，政府在經(jīng)濟(jì)動(dòng)員中的角色和作用就顯得尤為重要。在黨的十八屆三中全會(huì)決定“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的形勢(shì)下，十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展，堅(jiān)持發(fā)展和安全兼顧、富國(guó)和強(qiáng)軍統(tǒng)一，實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民深度融合發(fā)展格局”的戰(zhàn)略規(guī)劃下，為了更好地推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作，需要對(duì)上述模式進(jìn)行細(xì)分，在完善經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，明確軍隊(duì)、國(guó)動(dòng)委和政府在經(jīng)濟(jì)動(dòng)員中的職能范疇，并以集成動(dòng)員理念為牽引，提出更有效的工作模式，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作的順利開(kāi)展。

一、國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作現(xiàn)狀及問(wèn)題

就國(guó)內(nèi)而言，國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員學(xué)存在著不同的研究綱領(lǐng)，北京理工大學(xué)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)一直秉持管理學(xué)導(dǎo)向型國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員學(xué)研究綱領(lǐng)[2]，這種研究綱領(lǐng)得到了學(xué)界和業(yè)界的廣泛認(rèn)可，已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員理論的主導(dǎo)型研究綱領(lǐng)[3]。在此研究綱領(lǐng)的指導(dǎo)下，學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)創(chuàng)立了敏捷動(dòng)員理論[4]，并闡述了其核心概念動(dòng)員聯(lián)盟[5]，提出了深入研究并進(jìn)而規(guī)范國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員業(yè)務(wù)流程的倡議[6]，根據(jù)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作的調(diào)研，闡述了國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員鏈的概念[7]。在尋求理論突破的同時(shí)，特別重視對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員實(shí)踐的深入調(diào)查和分析，這也是深化國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員理論研究、加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員學(xué)科建設(shè)的必由之路。針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員要求快速、敏捷地適應(yīng)需求變化，以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員業(yè)務(wù)跨部門(mén)、跨行業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求，孔昭君教授及其團(tuán)隊(duì)借鑒集成產(chǎn)品開(kāi)發(fā)理念，提出了完善敏捷動(dòng)員理論與方法的思路，即集成動(dòng)員理論[8]。該理論對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

目前，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作還是遵循在軍隊(duì)提出相應(yīng)需求的情況下，對(duì)應(yīng)的各級(jí)政府制定好各自的國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員預(yù)案，然后按照預(yù)案中的要求推進(jìn)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作。按照我國(guó)的行政體制，動(dòng)員工作是逐級(jí)下達(dá)并執(zhí)行的，任務(wù)最終還是要落到地方政府身上。而地方政府往往對(duì)包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員在內(nèi)的國(guó)防建設(shè)不夠積極，這就造成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作不能充分開(kāi)展的局面。而國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員作為一項(xiàng)較為重要的國(guó)防職能，沒(méi)有完成經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作也就是沒(méi)有完全履行好國(guó)防職能所對(duì)應(yīng)的要求。于地方而言，是沒(méi)能很好地貫徹落實(shí)上級(jí)政府的指示；于國(guó)家而言，是沒(méi)能很好地完成國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員和國(guó)防建設(shè)工作的戰(zhàn)略部署，從而給國(guó)家安全帶來(lái)不確定性。要想從國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員角度出發(fā)消除這種不確定性，需要對(duì)整個(gè)動(dòng)員工作的機(jī)制和落實(shí)情況有全面的掌控。就地方政府這一層面來(lái)說(shuō)，其作用和定位顯得尤為重要，這會(huì)對(duì)地方政府以哪種工作模式開(kāi)展工作有較大的影響。

二、地方政府在經(jīng)濟(jì)動(dòng)員中的角色

一直以來(lái)，中央和地方、地方和百姓就是矛盾的共同體，國(guó)家雖然出臺(tái)了一系列政策來(lái)化解矛盾，但因?yàn)楦鱾€(gè)地方的地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)體系等各有差異，所以有些地方情況會(huì)有所緩解，而有些地方仍然存在問(wèn)題。國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作與此相似。國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室現(xiàn)在已更名為經(jīng)濟(jì)與國(guó)防協(xié)調(diào)發(fā)展司，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作。各省、自治區(qū)、直轄市按照國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)與國(guó)防協(xié)調(diào)發(fā)展司編制的國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員規(guī)劃的要求，結(jié)合自身情況編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員具體計(jì)劃，而每個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的情況各不相同，因而所遇到的問(wèn)題和完成的情況也會(huì)不一樣。

以海南省經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室為例。海南省三亞市將要在鳳凰島成立船舶動(dòng)員中心，為了成立此動(dòng)員中心需要由船舶中心所屬單位與三亞市經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室聯(lián)系并協(xié)商，然后由三亞市經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室行文上報(bào)給海南省經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室，最后由海南省經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)與國(guó)防協(xié)調(diào)發(fā)展司審批。三亞市成立的動(dòng)員中心主要為南海維權(quán)的船隊(duì)服務(wù)，為保護(hù)國(guó)有領(lǐng)海不受侵犯，國(guó)有設(shè)施不受破壞，需要有船只長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行防護(hù)。而在防護(hù)過(guò)程中，和越南船政之間打的是持久戰(zhàn)和消耗戰(zhàn)，需要大量的食物供給作為保障，俗語(yǔ)云“兵馬未動(dòng)，糧草先行”，而這充足的“糧草”就得由海南省三亞市船舶動(dòng)員中心供應(yīng)。但是，人數(shù)眾多，需求過(guò)大，有時(shí)候在時(shí)間非常匆忙的情況下，要想在短時(shí)間內(nèi)籌集到所需的食物，并不是一件容易的事情。海南省經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室所采取的方法是，列出任務(wù)清單，并上報(bào)海南省政府，再由海南省政府直接將任務(wù)下達(dá)給三亞市政府，最后由三亞市政府去完成任務(wù)。所以最后的擔(dān)子還是落在地方政府的肩上，雖然未給地方政府帶來(lái)直接經(jīng)濟(jì)損失，但花費(fèi)了地方政府的時(shí)間和精力，也就造成了間接損失。地方政府有其自身的工作任務(wù)，而任務(wù)一般都由中央政府下達(dá)，所以在經(jīng)濟(jì)動(dòng)員方面二者之間會(huì)產(chǎn)生矛盾，其中主要的原因還是因?yàn)槁殭?quán)劃分不明。其實(shí)，國(guó)防法對(duì)二者在國(guó)防建設(shè)中所應(yīng)履行的職責(zé)做出了明文規(guī)定。

《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》第二章規(guī)定了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的國(guó)防職權(quán)，其中包括全國(guó)人大及其常委會(huì)、中華人民共和國(guó)主席、國(guó)務(wù)院、中央軍委、協(xié)調(diào)會(huì)議、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)、軍地聯(lián)席會(huì)議等。地方各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)定的國(guó)防職權(quán)的具體內(nèi)容為“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證有關(guān)國(guó)防事務(wù)的法律、法規(guī)的遵守和執(zhí)行。地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的征兵、民兵、預(yù)備役、國(guó)防教育、國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員、人民防空、國(guó)防交通、國(guó)防設(shè)施保護(hù)、退出現(xiàn)役的軍人的安置和擁軍優(yōu)屬等工作”。

而要想這些工作能順利展開(kāi)，需要有地方政府的有效領(lǐng)導(dǎo)以及地方民眾的積極參與和配合。這就需要地方政府來(lái)帶動(dòng)民眾的積極性，其中較好的方式就是有效開(kāi)展國(guó)防教育。《中華人民共和國(guó)國(guó)防教育法》第十八條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的工作性質(zhì)和特點(diǎn)，采取多種形式對(duì)工作人員進(jìn)行國(guó)防教育。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)具備基本的國(guó)防知識(shí)，從事國(guó)防建設(shè)事業(yè)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，必須學(xué)習(xí)和掌握履行職責(zé)所必需的國(guó)防知識(shí)。各地區(qū)、各部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)依法履行組織、領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)、本部門(mén)開(kāi)展國(guó)防教育的職責(zé)。第三十三條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及其他社會(huì)組織違反本法規(guī)定，拒不開(kāi)展國(guó)防教育活動(dòng)的，由人民政府有關(guān)部門(mén)或者上級(jí)機(jī)關(guān)給予批評(píng)教育，并責(zé)令限期改正，造成惡劣影響的，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員依法給予行政處分。國(guó)防教育法給地方政府提出了要求，也明確了相應(yīng)的法律責(zé)任和責(zé)罰措施，為地方政府開(kāi)展工作提供了充分的保障。

但從中我們可以看出，國(guó)防法對(duì)于地方政府的國(guó)防職權(quán)只是做了概括性的闡述，并沒(méi)有規(guī)定具體該如何去執(zhí)行，尤其是對(duì)于地方政府這種執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有更多的精力思考該如何開(kāi)展工作，只是直接執(zhí)行上級(jí)給出的明確指示而已。這樣就造成了中央和地方政府之間工作職責(zé)劃分不清的情況，哪些屬于中央政府做的，哪些又是屬于地方政府的職能范疇，沒(méi)有明確的說(shuō)明。因此，需要將上述相關(guān)的法律規(guī)定變成任務(wù)清單，以便落實(shí)和檢查國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作的推進(jìn)。另外，就中央政府與地方政府而言，需要理清二者之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，事情由誰(shuí)辦、問(wèn)題由誰(shuí)管、任務(wù)誰(shuí)負(fù)責(zé)都需要有明確的闡述。而且各地方政府之間因?yàn)橛兄嗟睦骊P(guān)系，更需要上述關(guān)系的牽制和監(jiān)督。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作雖然對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的促進(jìn)作用，但是短期內(nèi)會(huì)與地方政府的利益訴求產(chǎn)生沖突，究其原因主要有以下3點(diǎn)：

(1)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向性和自我中心化日趨明顯，一切以GDP為主的評(píng)價(jià)機(jī)制尚未徹底改變，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為地方政府的主要利益訴求。在這種情況下，地方政府自然更愿意將精力投入到能拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的項(xiàng)目中，而對(duì)短期內(nèi)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)不大甚至需要大量資金投入的經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作，如國(guó)防需求的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)目標(biāo)防護(hù)和軍隊(duì)后勤保障社會(huì)化等積極性不高。

(2)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作發(fā)展所需要的經(jīng)費(fèi)，大部分屬于國(guó)防經(jīng)費(fèi)支出。按照《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》等法律文件的規(guī)定，中央政府和地方政府采取按事權(quán)劃分原則，確定各自的資金投入比例。但是，實(shí)行分稅制后，地方政府財(cái)政來(lái)源減少，地方政府融資平臺(tái)負(fù)債累累，而且地方政府又需對(duì)屬地內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活實(shí)行統(tǒng)籌管理，這些就導(dǎo)致地方政府與中央政府在經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作所需經(jīng)費(fèi)支出比例方面產(chǎn)生矛盾，直接或間接地影響經(jīng)濟(jì)動(dòng)員投資項(xiàng)目的建設(shè)工作，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作的發(fā)展進(jìn)程[9]。

(3)當(dāng)前，衡量一個(gè)官員政績(jī)的主要指標(biāo)還是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了多大的貢獻(xiàn)，這會(huì)導(dǎo)致地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國(guó)防動(dòng)員不夠重視，動(dòng)員工作不能有效推進(jìn)。

綜上所述，在權(quán)責(zé)不明、制度不清、工作運(yùn)行機(jī)制不暢的情形下，地方政府對(duì)于推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作的熱情不高、動(dòng)力不足，并沒(méi)有按照相關(guān)法律法規(guī)的要求去扮演好自己的角色。因此，需要針對(duì)這些問(wèn)題，分析其產(chǎn)生的原因并提出切實(shí)可行的辦法。

三、調(diào)動(dòng)地方政府經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作積極性的方法

如何解決上述問(wèn)題呢？筆者認(rèn)為，首先對(duì)中央和地方政府的職能要有合理明確的劃分，如何劃分，就需要有更加詳細(xì)的法律條文作為前提保障，并在其所屬的職能下，列出可執(zhí)行的任務(wù)清單，讓二者都能依此行事。誰(shuí)該做什么都一目了然，誰(shuí)沒(méi)有達(dá)到要求自然也是清楚明了，讓其沒(méi)有推托的借口和理由。當(dāng)然，對(duì)于每一項(xiàng)工作的安排，必須要有配套的獎(jiǎng)懲和監(jiān)督機(jī)制作為補(bǔ)充。對(duì)于地方政府而言，直屬領(lǐng)導(dǎo)為地方各級(jí)人大常委會(huì)，而地方各級(jí)人大常委會(huì)屬于全國(guó)人大常委會(huì)的管理范疇，全國(guó)人大常委會(huì)可對(duì)其履行貫徹落實(shí)國(guó)防法的情況進(jìn)行執(zhí)法檢查。因?yàn)槿珖?guó)人大有這個(gè)權(quán)力，它是立法機(jī)構(gòu)，它要保證立法權(quán)威并得到貫徹執(zhí)行，故可進(jìn)行執(zhí)法檢查，具體操作如下：

(一)完善新形勢(shì)下的國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)體制

國(guó)家的國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)體制是最重要的國(guó)防制度。對(duì)此，我國(guó)現(xiàn)行憲法已做了明確規(guī)定，從而奠定了社會(huì)主義憲政體制下國(guó)家國(guó)防制度的堅(jiān)實(shí)憲法基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)體制在新時(shí)期的國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，取得了成功的經(jīng)驗(yàn)。但是，任何制度都不是一成不變的，都要隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步而不斷創(chuàng)新和發(fā)展，才能保持強(qiáng)大的生命力。我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)體制，同樣需要在社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步中得到進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

在國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)體制下，依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》《中華人民共和國(guó)立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》以及《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》等制定相關(guān)法律條文，明確規(guī)定中央政府和地方政府在經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作中各自所承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，并詳細(xì)說(shuō)明各自的分工，充分發(fā)揮地方政府的積極性，這樣會(huì)有利于順利開(kāi)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作和有效促進(jìn)國(guó)防建設(shè)。

(二)正確看待和處理中央與地方之間的利益關(guān)系

中央與地方的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是中央利益與地方利益的關(guān)系。從國(guó)家結(jié)構(gòu)的角度看，國(guó)家利益是一個(gè)國(guó)家的整體利益，而地方利益則是一個(gè)國(guó)家的局部利益，因此，無(wú)論從哪個(gè)角度講，中央與地方關(guān)系都是一個(gè)矛盾體。它一方面是國(guó)家的根本利益與特殊利益的矛盾，另一方面又是國(guó)家的整體利益與地方的局部利益的矛盾。這個(gè)矛盾體是客觀存在的，因而，如何協(xié)調(diào)好矛盾體內(nèi)部的雙方關(guān)系，就成了各國(guó)社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵[10]。從某種程度上說(shuō)，中央與地方的關(guān)系問(wèn)題，事關(guān)國(guó)家的穩(wěn)定與動(dòng)亂、統(tǒng)一與分裂、興盛與衰亡，歷來(lái)受到政治家和思想家們的高度關(guān)注。古往今來(lái)，國(guó)家都存在著中央與地方的關(guān)系問(wèn)題，都非常重視其發(fā)展變化趨勢(shì)，也都非常注重探索處理這一關(guān)系的規(guī)律和方式、方法[11]。

(三)建立中央與地方權(quán)限監(jiān)督機(jī)制

要維護(hù)國(guó)家法制的高度統(tǒng)一和有效實(shí)施，必須有覆蓋所有行使各種權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)，與科學(xué)、嚴(yán)格、統(tǒng)一和配套的監(jiān)督法律制度。我國(guó)國(guó)防監(jiān)督法律制度的構(gòu)成主要包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)和軍事檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這些監(jiān)督都是按照憲法賦予的權(quán)力，依照一定的法定程序，具有國(guó)家強(qiáng)制力，并形成了國(guó)防監(jiān)督的法律制度體系。而在經(jīng)濟(jì)動(dòng)員監(jiān)督工作中，主要還是依靠國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要包括全國(guó)人大的監(jiān)督、國(guó)務(wù)院的監(jiān)督、地方各級(jí)人大的監(jiān)督等。

(1)全國(guó)人大的監(jiān)督

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。這一制度決定了在我國(guó)經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的各級(jí)人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。國(guó)防建設(shè)是國(guó)家的根本建設(shè)，是國(guó)家安全的重要保證，在國(guó)家的各項(xiàng)重大事務(wù)中占有十分重要的地位。加強(qiáng)人大對(duì)國(guó)防建設(shè)的監(jiān)督也是在新的歷史時(shí)期進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容。人大對(duì)國(guó)防建設(shè)實(shí)行監(jiān)督的一個(gè)重要方面，就是要對(duì)國(guó)家各級(jí)政府的國(guó)防職能實(shí)行有效的監(jiān)督。

我國(guó)的各級(jí)政府上自國(guó)務(wù)院下至地方各級(jí)人民政府，都是同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)，各級(jí)人民政府在國(guó)家的各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮著十分重要的組織和領(lǐng)導(dǎo)作用。可以說(shuō)，各級(jí)人民政府對(duì)國(guó)防建設(shè)的重視程度和工作成就的大小，直接影響到國(guó)家和本地區(qū)國(guó)防建設(shè)的鞏固與發(fā)展。我國(guó)憲法和法律對(duì)各級(jí)人民政府的國(guó)防職能做了明確的規(guī)定，依法對(duì)政府的國(guó)防職能實(shí)行法律監(jiān)督，是各級(jí)人民代表大會(huì)的重要職責(zé)和權(quán)力。人大對(duì)政府國(guó)防職能的監(jiān)督，主要通過(guò)對(duì)政府立法的監(jiān)督和對(duì)政府負(fù)責(zé)的有關(guān)國(guó)防建設(shè)事項(xiàng)的監(jiān)督。

國(guó)防法為地方各級(jí)人民政府做好本地國(guó)防建設(shè)事務(wù)提供了相應(yīng)的法律依據(jù)，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法積極做好有關(guān)國(guó)防建設(shè)的各個(gè)方面的工作。同樣地，國(guó)防法也賦予了地方各級(jí)人民政府在國(guó)防建設(shè)方面的職責(zé)，地方各級(jí)人民政府必須有效地履行職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)地方政府國(guó)防職能的監(jiān)督和本地區(qū)有關(guān)國(guó)防建設(shè)事業(yè)的地方性立法，以保證國(guó)防建設(shè)事業(yè)在本行政區(qū)域的健康發(fā)展。與此同時(shí)，為了保證地方性立法的質(zhì)量，保證其合法性和有效性，維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和權(quán)威，也應(yīng)當(dāng)加大全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)地方各級(jí)人大的有關(guān)國(guó)防建設(shè)方面立法監(jiān)督的力度，以保證國(guó)家的國(guó)防建設(shè)事業(yè)和國(guó)防法制建設(shè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

(2)國(guó)務(wù)院的監(jiān)督

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》，國(guó)務(wù)院具有領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)防建設(shè)事業(yè)的職權(quán)，在履行領(lǐng)導(dǎo)和管理職權(quán)過(guò)程中必然會(huì)涉及到監(jiān)督權(quán)。因此，國(guó)務(wù)院負(fù)有在憲法和法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)監(jiān)督國(guó)防事業(yè)進(jìn)行的職責(zé)。其中主要是對(duì)政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，即按照法定的職權(quán)和程序?qū)Ρ炯?jí)和下級(jí)政府機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行國(guó)防政策、法律法規(guī)和有關(guān)決定、命令的情況實(shí)施監(jiān)督，并有權(quán)及時(shí)糾正錯(cuò)誤的決定和做法，包括改變或撤銷(xiāo)地方各級(jí)人民政府和行政部門(mén)發(fā)布的有關(guān)國(guó)防事務(wù)的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章、決定和命令。同時(shí)，國(guó)務(wù)院各部委也有在其職責(zé)和權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)其他部門(mén)和地區(qū)的國(guó)防建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。

(3)地方各級(jí)人大的監(jiān)督

《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定：地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。因此，地方各級(jí)人大對(duì)國(guó)防法律法規(guī)在本地區(qū)的執(zhí)行情況負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，這是憲法賦予的重要職權(quán)之一。地方各級(jí)人大應(yīng)把制定有關(guān)國(guó)防事務(wù)的地方性法規(guī)和對(duì)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督放在同等重要地位，進(jìn)一步強(qiáng)化其在執(zhí)行國(guó)防法規(guī)方面的監(jiān)督職能。尤其是對(duì)本級(jí)政府的監(jiān)督，要通過(guò)聽(tīng)取和審議本地區(qū)的政府工作報(bào)告實(shí)施監(jiān)督。地方人民政府和地方人民檢察院、人民法院在向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)把執(zhí)行相關(guān)國(guó)防法律法規(guī)的情況作為重要匯報(bào)內(nèi)容[12]。

四、轉(zhuǎn)變地方政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作的模式

在完成上述保障機(jī)制后，要想提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作的效率，需完善其工作模式。地方政府開(kāi)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作的傳統(tǒng)模式，是交由國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室全權(quán)負(fù)責(zé)，由經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室完成諸如糧食、淡水、石油、醫(yī)療、運(yùn)輸、安保等品目的動(dòng)員工作。在任務(wù)分工明確、工作機(jī)制順暢、監(jiān)督管理有效的情況下，要想更好地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作，需打破上述由經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室“一竿子插到底”的模式，以集成動(dòng)員[8]為支撐，走出一條創(chuàng)新性的經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作路子。現(xiàn)以廣東省為例，深入探討如何創(chuàng)新工作模式。

按照《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》的規(guī)定，國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)議定事項(xiàng)由軍隊(duì)和政府在各自的權(quán)限范圍內(nèi)負(fù)責(zé)落實(shí)。所以，國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的決策主體，政府是落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員任務(wù)的責(zé)任主體，政府各職能部門(mén)、企事業(yè)單位和負(fù)有公共管理責(zé)任的社會(huì)團(tuán)體是落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員任務(wù)的執(zhí)行主體，國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室(既是國(guó)動(dòng)委辦事機(jī)構(gòu)，又是政府職能部門(mén))具體承擔(dān)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的協(xié)調(diào)工作，一方面協(xié)調(diào)軍地雙方，另一方面代表政府協(xié)調(diào)執(zhí)行主體，同時(shí)，還承擔(dān)政府方面缺乏執(zhí)行主體的任務(wù)。

依據(jù)上述分級(jí)，其組織結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 廣東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員結(jié)構(gòu)

另外，為了貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》的有關(guān)規(guī)定，更好地完成國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員任務(wù)，在設(shè)計(jì)保障機(jī)制時(shí)必須堅(jiān)持以下原則：

第一，政府必須密切關(guān)注軍隊(duì)提出的動(dòng)員需求。軍隊(duì)提出的動(dòng)員需求是保障活動(dòng)的直接目標(biāo)，國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)是軍地協(xié)調(diào)的最直接機(jī)制，必須通過(guò)國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)這個(gè)機(jī)構(gòu)保持軍隊(duì)溝通的暢通，及時(shí)響應(yīng)軍隊(duì)提出的動(dòng)員需求。

第二，國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員是政府的國(guó)防職能。地方縣以上各級(jí)人民政府是國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的責(zé)任主體，政府各職能部門(mén)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的執(zhí)行主體，政府所有職能部門(mén)都必須主動(dòng)承擔(dān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員任務(wù)。

第三，國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員機(jī)構(gòu)必須充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。按照現(xiàn)行國(guó)防動(dòng)員體制和政府架構(gòu)，地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員機(jī)構(gòu)既是同級(jí)國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，又是同級(jí)政府的職能部門(mén)。所以，國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員機(jī)構(gòu)必須充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。這種協(xié)調(diào)作用體現(xiàn)在3個(gè)方面：(1)協(xié)調(diào)軍地雙方，省國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室既是省發(fā)展和改革委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，又是省國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)綜合辦公室，更應(yīng)該充分發(fā)揮協(xié)調(diào)軍地雙方的作用。(2)協(xié)調(diào)省政府各職能部門(mén)。盡管省國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室是省發(fā)展和改革委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但其職能定位則是省政府從事國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其履行職能的行為是代表省政府的，不可因其行政級(jí)別而等閑視之。(3)協(xié)調(diào)無(wú)政府主管部門(mén)的社會(huì)組織和企事業(yè)單位，從而避免在國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員活動(dòng)中出現(xiàn)管理“空白”。

下面結(jié)合2008年汶川地震中對(duì)所需帳篷動(dòng)員工作的實(shí)際案例，進(jìn)一步闡明上述工作模式的有效性。

汶川地震中，帳篷是整個(gè)救災(zāi)過(guò)程中最緊缺的救援資源。在國(guó)家大力支持下，對(duì)帳篷的動(dòng)員工作取得了較好的效果。從2008年5月13日至2008年6月24日，共向?yàn)?zāi)區(qū)調(diào)運(yùn)157.97萬(wàn)頂帳篷。

汶川地震發(fā)生后，國(guó)家在48小時(shí)內(nèi)調(diào)空了10個(gè)中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)，紅十字會(huì)儲(chǔ)備的帳篷也調(diào)運(yùn)殆盡，并展開(kāi)了帳篷緊急采購(gòu)工作。國(guó)家與14個(gè)省(市)的75家企業(yè)簽訂了90萬(wàn)頂帳篷的生產(chǎn)采購(gòu)合同，并明確2008年6月20日前全部完成生產(chǎn)并組織發(fā)運(yùn)。由于這75家企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模和承擔(dān)動(dòng)員任務(wù)不盡相同，可以將其分為3類(lèi)：第一類(lèi)是于2008年5月19日第一批投入生產(chǎn)的9個(gè)企業(yè)，第二類(lèi)是與民政部有長(zhǎng)期合作關(guān)系的其他31家企業(yè)，第三類(lèi)是剩余的35家企業(yè)。

在調(diào)用儲(chǔ)備和動(dòng)員生產(chǎn)工作開(kāi)展的同時(shí)，國(guó)家進(jìn)行了3類(lèi)募集：第一類(lèi)是通過(guò)中國(guó)紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)等國(guó)家級(jí)社團(tuán)，共募集調(diào)運(yùn)了約15萬(wàn)頂帳篷；第二類(lèi)是政府通過(guò)征用(收)、募捐等手段從企業(yè)和社會(huì)公眾共籌集了將近16萬(wàn)頂帳篷；第三類(lèi)是政府通過(guò)國(guó)際資源主體渠道共募集了接近21萬(wàn)頂帳篷。同時(shí)，經(jīng)過(guò)汶川地震的實(shí)踐檢驗(yàn)全國(guó)運(yùn)輸系統(tǒng)最高為11萬(wàn)頂/天，經(jīng)數(shù)據(jù)分析全國(guó)范圍內(nèi)的鐵路調(diào)配時(shí)間在1～3天，航空調(diào)配時(shí)間在0.5～1天，公路運(yùn)輸時(shí)間為2～4天。

該案例中，國(guó)務(wù)院為責(zé)任主體，民政部、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、紅十字會(huì)、企業(yè)等為執(zhí)行主體，國(guó)家國(guó)動(dòng)委協(xié)調(diào)一部分帳篷供應(yīng)所在地的軍隊(duì)系統(tǒng)，在中央軍委的配合下，調(diào)用直升機(jī)對(duì)救援物資進(jìn)行空投，共同完成了帳篷動(dòng)員任務(wù)。這次動(dòng)員任務(wù)能順利完成，除了國(guó)家主導(dǎo)的大背景外，主要是由國(guó)務(wù)院牽頭，相關(guān)部委及企事業(yè)單位通力配合。這充分說(shuō)明，要想完成一次成功的動(dòng)員工作，需賦予牽頭單位較高的職權(quán)，并提升相關(guān)部門(mén)的國(guó)防意識(shí)，積極配合牽頭單位完成動(dòng)員工作。

另外，針對(duì)“平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)”的要求，在開(kāi)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作時(shí)，還要注意遵循“平時(shí)動(dòng)員市場(chǎng)化、戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員行政化”的準(zhǔn)則。

五、結(jié)語(yǔ)

在國(guó)際形勢(shì)日趨嚴(yán)峻的情形下，國(guó)防任務(wù)日益嚴(yán)重。為了做好國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作，從而給國(guó)防安全提供強(qiáng)有力的支撐，需要完善現(xiàn)有的工作機(jī)制，包括升遷機(jī)制、解決爭(zhēng)議機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等。合理分配中央政府和地方政府的權(quán)限，讓二者在一個(gè)均衡的范圍內(nèi)，充分落實(shí)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作的要求。地方政府在執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員任務(wù)時(shí)要以集成動(dòng)員的相關(guān)理論為依據(jù)，充分發(fā)揮國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室的協(xié)調(diào)指揮作用。平時(shí)準(zhǔn)備工作更多地交由市場(chǎng)去實(shí)施，戰(zhàn)時(shí)有效利用制度機(jī)制去運(yùn)行。在軍民融合已上升為國(guó)家戰(zhàn)略的形勢(shì)下，軍民的深度融合為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和國(guó)防建設(shè)服務(wù)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和有力保障。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員區(qū)域協(xié)調(diào)工作模式上，還需進(jìn)一步分析和整合，以期實(shí)現(xiàn)從點(diǎn)到面、從條到塊的推廣和覆蓋。

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(責(zé)任編輯 魏艷君)

Research on the Model of Local Government Promote National Economy Mobilization

LIU Yong-kui

(School of management and economics, Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China)

In order to improve the efficiency of domestic economic mobilization, this paper analyzes the present situation and the problems of national economy mobilization, points out the functional areas of the central government and local government, and specifies the role of the local government in the national economy mobilization. On the basis of the work mechanism and the system of rational design, integrated mobilization theory, combining with the actual situation in Guangdong province, it puts forward a new model for the economic mobilization.

integrated mobilization; working mechanism; new model

2016-09-29 作者簡(jiǎn)介：劉永魁(1989—)，男，博士研究生,研究方向：國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員、應(yīng)急管理。

劉永魁.地方政府推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作模式研究[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))，2017(2):63-69.

format：LIU Yong-kui.Research on the Model of Local Government Promote National Economy Mobilization[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(2):63-69.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.02.009

C935

A

1674-8425(2017)02-0063-07