徐州市地下空間建設(shè)用地供給探討

郭寧+尹鵬程+張浩+許瑞山

摘 要：隨著建設(shè)用地規(guī)模邊界線、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，國家對建設(shè)用地規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度實(shí)施“雙控”，迫使城市空間布局在面狀發(fā)展的同時向三維縱向發(fā)展，因此城市空間的“真三維”立體開發(fā)利用成為趨勢。特別是以地鐵為發(fā)展軸的地下空間線性開發(fā)，結(jié)合以地鐵站為樞紐的綜合節(jié)點(diǎn)開發(fā)，必將帶動整個城市地下空間網(wǎng)絡(luò)的形成。該文分析了徐州市城市地下空間開發(fā)現(xiàn)狀及空間建設(shè)用地使用權(quán)類型，探討了地下空間建設(shè)用地的供給方式，對徐州市城市地下空間的開發(fā)利用提出了若干建議。

關(guān)鍵詞：地下空間；建設(shè)用地；地下空間開發(fā)利用；建設(shè)用地供給；徐州市

中圖分類號 F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）04-0009-04

Discussion on the Land Supply of Underground Space Construction in Xuzhou City

Guo Ning et al.

（Bureau of Land and Resources of Xuzhou，Xuzhou 221018，China）

Abstract：With the definition for the scale of construction land borders and the delimitation both for permanent basic farmland and red line of ecological protection，the government has been implementing controlling policies for the scale and intensity of construction land recently.The limitations policies on construction land promote the city development model turning to vertical direction.Three-dimensional development and utilization for construction land has become a mainstream trend in urban area.The construction axis of metro is a very typical example for underground space development.Taking the metro station construction as the pivot，the development of integrated points will led to the formation of the utilization network for underground space in the whole urban area.The development status of underground space in Xuzhou City and the types of construction land space usage rights are analyzed in this paper.The supply models of construction land in underground space are discussed as well.Several suggestions for development model for underground space in Xuzhou City have been put forward at last.

Key words：Underground space； Construction land； Development and utilization of underground space；Supply of construction land；Xuzhou City

1 引言

隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，城市的延伸擴(kuò)張占用了大量農(nóng)田，極大地消耗了土地資源。為控制城市邊界的無序擴(kuò)張，國家開始劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界線、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線（統(tǒng)稱“三線”），對建設(shè)用地規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度實(shí)施“雙控”，迫使城市空間布局在面狀發(fā)展的同時向三維縱向發(fā)展，土地開發(fā)利用的重點(diǎn)也由向四周平面擴(kuò)展轉(zhuǎn)移到向地下尋求空間。發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP進(jìn)入1 000美元后，基本具備了大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的條件和實(shí)力；人均GDP在3 000美元，則進(jìn)入開發(fā)利用的高潮[1]。加拿大、日本、美國、法國、瑞典等國在城市地下空間利用領(lǐng)域已達(dá)到相當(dāng)規(guī)模和水平，日本等國已在探索100m深度的地下開發(fā)。城市地下空間的開發(fā)利用，已成為世界性的發(fā)展趨勢，并以此作為衡量城市現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。特別是以地鐵為發(fā)展軸的地下空間線性開發(fā)，結(jié)合以地鐵站為樞紐的綜合節(jié)點(diǎn)開發(fā)，可以帶動整個城市地下空間網(wǎng)絡(luò)的形成。

隨著徐州市地鐵等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與快速推進(jìn)，土地資源的空間開發(fā)力度越來越大。土地資源的空間開發(fā)不僅要科學(xué)合理，更需要通過法律法規(guī)賦予適當(dāng)?shù)臋?quán)利與權(quán)益。目前，以地鐵用地為例，包括線路用地、站臺用地、配套服務(wù)用地等，涉及土地的地上、地表、地下空間利用，用地類型多樣、權(quán)利關(guān)系復(fù)雜。據(jù)《物權(quán)法》第一百三十六條，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。探索地鐵建設(shè)用地權(quán)屬及供給，從土地資源管理角度，為徐州市地下空間開發(fā)利用提出建議。

2 徐州市地下空間建設(shè)用地供應(yīng)現(xiàn)狀分析

2.1 徐州市地下空間建設(shè)用地供應(yīng)現(xiàn)狀 徐州市對地下空間的商業(yè)開發(fā)利用最早可追溯到20世紀(jì)80年代中期，竣工于1995年的古彭廣場地下商場的投入使用，但當(dāng)時僅是批準(zhǔn)開發(fā)建設(shè)，并沒有地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓的概念。從2001年起，徐州市地下公共建筑、住宅配建地下停車場開始呈規(guī)模開發(fā)利用，2013年2月國家發(fā)改委正式批復(fù)《徐州市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃》，標(biāo)志著我市地下空間開發(fā)利用進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。截至2014年年底，徐州地下空間開發(fā)利用面積約552.79萬㎡，主要以地下停車配套為主，約占66.2%，倉儲占11.4%，閑置和封堵不用的占20.58%，其他如商業(yè)及地下通道等占1.82%。目前，徐州市地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓主要有以下3種類型：

（1）地表建設(shè)用地使用權(quán)出讓時明確出讓范圍包含地下建筑物。徐州市最早的案例，是1993年出讓給徐州榮安房產(chǎn)開發(fā)有限公司的彭城路南門橋地塊，即現(xiàn)在的泛亞大廈所在地，泛亞大廈所建方港資企業(yè)要求在出讓合同文本中明確約定包含地下停車場。

（2）僅對單建地下空間建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行出讓。主要是對地下商業(yè)街、餐飲娛樂等設(shè)施用地的出讓，相應(yīng)的地面部分基本無建筑物，全部為地下建筑。如2005年出讓給徐州古彭地下商場管理處中山路與淮海路交叉口（地下）中心時尚大道項(xiàng)目和2008年出讓給徐州中央國際廣場置業(yè)有限公司的YOVO時尚街區(qū)項(xiàng)目。

（3）結(jié)建地下空間出讓地表建設(shè)用地使用權(quán)。即對地上地下建筑物占用的地表建設(shè)用地使用權(quán)整體出讓。如2011年出讓給徐州天成房地產(chǎn)開發(fā)公司的礦大南都商務(wù)中心項(xiàng)目，出讓范圍包括地下建筑空間，該地下建筑和地上建筑共同設(shè)立地表建設(shè)用地使用權(quán)。2016年8月17日，軌道交通1號線銅山路站地塊掛牌出讓，雖并未單獨(dú)設(shè)立地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，但在規(guī)劃條件和出讓文件中規(guī)定：可以建設(shè)不大于9 300m2的地下空間商業(yè)用房。同時，該地塊使用權(quán)范圍又涵蓋地鐵站點(diǎn)地表部分，是徐州市首次對地鐵站地表建設(shè)用地使用權(quán)和地下建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行出讓。

2.2 存在的問題 當(dāng)前，徐州市地下空間開發(fā)利用規(guī)模越來越大，在地下空間用地供應(yīng)實(shí)踐中尚存在以下問題：

（1）地下空間開發(fā)利用管理沒有形成合力。地下空間開發(fā)利用涉及土地、規(guī)劃、人防、不動產(chǎn)登記等多個職能部門，由于工作上的銜接問題，易造成地下空間開發(fā)利用管理的盲區(qū)。

（2）缺乏有效的規(guī)劃管控。主要體現(xiàn)在地下空間開發(fā)利用規(guī)劃滯后，缺少地上、地下統(tǒng)籌的國土空間規(guī)劃體系，大多是無序化、個案化開發(fā)，導(dǎo)致地上地下用地范圍銜接不一致。

（3）地下空間權(quán)屬不明。幾乎所有的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目在土地掛牌出讓時均未提及地下空間利用情況，掛牌公告的內(nèi)容也不涉及地下建筑容積率。相應(yīng)地，出讓合同對地下空間利用情況及地下建設(shè)用地使用權(quán)也無法明確約定。土地出讓金僅是地表建設(shè)用地使用權(quán)宗地的權(quán)益。因地下建設(shè)用地使用權(quán)部分沒有繳納土地出讓金，開發(fā)企業(yè)也就無法取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明晰往往影響了開發(fā)利用地下空間的積極性。

3 地下空間建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立

3.1 空間建設(shè)用地使用權(quán)的分層設(shè)立 我國城市地下空間的開發(fā)利用起步較晚，1997年建設(shè)部出臺的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》對城市地下空間的規(guī)劃、工程建設(shè)和工程管理等作出具體規(guī)定，標(biāo)志著我國城市地下空間開發(fā)利用開始規(guī)范化[2]。2007年頒布的《物權(quán)法》第136條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)立”。從法律上確立了地下空間使用權(quán)用益物權(quán)的基本性質(zhì)。2016年5月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部編制的《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》指出，對已有和在建地下空間進(jìn)行分類和信息收集，并納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理。但截至目前，尚沒有一部法律法規(guī)對地下空間建設(shè)用地使用權(quán)管理進(jìn)行專門規(guī)定。近年來，隨著我國城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市地下地上空間的開發(fā)利用越來越受到重視，一些省、市地方政府對城市土地地下空間利用進(jìn)行積極的探索[1]。列如2004年北京市頒布了《北京中心城中心地區(qū)地下空間開發(fā)利用規(guī)劃》，2006年9月上海市頒布《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》，2008年9月《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》實(shí)施，2016年4月南京出臺了《南京市城市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》。

我國憲法規(guī)定，國有土地所有權(quán)設(shè)立的主體是國家。國家可以先后或同時將地表、地上和地下土地使用權(quán)賦予不同的土地權(quán)利人，所有權(quán)人之外的土地權(quán)利人不可以其用益物權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)定擁有地上或地下土地使用權(quán)[3，4]。土地在物理形態(tài)上分為地上層、地表層和地下層，是立體的三維空間，隨之，地下或地上空間也當(dāng)然屬于土地所有人的支配范圍內(nèi)?？臻g建設(shè)用地使用權(quán)范圍可以用“縱”、“橫”來確定：“橫”以建設(shè)用地的四至為限；“縱”則限以地上高度和地下深度。為避免“縱”向范圍過大而影響地表建設(shè)用地使用權(quán)的發(fā)揮，限制地表建設(shè)用地使用權(quán)“縱”向范圍，在批準(zhǔn)地表建設(shè)用地使用權(quán)時，應(yīng)在劃撥決定書或出讓合同中，依據(jù)規(guī)劃建設(shè)要求，設(shè)定地上、地下一定范圍歸并到地表建設(shè)用地范疇[5]。范疇之外的土地使用權(quán)主體為國家，并在不影響地表使用權(quán)的情況下國家可將地上或地下的土地使用權(quán)再次出讓或劃撥給其他土地使用者。地表土地使用權(quán)人不能隨意將地上地下空間出讓或轉(zhuǎn)讓給他人，否則將造成地上地下空間的無序開發(fā)。《物權(quán)法》第一百三十六條為空間建設(shè)用地分層管理提供了法律依據(jù)，建設(shè)用地使用權(quán)在空間上的分層設(shè)立也是當(dāng)前不動產(chǎn)權(quán)籍管理和登記制度體系建設(shè)的基本原則。

3.2 空間建設(shè)用地使用權(quán)的分類 對于空間建設(shè)用地使用權(quán)的類型國內(nèi)一些城市也進(jìn)行了探討和分類，例如成都市將空間建設(shè)用地使用權(quán)分為單建地上建設(shè)用地使用權(quán)、結(jié)建地上建設(shè)用地使用權(quán)、單建地下建設(shè)用地使用權(quán)和結(jié)建地下建設(shè)用地使用權(quán)四種類型；重慶市將空間建設(shè)用地使用權(quán)分為聯(lián)建地上地下空間建設(shè)用地使用權(quán)和單建地上地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，其空間權(quán)利等同于地表土地的建設(shè)用地使用權(quán)利；南京市將空間建設(shè)用地使用權(quán)分為地表建設(shè)用地使用權(quán)、地下建設(shè)用地使用權(quán)和地上建設(shè)用地使用權(quán)。因此，按當(dāng)前不動產(chǎn)登記的權(quán)利體系劃分，以地鐵為例，將徐州市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可分為[5，6]：（1）地鐵地表建設(shè)用地使用權(quán)。用地狀況為地鐵項(xiàng)目建設(shè)用地直接占用地面區(qū)域，比如地面站臺、地面軌道，與國有建設(shè)用地使用權(quán)具有同等的權(quán)利和權(quán)益。（2）地鐵地下建設(shè)用地使用權(quán)。地鐵地下建設(shè)用地使用權(quán)是地鐵項(xiàng)目建設(shè)所占用的地表以下的地下空間，包括地下鐵軌、地下站臺、地下地鐵交通設(shè)備附屬用房及其配套的商服用地，地下與地表的出入通道等。根據(jù)用途可分為地下交通設(shè)施建設(shè)用地使用權(quán)和地下商服建設(shè)用地使用權(quán)。對地下建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)定登記后，與地表建設(shè)用地使用權(quán)享有相同的權(quán)利和權(quán)益。（3）地鐵地上建設(shè)用地使用權(quán)。地鐵項(xiàng)目建設(shè)將超出地面的地上地鐵軌道和地上站臺及地上站臺商服綜合體設(shè)定為地鐵地上建設(shè)用地使用權(quán)，按照用途分為公共交通設(shè)施建設(shè)用地和商服建設(shè)用地使用權(quán)，設(shè)立登記后，與地表建設(shè)用地使用權(quán)享有相同的權(quán)利和權(quán)益。

4 城市地下空間建設(shè)用地供地方式

4.1 地下空間建設(shè)用地供地原則

（1）有據(jù)可查原則。地下空間建設(shè)用地應(yīng)按照立項(xiàng)批文、建設(shè)許可證等有法律效力的用地批文進(jìn)行供地。

（2）公平原則。地下空間建設(shè)用地一般是在其他權(quán)利人已經(jīng)取得地表土地使用權(quán)后，因城市建設(shè)需要，在其使用的土地范圍進(jìn)行地下工程建設(shè)，應(yīng)按照公平原則和不損害原土地權(quán)利人的合法權(quán)益的原則，合理劃分確認(rèn)各自的權(quán)益。

（3）時序原則。地下空間建設(shè)用地在穿越他人建設(shè)用地時，遵循時序原則，即使某些土地權(quán)利人未對已獲得的土地使用權(quán)進(jìn)行登記，在對地上地下空間建設(shè)用地供地時，也應(yīng)尊重其已取得土地使用權(quán)的事實(shí)。

4.2 一般地下空間建設(shè)用地供地方式 我國城市地下空間的開發(fā)利用起步較晚，1997年建設(shè)部出臺的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》指出，地下空間的開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定取得地下建設(shè)用地使用權(quán)，地下建設(shè)用地使用權(quán)供應(yīng)方式依法可采取劃撥、出讓、租賃、作價出資或入股等。一般而言，用于國防、人防、防災(zāi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施（含地鐵、地下道路、共同溝、地下人行過街通道、地下工程連通工程等）和公共服務(wù)設(shè)施（含政府投資建設(shè)的公共停車設(shè)施）等使用地下建設(shè)用地使用權(quán)的，可采用劃撥方式供地；不具備公開出讓條件的以下情況，可采用協(xié)議方式出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)：（1）原土地使用權(quán)人利用自有用地開發(fā)建設(shè)地下空間項(xiàng)目的；（2）與城市公共設(shè)施配套同步建設(shè)、不能分割實(shí)施的經(jīng)營性地下空間；（3）政府投資已建成的人防工程用地，根據(jù)城市規(guī)劃需要變更為經(jīng)營性用途的。此外，利用市政道路、公共綠地、公共廣場等公共用地和政府儲備用地建設(shè)經(jīng)營性單建地下空間項(xiàng)目的，應(yīng)通過招標(biāo)、拍賣或掛牌的方式出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)，其供地程序和審批方式可參照地表建設(shè)用地供地要求辦理。為規(guī)范地下空間建設(shè)用地供地程序，國土資源部門應(yīng)組織研究土地立體空間基準(zhǔn)地價，形成地表、地上、地下空間的地價體系，為標(biāo)定地價設(shè)置、宗地地價評估提供依據(jù)。地下建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)有償供應(yīng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行地下建設(shè)用地使用權(quán)地價評估，為土地資產(chǎn)審核提供依據(jù)。

4.3 地鐵建設(shè)用地供地方式 由于地鐵建設(shè)用地的特殊性、復(fù)雜性，北京、上海、重慶、深圳、南京等地地鐵建設(shè)用地都存在“先用后征”“先建后補(bǔ)”的情形。地鐵工程建設(shè)用地范圍涉及國有土地、集體土地，權(quán)利類型涉及地表建設(shè)用地、地下建設(shè)用地、地上建設(shè)用地，用地種類涉及臨時性建設(shè)用地、永久性建設(shè)用地、環(huán)境限制性用地（特別用地、保護(hù)用地）等。規(guī)范地鐵建設(shè)用地供地方式，有利于地鐵建設(shè)等地下空間開發(fā)建設(shè)中的不動產(chǎn)登記與管理，有利于保障地鐵建設(shè)用地權(quán)益。

（1）涉及國有土地的供地方式。地鐵建設(shè)過程中會因地表已有建（構(gòu)）筑物以及地下地質(zhì)條件的限制，對建設(shè)工程進(jìn)行適度調(diào)整，所以地鐵建設(shè)用地供地方式與常規(guī)地表建設(shè)用地項(xiàng)目供地方式不同。以南京市地鐵建設(shè)項(xiàng)目用地供應(yīng)為例，其采用地表部分“前期建設(shè)用地整體預(yù)供地，建成后按實(shí)際建設(shè)用地現(xiàn)狀調(diào)整”，地下、地上部分按地鐵建設(shè)設(shè)計方案實(shí)際施工建設(shè)，建成后據(jù)實(shí)直接供地的方式。地鐵建設(shè)的出站口、通風(fēng)井等配套設(shè)施涉及地表用地可按規(guī)劃預(yù)供地，對預(yù)供地進(jìn)行拆遷建設(shè)，建成后按實(shí)測結(jié)果供地。地鐵建設(shè)涉及的地下空間，采用按先期規(guī)劃建設(shè)，建成后按實(shí)際直接供地[5]。對于市政道路、鐵路、河流等地表上方的地鐵高架部分用地，采用按先期規(guī)劃建設(shè)、用地備案方式，即建設(shè)前期不供地，建成后按實(shí)地建設(shè)占用空間范圍直接辦理供地手續(xù)。

（2）涉及集體土地的供地方式。地鐵工程在城郊結(jié)合部從地上或地下穿越集體土地范圍時，應(yīng)明確地表為集體土地所有權(quán)時地上、地下空間的確權(quán)方法。以成都市在建地鐵確權(quán)時的做法為例，采用以下方式：地上、地下為公共基礎(chǔ)設(shè)施用地或其他公益性用地（人防、管道、管線、水庫、交通、軍事實(shí)施等）時，按國有土地使用權(quán)確權(quán)；地鐵地下空間建設(shè)用地，在不破壞地表耕作層的情況下，直接利用，建成后按實(shí)際用地情況供地；地鐵站出入口、設(shè)備附屬用地、通風(fēng)井等涉及占用集體土地地表時，先對集體土地辦理征收手續(xù)，后對地鐵建設(shè)用地供地，地鐵建成后，對實(shí)際占用集體土地進(jìn)行勘測、核準(zhǔn)后，根據(jù)現(xiàn)狀補(bǔ)償完善征地手續(xù)。

（3）配套商服用地供地方式。在地鐵工程建設(shè)中有相當(dāng)一部分是商服建筑，用地性質(zhì)為商服用地。如果商服建（構(gòu)）筑物與地鐵主要建（構(gòu)）筑物是不可分割的整體，且不以盈利為主，而是方便顧客、完善服務(wù)為主，且其產(chǎn)權(quán)屬于地鐵運(yùn)營管理者，可在建設(shè)前進(jìn)行預(yù)協(xié)議出讓，完善建設(shè)用地手續(xù)，待建成后根據(jù)實(shí)際用地狀況確認(rèn)商服用地范圍，通過協(xié)議方式辦理有償用地出讓手續(xù)[5]。其他盈利性的商服項(xiàng)目必須通過招拍掛方式獲取土地使用權(quán)，用地最高年限40a，但在建設(shè)時建筑物要后退軌道站點(diǎn)及線路的安全距離，考慮與站點(diǎn)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一實(shí)施，處理好與軌道線路及站點(diǎn)的銜接，并書面征求軌道公司意見。

5 規(guī)范徐州市地下空間建設(shè)用地利用的建議

徐州市地鐵1號線已于2015年全面啟動一期工程，地鐵2號線、3號線工程也相繼啟動。為統(tǒng)籌地下空間開發(fā)利用中涉及到的土地、資源、物權(quán)、規(guī)劃、防空等，應(yīng)盡快開展相關(guān)法規(guī)規(guī)范的建立和完善。（1）制定城市地下空間開發(fā)利用的地方性法規(guī)和規(guī)章，同時將地下空間利用規(guī)劃納入正在開展的國土空間規(guī)劃中，探索地下空間土地權(quán)利設(shè)置、建筑物區(qū)分所有權(quán)問題、地下空間建設(shè)用地審批、地下空間不動產(chǎn)登記以及不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和信息管理等基本問題，解決土地地下與地表之間的權(quán)利關(guān)系。（2）創(chuàng)新當(dāng)前地鐵建設(shè)用地的供應(yīng)及利用方式，比如與地鐵建設(shè)用地相鄰宗地已經(jīng)批準(zhǔn)或登記為權(quán)利人使用的地塊，如果因地鐵建設(shè)或運(yùn)營的需要而利用，可以由地鐵建設(shè)或運(yùn)營單位與相鄰權(quán)利人協(xié)商達(dá)成一致，通過設(shè)立地役權(quán)的方式來解決地鐵運(yùn)營中遇到的供地困難，既減少了建設(shè)用地規(guī)?？偭?，節(jié)省了資金，又保證了地鐵項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營的順利進(jìn)行。（3）規(guī)范地下空間建設(shè)用地供地程序，研究土地立體空間基準(zhǔn)地價，形成地表、地上、地下空間的地價體系，為標(biāo)定地價設(shè)置、宗地地價評估提供依據(jù)。地下建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)有償供應(yīng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行地下建設(shè)用地使用權(quán)地價評估，為土地資產(chǎn)審核提供依據(jù)。

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