大藤峽水利樞紐建設(shè)征地長期補(bǔ)償安置方式研究

傅文華（廣西水利電力勘測設(shè)計研究院，530023，南寧）

大藤峽水利樞紐建設(shè)征地長期補(bǔ)償安置方式研究

傅文華
（廣西水利電力勘測設(shè)計研究院，530023，南寧）

長期補(bǔ)償安置方式是征地補(bǔ)償和移民安置的一種模式創(chuàng)新。基于大藤峽水利樞紐建設(shè)征地情況，對長期補(bǔ)償?shù)姆秶?、原則及方式進(jìn)行了研究，對實施長期補(bǔ)償安置的補(bǔ)償費進(jìn)行了測算并分析了對電價的影響。研究認(rèn)為本工程若實施長期補(bǔ)償具有一定可行性，但將在運營期對項目法人帶來較大資金壓力，對此提出了相應(yīng)建議。

大藤峽水利樞紐；長期補(bǔ)償安置；移民安置；實施條件

大藤峽水利樞紐（以下簡稱大藤峽工程）是國務(wù)院批準(zhǔn)的珠江流域防洪控制性樞紐工程。根據(jù)批復(fù)初設(shè)階段的《移民安置規(guī)劃報告》，大藤峽水利樞紐建設(shè)征地涉及貴港、來賓、柳州3個市的桂平、武宣、象州、興賓、柳江、鹿寨6個縣（市、區(qū)）的37個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）133個村以及4個國有單位。

受國家發(fā)展改革委的委托，中咨公司于2014年對大藤峽工程可行性研究報告進(jìn)行了評估。在評估過程中，部分地方干部和移民群眾提出了長期補(bǔ)償安置的訴求。中咨公司認(rèn)為評估調(diào)研了解的移民意愿與可研報告提出以大農(nóng)業(yè)為主的安置方式不完全相符，建議進(jìn)一步征求移民和安置區(qū)居民意愿，結(jié)合近年自治區(qū)水庫移民的經(jīng)驗教訓(xùn)，由項目法人和廣西壯族自治區(qū)政府充分協(xié)商，統(tǒng)籌考慮采用大農(nóng)業(yè)和長期補(bǔ)償?shù)劝仓梅绞剑咨平鉀Q好移民安置問題，制定切實可行的移民安置方案。

2014年7—8月，設(shè)計單位抽取了庫壩區(qū)12個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的21個村民委144個村民小組進(jìn)行了移民生產(chǎn)安置方式意愿調(diào)查。根據(jù)典型調(diào)查結(jié)果，20.77%的移民選擇了耕地長期補(bǔ)償安置方式。目前，本工程庫區(qū)和壩區(qū)征地工作已進(jìn)入實施階段，其中壩區(qū)部分在征地過程中地方政府已經(jīng)根據(jù)群眾的意愿實施了長期補(bǔ)償，庫區(qū)部分縣（市、區(qū)）也有不少原來選擇大農(nóng)業(yè)安置的移民現(xiàn)在傾向于實施長期補(bǔ)償。群眾的安置意愿充分反映出對大藤峽工程長期補(bǔ)償安置進(jìn)行研究的重要性，對維護(hù)庫壩區(qū)和移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定有著重要的意義。

一、長期補(bǔ)償安置方案的范圍、原則及方式

1.補(bǔ)償范圍

根據(jù)實地調(diào)研，大藤峽工程建設(shè)征地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民收入包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)及副業(yè)等，農(nóng)業(yè)收入中種植業(yè)收入占絕大部分，種植業(yè)的收入主要是通過耕地獲得，因此本方案研究的長期補(bǔ)償范圍是工程建設(shè)征收的耕地（含庫區(qū)和樞紐工程建設(shè)區(qū)）。

2.補(bǔ)償原則

①實行長期補(bǔ)償安置方案后不降低被征用土地的農(nóng)民原來的耕地收入水平。

②充分尊重移民的意愿，以移民自愿為原則。

③長期補(bǔ)償采取公正、公平、公開的原則，兼顧國家、業(yè)主、地方、移民個人利益。

④只對工程征收的耕地實行長期補(bǔ)償，長期補(bǔ)償?shù)母貎H指水田和旱地，對耕地以外的土地和其他項目實行一次性補(bǔ)償。

⑤長期補(bǔ)償?shù)母仡悇e按核定后的原地類長期不變。

⑥耕地長期按其凈產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償，同時對耕地的凈產(chǎn)值隨時間的變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，參考自治區(qū)內(nèi)同類工程的經(jīng)驗，實施長期補(bǔ)償?shù)母貎舢a(chǎn)值根據(jù)自治區(qū)有關(guān)部門發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)和期限進(jìn)行調(diào)整。

⑦長期補(bǔ)償?shù)钠谙抟詷屑~存在的時間為期限直到樞紐工程報廢為止。

3.補(bǔ)償方式

根據(jù)廣西相關(guān)政策法規(guī)以及相關(guān)已實施的水電工程長期補(bǔ)償經(jīng)驗，并結(jié)合大藤峽工程建設(shè)征地區(qū)實際情況，大藤峽工程長期補(bǔ)償?shù)姆绞浇ㄗh采取年產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)姆绞?，即對工程建設(shè)征收的耕地的年產(chǎn)值進(jìn)行長期補(bǔ)償，對耕地以外的土地按照目前有關(guān)政策規(guī)定實行一次性補(bǔ)償。在安置區(qū)不做具體的生產(chǎn)安置規(guī)劃，由各村民小組用所得補(bǔ)償費用自行發(fā)展生產(chǎn)。

耕地的補(bǔ)償單價需按耕地的年產(chǎn)值扣除中間成本后的凈產(chǎn)值進(jìn)行計算，耕地年產(chǎn)值實行動態(tài)調(diào)整制度，根據(jù)自治區(qū)有關(guān)部門發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)和年限進(jìn)行調(diào)整。

長期補(bǔ)償金的來源為優(yōu)先使用一次性補(bǔ)償金，一次性補(bǔ)償金使用不足部分由發(fā)電成本和地方政府共同分?jǐn)偅謹(jǐn)偙壤身椖繕I(yè)主與地方政府共同商議。

二、補(bǔ)償費測算及對電價的影響分析

實施長期補(bǔ)償機(jī)制，其本質(zhì)是將原需要一次性補(bǔ)償移民的資金變?yōu)閯討B(tài)的逐年補(bǔ)償資金，該筆資金的運用可視為移民與業(yè)主之間的投 （融）資形式，其關(guān)系可以大致理解為移民個人財產(chǎn)存款（存入業(yè)主這一非銀行實體）、移民個人財產(chǎn)貸款（貸給業(yè)主用于項目建設(shè)與開發(fā)）、移民個人財產(chǎn)入股（投入項目建設(shè)，每年獲取一定收益）等三種方式，以年折現(xiàn)率反映資金的時間價值。本研究以作為長期補(bǔ)償資金的耕地（僅包括水田和旱地）補(bǔ)償補(bǔ)助費用為獨立的研究對象，暫以全部移民實施長期補(bǔ)償方式為例，通過價格指數(shù)、產(chǎn)量等不同的參數(shù)設(shè)定，對不同資金折現(xiàn)率情況下長期補(bǔ)償資金的使用進(jìn)行宏觀的測算和分析，并測算一次性補(bǔ)償金不足部分由發(fā)電收益列支相應(yīng)的電價。

1.計算條件及參數(shù)假定

（1）實施模式

參照國內(nèi)及廣西水電站已有的長期補(bǔ)償實踐，以耕地畝產(chǎn)值凈值折現(xiàn)進(jìn)行長期補(bǔ)償。

（2）補(bǔ)償期限

按《水利水電工程合理使用年限及耐久性設(shè)計規(guī)范》（SL 654—2014）規(guī)定并參照國內(nèi)及廣西水電站已有長期補(bǔ)償實踐以及大藤峽工程規(guī)劃設(shè)計成果及實際情況，長期補(bǔ)償起始年限（基準(zhǔn)年）為建設(shè)征地開始年，時長為建設(shè)期（9年）及運行期（50年），即長期補(bǔ)償年限暫定為59年。

（3）補(bǔ)償范圍

僅對耕地 （包括水田和旱地）按照“淹多少、補(bǔ)多少”的原則進(jìn)行長期補(bǔ)償，其他地類予以直接補(bǔ)償。

（4）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

參照國內(nèi)及廣西其他水電站長期補(bǔ)償實踐，以水田生產(chǎn)的畝均稻谷凈產(chǎn)值為基礎(chǔ)進(jìn)行逐年補(bǔ)償，參考區(qū)內(nèi)其他項目經(jīng)驗并考慮到本工程建設(shè)征地的實際情況，旱地畝產(chǎn)值按等同于水田考慮。參照廣西地區(qū)水稻種植經(jīng)驗值，水田凈產(chǎn)值按產(chǎn)值的75%計。全庫區(qū)采用“同庫同策”政策，即不同區(qū)域的水田稻谷凈產(chǎn)值采用統(tǒng)一值。

根據(jù)大藤峽庫區(qū)涉及區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平狀況、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、市場調(diào)研及網(wǎng)絡(luò)查詢結(jié)果，基準(zhǔn)年稻谷產(chǎn)量按659 kg/畝計列?？紤]今后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的提高，水田畝產(chǎn)量平均每3年增長3%，當(dāng)畝產(chǎn)量達(dá)到1 000 kg/畝時，產(chǎn)出基本上趨于穩(wěn)定，不再考慮增產(chǎn)?；鶞?zhǔn)年稻谷市場價格按2.8元/kg計列，考慮3%的年增長率。

（5）資金折現(xiàn)率

本次研究過程中資金的時間價值按以下3種方式考慮：

①移民與業(yè)主的關(guān)系可以理解為移民補(bǔ)償資金作為移民的個人財產(chǎn)存入業(yè)主這一非銀行實體，移民以整存零取的方式每年從業(yè)主處領(lǐng)取一定額度的補(bǔ)償款。在這種情況下，該筆資金時間價值將通過多年平均存款利率反映 （本次分析按2015年10月24日中國人民銀行發(fā)布的存款利率，整存零取利率為1.3%）。

②移民與業(yè)主理解為債權(quán)人與債務(wù)人的關(guān)系，移民將本應(yīng)一次性補(bǔ)償?shù)轿坏难a(bǔ)償款全部貸給業(yè)主用于項目建設(shè)與開發(fā)，該筆資金時間價值將通過多年平均貸款利率反映。

③移民作為一個投資決策者將其移民補(bǔ)償資金一次性投入水電行業(yè)中，每年獲取一定的收益，由于這些補(bǔ)償資金是投資者（移民）自有資金，因此其投資的基準(zhǔn)利率按照水電行業(yè)的基準(zhǔn)收益率來計算該筆資金的時間價值，本次分析按水電行業(yè)財務(wù)基準(zhǔn)年收益率7%考慮。

2.資金測算模型

采用資金時間價值基本公式中的已知不等額年值與現(xiàn)值公式，即將歷年補(bǔ)償費用折為現(xiàn)值并累積現(xiàn)值的計算公式：

式中，P為n年補(bǔ)償費用現(xiàn)值累積值，折算至基準(zhǔn)年；Pn為第n年補(bǔ)償費用現(xiàn)值，折算至基準(zhǔn)年；An為第n年補(bǔ)償費用；i為折現(xiàn)率。

3.資金測算成果

（1）一次性補(bǔ)償費用

根據(jù)《大藤峽水利樞紐工程初步設(shè)計階段建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計報告（批復(fù)稿）》，大藤峽水利樞紐庫區(qū)及樞紐建設(shè)區(qū)耕地一次性補(bǔ)償費為172 351萬元。

（2）長期補(bǔ)償方案設(shè)定

①基本方案。耕地水稻產(chǎn)量為659kg/畝，稻谷價格2.80元/kg，水田凈產(chǎn)值按產(chǎn)值的75%計，經(jīng)計算水田凈產(chǎn)值為1 384元/畝。大藤峽水利樞紐耕地長期補(bǔ)償方案現(xiàn)狀年補(bǔ)償給移民的年費用為7 818萬元。

長期補(bǔ)償方案補(bǔ)償期為59年，按照前述補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，資金時間價值按中國人民銀行5年期整存零取利率1.3%、中國人民銀行5年以上貸款利率4.9%、水電行業(yè)的基準(zhǔn)收益率7%三種情況分別考慮。大藤峽水利樞紐電站裝機(jī)1 600 MW，多年平均發(fā)電量60.55億kWh，有效電量57.52億kWh。

由測算成果可知，一次性補(bǔ)償費用與長期補(bǔ)償方案的平衡折現(xiàn)率為8%，按目前國內(nèi)銀行存款、貸款及行業(yè)收益的基準(zhǔn)收益率來分析資金的價值，一次性補(bǔ)償費用不足以支付長期補(bǔ)償方案中歷年補(bǔ)償費用，其中當(dāng)采用水電行業(yè)財務(wù)基準(zhǔn)收益率進(jìn)行分析時，一次性補(bǔ)償費用可支付38年，第39年的費用需計入發(fā)電成本，由發(fā)電收入進(jìn)行補(bǔ)償，試算從第39年開始需抬高電價0.028～0.116元/kWh。按國內(nèi)銀行整存零取、長期貸款方式分析資金價值時，一次性補(bǔ)償費用較長期補(bǔ)償歷年總費用差額更大。

測算成果如下：

一是當(dāng)收益率（折現(xiàn)率）為1.3%時，相當(dāng)于中國銀行整存零取5年存款利率，基準(zhǔn)年耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費用現(xiàn)值約可補(bǔ)償17年，若補(bǔ)償59年，則基準(zhǔn)年資金現(xiàn)值需增加867 804萬元。假設(shè)補(bǔ)差費用從電價中提取，若從第18年開始提取，電價需提高0.003～0.116元/kWh；若從電站開始運營的第1年開始提取，計算得出等額提增電價0.047元/kWh。

二是當(dāng)收益率 （折現(xiàn)率）為4.9%時，相當(dāng)于中國銀行5年以上貸款利率，基準(zhǔn)年耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費用現(xiàn)值約可補(bǔ)償25年，若補(bǔ)償59年，則基準(zhǔn)年資金現(xiàn)值需增加167141萬元。假設(shè)補(bǔ)差費用從電價中提取，若從第26年開始提取，電價需提高0.005～0.116元/kWh；若從電站開始運營的第1年開始提取，計算得出等額提增電價0.025元/kWh。

三是當(dāng)收益率（折現(xiàn)率）為7%時，相當(dāng)于水電行業(yè)財務(wù)基準(zhǔn)收益率，基準(zhǔn)年耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費用現(xiàn)值約可補(bǔ)償38年，若補(bǔ)償59年，則基準(zhǔn)年資金現(xiàn)值需增加36649萬元。假設(shè)補(bǔ)差費用從電價中提取，若從第39年開始提取，電價需提高0.028～0.116元/kWh；若從電站開始運營的第1年開始提取，計算得出等額提增電價0.009元/kWh。

四是當(dāng)收益率（折現(xiàn)率）為8%時，基準(zhǔn)年耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費用現(xiàn)值才能與長期補(bǔ)償59年資金累積折現(xiàn)值平衡。

②敏感性分析。長期補(bǔ)償基本方案按耕地實際產(chǎn)量及單價分析計算了長期補(bǔ)償方案的年費用，并按耕地畝產(chǎn)量每3年遞增3%、糧食單價年增3%的幅度考慮了耕地產(chǎn)量及糧食單價在未來時間內(nèi)可能出現(xiàn)的變化，但畢竟產(chǎn)量變化及價格浮動都是未知的因素，其變化將直接影響到長期補(bǔ)償方案的年費用及與一次性補(bǔ)償方案的比較成果，因此需要對糧食產(chǎn)量增加和價格上漲這兩個因素變化情況進(jìn)行敏感性分析。

基本方案與敏感性分析方案資金測算對比成果見表1。從表1可以看出，耕地畝產(chǎn)量及產(chǎn)出物單價對于長期補(bǔ)償方案有至關(guān)重要的影響，其中產(chǎn)出物單價增長對方案的影響更為明顯。

三、結(jié)論及建議

1.結(jié)論

①實施長期補(bǔ)償可以減輕地方政府移民安置的壓力，有利于移民工作的開展。但是考慮到庫區(qū)和壩區(qū)并非所有移民均有長期補(bǔ)償?shù)囊庠?，在實際實施過程中不同安置方式之間可能會產(chǎn)生不同的安置效果，一旦不同安置方式的移民之間產(chǎn)生了 “攀比”現(xiàn)象，就有可能對地方的社會穩(wěn)定產(chǎn)生不良的影響。

②對移民來說，實施長期補(bǔ)償后可以保證其基本口糧，并且耕地的產(chǎn)出相對較為穩(wěn)定，更為重要的是實行長期補(bǔ)償后解放了部分農(nóng)村勞動力，可從事其他行業(yè)的工作。

③根據(jù)測算，當(dāng)收益率（折現(xiàn)率）為1.3%（5年期存款利率）、4.9%（5年期貸款利率）、7%（水電行業(yè)財務(wù)基準(zhǔn)收益率）時，本工程耕地的一次性補(bǔ)償款現(xiàn)值均不足以支付長期補(bǔ)償費用，資金缺口分別為867 804萬元、167 141萬元、36 649萬元。若上述資金缺口全部通過提升電價解決，則上述3種情況下等額年提增電價分別為0.047元/kWh、0.025元/kWh、0.009元/kWh。經(jīng)測算，只有當(dāng)本工程的收益率（折現(xiàn)率）為8%，耕地的一次性補(bǔ)償金才能足夠支付長期補(bǔ)償費用。由此可見，若電價得不到保護(hù)和提升，本工程實施長期補(bǔ)償將會在工程運營期對項目業(yè)主帶來較大的資金壓力。

④根據(jù)敏感性分析，長期補(bǔ)償安置方案雖然可以減輕企業(yè)的前期投資壓力，但實施后將會使企業(yè)的經(jīng)營負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加大。因耕地年產(chǎn)值的調(diào)整或物價的上漲，將會使企業(yè)負(fù)擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

2.建議

①大農(nóng)業(yè)安置和長期補(bǔ)償安置具有突出的優(yōu)缺點，本工程移民制定安置方式應(yīng)遵循 “因地制宜，保障基本口糧，利于長遠(yuǎn)發(fā)展”的主導(dǎo)思想。一是移民安置方式的確定應(yīng)充分征求移民的意愿，盡量根據(jù)群眾的意愿確定安置方式。二是地方政府在安置方式的確定過程中應(yīng)具有主導(dǎo)性，積極引導(dǎo)移民選擇科學(xué)、合理的安置方式。三是應(yīng)保障移民具有基本的口糧田，對于征地影響不大，且征地后基本口糧有保障的群眾可以尊重意愿采取長期補(bǔ)償、投親靠友、自謀職業(yè)等多種安置方式；對于征地后剩余耕地資源不足，無法滿足基本口糧需求的群眾，建議仍采取大農(nóng)業(yè)安置方式，確保群眾的長遠(yuǎn)生計有保障。

表1 基本方案與敏感性分析方案資金測算對比成果表

②建議加大移民安置與移民勞動技能培訓(xùn)的結(jié)合力度，對于采取長期補(bǔ)償安置方式的移民，應(yīng)加強(qiáng)對其進(jìn)行二、三產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)其順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)；對于采取大農(nóng)業(yè)安置的移民應(yīng)加強(qiáng)對其進(jìn)行種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的培訓(xùn)，在科技指導(dǎo)下使這部分移民能夠充分利用征地后剩余的有限土地資源恢復(fù)生產(chǎn)生活水平。

③長期補(bǔ)償安置方式的實施需具備相應(yīng)的政策條件、資金條件和社會條件。

政策條件：建議國家和自治區(qū)進(jìn)一步研究出臺長期補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)文件。就本工程而言，應(yīng)當(dāng)在國家和自治區(qū)現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，充分參考和吸納區(qū)內(nèi)同類工程實施長期補(bǔ)償工作的經(jīng)驗，制定針對本工程的長期補(bǔ)償實施辦法和細(xì)則，明確耕地產(chǎn)值的確定方法、種植成本的扣除方式、補(bǔ)償期限、耕地分解到戶的實施機(jī)制、長期補(bǔ)償資金籌措機(jī)制、長期補(bǔ)償費用發(fā)放機(jī)制、檔案管理機(jī)制等，確保安置工作有法可依、有據(jù)可循。

資金條件：盡管從項目建設(shè)期來看，項目法人的移民安置資金籌措壓力有所減少，但根據(jù)測算本工程的耕地一次性補(bǔ)償款現(xiàn)值不足以支付整個建設(shè)期和運營期的長期補(bǔ)償費用。本工程為公益性工程，收益率較低，后期若將一次性補(bǔ)償資金與長期補(bǔ)償資金之間的缺口全部列入工程的運營成本無疑將大大增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險，進(jìn)而有可能轉(zhuǎn)化為社會穩(wěn)定風(fēng)險。建議項目業(yè)主進(jìn)一步與地方政府溝通合理分?jǐn)偛糠滞顿Y缺口，或進(jìn)一步研討資金籌措的方案，拓展資金來源。

社會條件：實行長期補(bǔ)償應(yīng)充分兼顧移民、地方政府和項目法人三方利益。一是實施長期補(bǔ)償應(yīng)充分征求群眾的意愿，征得移民同意才可考慮實施。二是實施長期補(bǔ)償要充分征詢地方政府的意見，確保地方穩(wěn)定。地方政府是移民安置工作的實施主體，在移民安置工作中具有主導(dǎo)地位，實施長期補(bǔ)償應(yīng)取得地方政府對實施方案和具體操作方式的認(rèn)可意見。三是實施長期補(bǔ)償要保障項目法人的基本權(quán)益，確保長期補(bǔ)償資金來源可持續(xù)、項目運營風(fēng)險可接受等。 ■

[1]廣西水利電力勘測設(shè)計研究院，江河咨詢中心.大藤峽水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置長期補(bǔ)償研究報告[R].2016.

[2]曾凡亮，葉發(fā)勇.水利水電工程建設(shè)征地實行長期補(bǔ)償安置移民有關(guān)問題的探索[J].紅水河，2009（5）.

責(zé)任編輯 韋鳳年

Studies on long-term compensation approaches for land acquisition of Datengxia Water Complex

Fu Wenhua

Long-term compensation is regarded as one of innovative approaches for land acquisition and resettlement arrangement.Studies have been made on scope,principle and methods of long-term compensation for land acquisition of Datengxia Water Complex based on local conditions.An analysis is made on impact of compensation on the cost of electricity tariff.It is found that long-term compensation is feasible but it will be a financial burden to the project owner during the operation of the dam.Therefore,relevant measures are proposed.

Datengxia Water Complex;long-term compensation arrangement;resettlementarrangement; implementation condition

TV697+D632.4

B

1000-1123（2017）04-0061-04

2017-01-18

傅文華，院長，高級工程師。