美國(guó)超級(jí)基金制度對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境污染治理的啟示*

陳莉莉 王懷漢

(浙江海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 舟山 316000)

美國(guó)超級(jí)基金制度對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境污染治理的啟示*

陳莉莉 王懷漢

(浙江海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 舟山 316000)

美國(guó)國(guó)會(huì)于1980年通過的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》法案即超級(jí)基金法案在實(shí)施的近三十年間取得了舉世矚目的成效。法案從責(zé)任機(jī)制、場(chǎng)地修復(fù)、基金管理與公眾參與構(gòu)建了一整套的制度，既保證了環(huán)境污染治理的效果，又提升了環(huán)境污染治理的效率。由于我國(guó)在海洋污染方面一直缺乏有效的治理，因此有必要從制度層面做出突破。無疑，美國(guó)超級(jí)基金制度環(huán)境污染的治理機(jī)制與治理效果，為我國(guó)海洋環(huán)境污染如何在立法體系，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，資金體系及污染治理主體等構(gòu)建合理的制度提供行之有效的建議。

超級(jí)基金；海洋環(huán)境污染；治理

我國(guó)正處于海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，海洋環(huán)境污染問題也日益凸顯。根據(jù)《2015年中國(guó)海洋環(huán)境公報(bào)》顯示，近岸局部海域海水環(huán)境污染依然嚴(yán)重，面積在100平方公里以上的44個(gè)大中型海灣中，21個(gè)海灣全年四季均出現(xiàn)劣四類海水水質(zhì)；入海排污口鄰近海域環(huán)境質(zhì)量狀況總體較差，88%以上無法滿足所在海域海洋功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)要求；部分增養(yǎng)殖區(qū)水體呈富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)以及沉積物中糞大腸菌群、銅和石油類含量超標(biāo)；赤潮及海洋災(zāi)害頻發(fā)。雖然中國(guó)長(zhǎng)期以來一直重視海洋環(huán)境污染治理，但效果不佳。海洋環(huán)境污染治理已經(jīng)成為中國(guó)當(dāng)前面臨的巨大挑戰(zhàn)，海洋環(huán)境污染治理需要更為合理有效的制度支持。美國(guó)于1980年建立的超級(jí)基金制度在實(shí)施的三十年多間取得了舉世矚目的成效。該制度從責(zé)任機(jī)制、場(chǎng)地修復(fù)、基金管理與公眾參與等方面制定了一整套的環(huán)境責(zé)任，環(huán)境識(shí)別、環(huán)境評(píng)估、修復(fù)以及監(jiān)管機(jī)制，既保證了環(huán)境污染治理的效果，又提升了環(huán)境污染治理的效率，值得借鑒。

一、美國(guó)超級(jí)基金制度及治理機(jī)制設(shè)計(jì)

美國(guó)超級(jí)基金制度來源于《美國(guó)綜合環(huán)境反應(yīng)補(bǔ)償與責(zé)任法》(簡(jiǎn)稱為《CERCLA》)，由于其中的環(huán)保超級(jí)基金而聞名，故而此法案又稱為“超級(jí)基金”。該法案為污染場(chǎng)地的受損資源以及被污染地區(qū)的修復(fù)制定了以侵權(quán)法為基礎(chǔ)的損害賠償責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)調(diào)“誰污染，誰治理”的法律關(guān)系，并且在完善了一套全方位的評(píng)估治理體系后，在政府以及稅收的基礎(chǔ)上建立起了超級(jí)基金用于對(duì)環(huán)境的修復(fù)以及對(duì)于“棕色地塊”的處理。

(一)美國(guó)超級(jí)基金制度的誕生與發(fā)展

針對(duì)美國(guó)拉夫河(The Love Canal)事件后,美國(guó)政府針對(duì)工業(yè)地區(qū)以及污染地區(qū)的企業(yè)在搬遷之后所遺留下來的“棕色地塊”的治理修復(fù)問題。法案規(guī)定：對(duì)需要優(yōu)先治理的存放危險(xiǎn)污染物的地點(diǎn)建立全國(guó)性清單(National Priorities List簡(jiǎn)稱為NPL)；確認(rèn)美國(guó)環(huán)保署(EPA)在類似事件上的職責(zé)；確認(rèn)相關(guān)責(zé)任方有義務(wù)清除污染，美國(guó)環(huán)保署可以向有關(guān)個(gè)人和集體追責(zé)，數(shù)額最高可到達(dá)損失的三倍；“相關(guān)責(zé)任方”需要通過超級(jí)基金償付針對(duì)污染地區(qū)的清理費(fèi)用；無論有意還是過失都需要負(fù)責(zé)。超級(jí)基金法制度的確立意味著政府在法律層面上明確了污染治理和賠償、追責(zé)方面的責(zé)任和義務(wù)。美國(guó)“超級(jí)基金”制度至今已經(jīng)相當(dāng)成熟。美國(guó)綜合環(huán)境反應(yīng)補(bǔ)償與責(zé)任法》頒布以來總共經(jīng)歷過四次修訂，分別在 1986、1992、1996以及2002年頒布了《超級(jí)基金修正及再授權(quán)法》(SARA)、《公眾環(huán)境應(yīng)對(duì)促進(jìn)法》、《財(cái)產(chǎn)保存、貸方責(zé)任及抵押保險(xiǎn)保護(hù)法》和《小商業(yè)者責(zé)任減免及棕色地帶復(fù)興法》。其中《超級(jí)基金修訂和補(bǔ)充法案》增加了在之前的環(huán)境法中所沒有提到的有關(guān)環(huán)境污染以及治理知情權(quán)的內(nèi)容，其法案明確了污染源公司就排放的污染源設(shè)立一個(gè)記錄賬簿從而為社會(huì)提供必要的知情信息，從而敦促相關(guān)污染企業(yè)樹立自覺減少排放；《財(cái)產(chǎn)保存、貸方責(zé)任及抵押保險(xiǎn)保護(hù)法》中，對(duì)相關(guān)方以及責(zé)任方進(jìn)行了額外的明確和規(guī)定。即如果沒有實(shí)際上參與對(duì)該設(shè)施的使用和經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)被污染的設(shè)施只是掌握其所有權(quán)標(biāo)志而擁有擔(dān)保物權(quán)的出租人，那么這類出租人不應(yīng)被視為環(huán)境污染的相關(guān)責(zé)任方和污染地區(qū)使用人；在《小商業(yè)者責(zé)任免與棕色地帶復(fù)興法》法案中，通過減稅以及政府補(bǔ)貼的形式來刺激中小企業(yè)進(jìn)行環(huán)境治理和提升環(huán)保意識(shí)。

(二)環(huán)境污染治理機(jī)制設(shè)計(jì)

超級(jí)基金的創(chuàng)新之處在于創(chuàng)建出一整套環(huán)境污染的責(zé)任、識(shí)別、修復(fù)與治理的有效機(jī)制(圖1)。

圖1 超級(jí)基金環(huán)境污染治理的機(jī)制設(shè)計(jì)

1、責(zé)任機(jī)制

超級(jí)基金將責(zé)任主體擴(kuò)大，而且對(duì)責(zé)任主體實(shí)行溯及既往的連帶的嚴(yán)格無限責(zé)任。例如當(dāng)“危險(xiǎn)物質(zhì)”在“船舶”或“設(shè)施”向環(huán)境發(fā)生“釋放”或“有釋放威脅”時(shí)，不僅相關(guān)責(zé)任方應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)反應(yīng)行動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，并且船舶或設(shè)施的當(dāng)前所有人，污染物質(zhì)處置安排的相關(guān)負(fù)責(zé)人以及其運(yùn)輸人，污染物質(zhì)處置時(shí)所有人和經(jīng)營(yíng)人都可能成為責(zé)任主體。此外，該法也同樣規(guī)定了幾種特殊的所有人和經(jīng)營(yíng)人責(zé)任，如作為承運(yùn)人的所有人和經(jīng)營(yíng)人、貸款人、受托人、承租人或轉(zhuǎn)租人、以及作為所有人和經(jīng)營(yíng)人的政府。[1]此處的責(zé)任主體是公司法人或者股份有限公司，那么其高管、股東以及母公司均有承擔(dān)“所有人和經(jīng)營(yíng)人”、“運(yùn)輸人”或“安排人”責(zé)任，當(dāng)然此處有前提就是該企業(yè)必須實(shí)際控制污染區(qū)域。

責(zé)任主體對(duì)污染場(chǎng)地治理費(fèi)用承擔(dān)溯及既往的嚴(yán)格無限責(zé)任和連帶責(zé)任，既相關(guān)責(zé)任方即使對(duì)危險(xiǎn)廢物的泄漏沒有過錯(cuò)，依然要承擔(dān)治理費(fèi)用。連帶責(zé)任使得EPA或聯(lián)邦政府可向任何一個(gè)能夠找到的相關(guān)責(zé)任方追索全部治理費(fèi)用。[2]這種責(zé)任是一種無限責(zé)任，即如果有關(guān)責(zé)任方無力負(fù)擔(dān)其依據(jù)《CERCLA》應(yīng)支付的污染清理費(fèi)用和損害賠償費(fèi)用，那么任何對(duì)其控股或參股的組織和個(gè)人均可成為責(zé)任的對(duì)象。而追本溯源，更加強(qiáng)調(diào)了責(zé)任主體的賠償責(zé)任，即使該責(zé)任方在當(dāng)時(shí)的污染行為是合法的，現(xiàn)在在新法律的制度框架下，該相關(guān)責(zé)任方一樣要行使賠償責(zé)任。同時(shí)也使現(xiàn)在的業(yè)主以及使用人負(fù)有治理的法定責(zé)任。

2、場(chǎng)地修復(fù)機(jī)制

圖2 場(chǎng)地修復(fù)機(jī)制的主要程序

美國(guó)超級(jí)基金的污染場(chǎng)地修復(fù)機(jī)制是全面并且科學(xué)的，從最初的預(yù)警報(bào)告到最后的跟蹤檢測(cè)，體現(xiàn)出了美國(guó)超級(jí)基金的完善之處。首先，在橫向?qū)用嫔霞骖櫫隧?xiàng)目進(jìn)展的各個(gè)方面，圍繞整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了規(guī)劃與治理。第二，在層級(jí)上是扁平化的[3]結(jié)構(gòu)，各部門相互合作，減少不必要的行政干預(yù)，因此清理效率較高。第三，在事前控制以及事后檢測(cè)方面的投入是巨大的，不僅制定了一整套完整的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，更有針對(duì)其治理成效進(jìn)行為期五年的監(jiān)控計(jì)劃，因此其場(chǎng)地修復(fù)的效果更好。

3、資金管理機(jī)制

圖3 美國(guó)超級(jí)基金的資金來源

如圖3所示，美國(guó)超級(jí)基金的資金來源主要分為政府以及地方政府的支持，政府稅收以及相關(guān)責(zé)任方所繳納的費(fèi)用。超級(jí)基金的主要資金流向是對(duì)環(huán)境污染緊急反應(yīng)以及全美范圍內(nèi)被荒廢的污染場(chǎng)地，即“棕色地塊”

圖4 超級(jí)基金的資金運(yùn)作流程

超級(jí)基金被用來支付治理費(fèi)用的前提是相關(guān)責(zé)任不明確或者相關(guān)責(zé)任方無力支付清理費(fèi)用時(shí)。同時(shí)，超級(jí)基金的支付范圍十分廣泛，調(diào)查評(píng)估預(yù)算、即時(shí)清除修復(fù)、處理完善以及相關(guān)的研究費(fèi)用等涉及與污染場(chǎng)地治理相關(guān)的各個(gè)方面。超級(jí)基金在支付治理費(fèi)用之后，EPA可以直接起訴某一個(gè)或全部的“潛在責(zé)任人”，追討治理費(fèi)用。

4、公眾參與機(jī)制

為了能夠最大可能的保證公眾參與環(huán)境治理，超級(jí)基金制度規(guī)定超級(jí)基金的運(yùn)作主要責(zé)任人將保證以下幾點(diǎn)：(1)鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與；(2)聽取公眾意見；(3)高度信息透明度；(4)注重與公眾合作來解決問題；(5)公眾參與到相關(guān)計(jì)劃行動(dòng)中；(6)解釋EPA的行動(dòng)根據(jù)。[4]EPA為了促進(jìn)公眾的參與程度，規(guī)定了公民參與污染治理的實(shí)質(zhì)性途徑(見圖5)。

圖5 超級(jí)基金法案中的公眾參與途徑

EPA還特別制定了《超級(jí)基金公眾參與手冊(cè)》，發(fā)布了“早期有意義的公眾參與”備忘錄等文件，EPA會(huì)定期挑選出對(duì)污染清理做出突出貢獻(xiàn)的社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人以表揚(yáng)其做出的貢獻(xiàn)；美國(guó)政府還設(shè)立了“優(yōu)秀公眾參與獎(jiǎng)”鼓勵(lì)公眾在超級(jí)基金治理污染行動(dòng)中進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與。

二、美國(guó)超級(jí)基金制度的典型案例及治理效果

超級(jí)基金制度在美實(shí)施的近三十年間取得了舉世矚目的成效。通過對(duì)全美50個(gè)州的“棕色地塊”的環(huán)境污染識(shí)別與污染程度評(píng)估，全美自20世紀(jì)初以來 64%的污染區(qū)域已經(jīng)得到有效控制，并且通過公民的參與和有效的監(jiān)測(cè)手段保證了污染治理的后續(xù)跟進(jìn)。根據(jù) EPA的統(tǒng)計(jì)，從1983年到2008年，《CERCLA》項(xiàng)目共清理“棕色地塊”一億多立方米，其中被清理的地下水、地表水共計(jì)約12.9億立方米，為周邊地區(qū)提供了潔凈的飲用水源。

(一)九英里河谷棕色地塊的治理

美國(guó)九英里河谷棕色地塊的治理是美國(guó)“超級(jí)基金”治理的一大典型案例，匹茲堡九英里河谷(Nine-Miles River Canal)位于莫農(nóng)加希拉河沿岸，可開發(fā)面積達(dá)134英畝，共占地238英畝。在上世紀(jì)70年代，諸多的造紙廠以及鋼鐵廠及其制造設(shè)備矗立河岸，因此該地區(qū)很快變成了污染物傾倒場(chǎng)。直到1972年，政府才開始叫停污染物在九英里河的傾倒行為。但是河谷此時(shí)已被嚴(yán)重污染。礦渣聳立在河道兩側(cè)，污染物隨時(shí)滲透進(jìn)河谷內(nèi)。

責(zé)任主體：1995年9月，匹茲堡城市再開發(fā)局動(dòng)用380萬美元用于收購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)拉

法基(Standard Lafarge)公司所擁有的九英里污染地礦，共計(jì)238英畝，用以修復(fù)環(huán)境污染并且開發(fā)新的住宅區(qū)。

2、場(chǎng)地修復(fù)：九英里開發(fā)總規(guī)劃方案出臺(tái)于1996年4月。九英里開發(fā)總規(guī)劃的總目標(biāo)是建設(shè)建成一個(gè)完善的城市社區(qū)。主要內(nèi)容包括公共空間、公用設(shè)施、公共交通以及城市住宅。整個(gè)項(xiàng)目分四期，預(yù)計(jì)十到十五年完成，每期工程都將包括200到300套價(jià)格在13萬美金一套元到35萬美元一套的住宅。根據(jù)規(guī)劃，其開發(fā)總目標(biāo)包括114000平方英尺的零售面積、950到1150套民用住宅、一所社區(qū)小學(xué)以及總計(jì)54英畝的街道和公共空間。

3、資金來源：九英里河道開發(fā)項(xiàng)目由九英里協(xié)會(huì)組建的合資企業(yè)和匹茲堡城市再開發(fā)局(BRC)完成。最初的預(yù)算為6200萬美元，其中包括銷售成本以及直接費(fèi)用與間接費(fèi)用，BRC能從房屋銷售中獲得3450萬美元的分成款項(xiàng)，由政府提供補(bǔ)貼剩下的2750萬美元缺口。但是這部分補(bǔ)貼還遠(yuǎn)不夠，除此之外，九英里河道開發(fā)項(xiàng)目還需要引進(jìn)其他資金來源，這中間包括州政府和聯(lián)邦政府有關(guān)于環(huán)境污染的補(bǔ)助，發(fā)行地方政府債券；稅收補(bǔ)貼，縣、州和聯(lián)邦的特殊項(xiàng)目撥款，以及聯(lián)邦政府的社區(qū)開發(fā)補(bǔ)助基金和貸款等。

4、結(jié)果：從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，九英里的成功將鼓勵(lì)匹茲堡市積極治理其他棕色地塊。九英里河道開發(fā)項(xiàng)目的成功不僅有助于整個(gè)匹茲堡市的再開發(fā)，而且為其他棕色地塊開發(fā)項(xiàng)目樹立了榜樣。[5]九英里有助于提高公眾對(duì)棕色地塊再開發(fā)優(yōu)勢(shì)的認(rèn)識(shí)。

(二)超級(jí)基金制度的不足

美國(guó)超級(jí)基金以嚴(yán)苛的條款制度、明確的權(quán)責(zé)認(rèn)定、完善的清理機(jī)制以及科學(xué)的資金管理而聞名于世，但是在其實(shí)施過程中由于其極度嚴(yán)格的法律責(zé)任與檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，而評(píng)價(jià)褒貶不一，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主道格拉斯·C諾斯教授說他是“愚蠢的超級(jí)基金”[6]

1、嚴(yán)格責(zé)任阻礙了污染土地的開發(fā)利用

有些“棕色地塊”盡管在環(huán)境方面飽受污染，但是從經(jīng)濟(jì)效益上卻具有十分可觀的開發(fā)潛力，但是由于超級(jí)基金法案的嚴(yán)格條款，導(dǎo)致很多投資企業(yè)不敢輕易投資于“棕色底塊”。由于長(zhǎng)期的荒廢與缺乏治理，有些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益白白浪費(fèi)，因此造成資源的浪費(fèi)。

2、對(duì)企業(yè)帶來額外的負(fù)擔(dān)

由于超級(jí)基金嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，不僅對(duì)于污染企業(yè)征收高額的治理費(fèi)用，并且追根溯源之“相關(guān)責(zé)任方”，因此其帶來的環(huán)境治理費(fèi)用大大增加，不少企業(yè)被迫關(guān)閉工廠甚至減少產(chǎn)能，這雖然有利于環(huán)境的自我修復(fù)，但是從長(zhǎng)期來看，不利于生產(chǎn)力的穩(wěn)步提升以及生產(chǎn)效率的提高。

《CERCLA》中所明確的法律責(zé)任訴訟時(shí)效說明，法律責(zé)任的追溯效力可以追溯到20年的長(zhǎng)度。這樣的制度給企業(yè)尤其是中小企業(yè)造成了極大的傷害，有關(guān)的企業(yè)經(jīng)常疲于應(yīng)付訴訟，反而延緩了清理污染區(qū)的建設(shè)和自身的發(fā)展。

3、EPA的權(quán)力過大，缺乏效率

由于EPA對(duì)超級(jí)基金法的實(shí)施負(fù)全責(zé)。因此超級(jí)基金運(yùn)作中，EPA有權(quán)命令該企業(yè)進(jìn)行環(huán)境整改以及決定哪個(gè)企業(yè)是環(huán)境污染的相關(guān)責(zé)任方而不需要給出任何的法律依據(jù)。同時(shí)EPA在清除超級(jí)基金所明確的支出時(shí)所需要的財(cái)政費(fèi)用，由特定的專項(xiàng)稅收支付，也就意味著不需要通過議會(huì)以及普通程序的審查，進(jìn)而也就表示其也不需要考慮成本問題，因此就導(dǎo)致了超級(jí)基金的實(shí)施成本往往十分巨大。來自EPA官方的解釋，其自身用于其合同人在清理污染場(chǎng)地工作的一般管理費(fèi)用為450美元每小時(shí)，這還不包括工人的清理費(fèi)用以及公司的雇傭費(fèi)用。

4、資金嚴(yán)重缺乏而且資金投入使用的回收情況差

首先NPL的數(shù)量十分龐大，根據(jù)美國(guó)技術(shù)評(píng)價(jià)局判定的NPL達(dá)到了一萬處之多。按照一般標(biāo)準(zhǔn)，修復(fù)一處地區(qū)要至少經(jīng)歷15年的時(shí)間并且總計(jì)需要投入3000-5000萬美元的修復(fù)費(fèi)用。按照美國(guó)技術(shù)評(píng)價(jià)局判定的NPL數(shù)量，總計(jì)要付出至少3千億美元的費(fèi)用治理NPL。這與EPA在上世紀(jì)平局投入的160億美元每年相比更顯杯水車薪，因此其對(duì)于資金的嚴(yán)苛要求是阻礙其實(shí)施的重要原因。

三、美國(guó)超級(jí)基金制度對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境污染治理的啟示

美國(guó)超級(jí)基金制度給我們的啟示是中國(guó)有必要建構(gòu)更為有效合理的海洋污染治理制度(見圖6)。

圖6 我國(guó)海洋污染治理制度構(gòu)建

(一)制定專門的海洋污染防治法，建立追本溯源責(zé)任機(jī)制

首先，立法體系方面，應(yīng)構(gòu)建專門的海洋環(huán)境污染治理法。我們的海洋環(huán)境保護(hù)法因涵蓋了保護(hù)和治理兩個(gè)方面，目前還沒有海洋環(huán)境污染治理方面的專門立法，因此還沒有形成海洋環(huán)境污染治理立法的體系；而且在目前海洋環(huán)境保護(hù)立法方面還沒有關(guān)于環(huán)境污染治理的基金制度，因污染治理的條款制度往往比較抽象和籠統(tǒng)，因此首先在海洋環(huán)境污染治理立法體系方面，應(yīng)在海洋環(huán)境保護(hù)法基本法的基礎(chǔ)上，加快出臺(tái)從法律到部門規(guī)章的一整套完備的法律體系的海洋環(huán)境污染治理的專門法。

其次，在責(zé)任機(jī)制方面，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境污染的責(zé)任相關(guān)方的范圍，建立追本溯源的嚴(yán)格責(zé)任。目前我國(guó)海洋環(huán)境治理方面遵循“誰污染，誰治理”的環(huán)境責(zé)任原則，減少了對(duì)環(huán)境的污染以及破壞。但是在治理層面依然不能做到有效治理的局面，究其原因就是“誰污染，誰治理”的治理思想僅僅能夠把握目前的治理關(guān)鍵責(zé)任方但是不能追本溯源到相關(guān)責(zé)任方。[7]例如污染排放企業(yè)與污染物處理企業(yè)，直接責(zé)任方是污染排放企業(yè)但是相關(guān)責(zé)任方則是污染物處理企業(yè)；因此長(zhǎng)期來看，并不利于海洋環(huán)境的有效治理，

追本溯源的責(zé)任機(jī)制雖然更加嚴(yán)格，但是卻更加有效。2016年海洋環(huán)境保護(hù)法修正案草案，加大對(duì)污染海洋環(huán)境行為的處罰力度。增加按日計(jì)罰，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等處罰措施；增加對(duì)企業(yè)有關(guān)責(zé)任人員的處罰的規(guī)定，也是這一機(jī)制的體現(xiàn)，當(dāng)然如何精確界定責(zé)任主體方的范圍，還是要結(jié)合中國(guó)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)情，不易完全照搬美國(guó)的責(zé)任主體的范圍。

(二)完善海洋環(huán)境指標(biāo)體系，建立科學(xué)修復(fù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

海洋環(huán)境的修復(fù)需要科學(xué)完善的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，因此必須要明確評(píng)估的主要流程以及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，因此需要明確評(píng)估前的標(biāo)準(zhǔn)制定，評(píng)估過程中的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行以及評(píng)估之后的反饋控制。目前我國(guó)海洋行政管理部門對(duì)于海洋污染水域的分類和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)海洋環(huán)境生態(tài)承載的能力確定海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。首先，要確定海洋環(huán)境質(zhì)量的“基準(zhǔn)”，經(jīng)過調(diào)查研究，掌握環(huán)境要素的基本情況，一定階段內(nèi)海水、沉積物中污染物的種類、濃度和生物體中各種污染物的殘留量；在此基礎(chǔ)上，才能確定基準(zhǔn)。其次，“標(biāo)準(zhǔn)”的確定要考慮適用海區(qū)的自凈能力或環(huán)境容量，以及該地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的承受能力，但是由于缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)的承受能力指標(biāo)體系和測(cè)算方法，在實(shí)際操作方面，各個(gè)地區(qū)往往依據(jù)該地區(qū)海域治理能力資金水平的進(jìn)行調(diào)整而制定符合地方利益的識(shí)別和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，而不能達(dá)到污染有效治理的需要。因此，必須要有科學(xué)統(tǒng)一的海域污染評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

在有了權(quán)威的指標(biāo)，統(tǒng)一指數(shù)的基礎(chǔ)上，各區(qū)域應(yīng)當(dāng)依據(jù)污染海域的周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況以及污染海域域的自然環(huán)境特點(diǎn)不同，可以有效制定相應(yīng)污染海域的控制和治理標(biāo)準(zhǔn)體系，以契合不同類型污染海域環(huán)境的治理需要。

其次，海洋環(huán)境評(píng)估體系也包括海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、海洋生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估核算體系、海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體系等。這些體系在我國(guó)建設(shè)滯后，有關(guān)方面對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值測(cè)算、海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題尚未取得共識(shí)，因此完善海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能分類、量化和價(jià)值計(jì)算指標(biāo)體系，建立海洋生態(tài)補(bǔ)償量的核算指標(biāo)體系，用制度強(qiáng)化的方法明確海洋生態(tài)補(bǔ)償量時(shí)應(yīng)核算的指標(biāo)及核算的方法。加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)，完善海洋生態(tài)損害評(píng)估體系，建立海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立海洋生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值評(píng)估資質(zhì)審查制度，管理并監(jiān)督海洋生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值核算業(yè)務(wù)。

最后，還應(yīng)該有可持續(xù)的監(jiān)管。我國(guó)目前對(duì)于環(huán)境修復(fù)的監(jiān)管工作尚缺少相應(yīng)的配套制度，例如評(píng)價(jià)體系與評(píng)價(jià)機(jī)制。在指定法律運(yùn)行的監(jiān)管時(shí)，很多責(zé)任方會(huì)逃避責(zé)任甚至“走后門”尋求解決方式。在實(shí)際的行政處罰面前，大多企業(yè)會(huì)選擇用錢來解決問題，這樣做長(zhǎng)此以往不僅不能改善海洋環(huán)境污染，更加會(huì)破壞治理的有效性。

(三)建設(shè)海洋環(huán)境污染治理基金，拓展污染治理融資渠道

首先，有必要在海洋污染環(huán)境治理中設(shè)立環(huán)境損害賠償基金制度。海洋污染損害案件具有污染面積廣、受害人數(shù)多、賠償數(shù)額大的特點(diǎn)。海洋污染損害一旦發(fā)生，單純依靠加害人的經(jīng)濟(jì)能力有時(shí)根本不可能真正對(duì)受害人實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償，對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行有效修復(fù)。基金制度正是損害賠償社會(huì)化和風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟闹匾侄?。一方面可以減輕加害人的賠償負(fù)擔(dān)，防止因賠償而導(dǎo)致企業(yè)關(guān)閉或破產(chǎn)，也可以為受害人提供切實(shí)的損害賠償保障，實(shí)現(xiàn)對(duì)受害人的真正救濟(jì)，維護(hù)社會(huì)的公平與正義，同時(shí)能增強(qiáng)治理環(huán)境污染或者控制環(huán)境污染的能力。

而我國(guó)目前只是根據(jù)《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》及其1992年議定書的要求在部分遠(yuǎn)洋船舶中實(shí)行了強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，《1971年國(guó)際油污損害賠償基金公約》及其1992年議定書也僅適用于我國(guó)香港地區(qū)，并未將上述制度推廣于全部海洋環(huán)境保護(hù)工作之中。為保護(hù)環(huán)境侵權(quán)受害人的賠償利益，減輕環(huán)境侵權(quán)人的賠償負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)治理環(huán)境污染或者控制環(huán)境污染的能力，我國(guó)有必要在海洋污染環(huán)境治理中全面建設(shè)環(huán)境損害賠償基金制度。

其次，基金的來源可以打破傳統(tǒng)的依靠政府財(cái)政撥款和公共政策支持的簡(jiǎn)單渠道，從民間以及相關(guān)責(zé)任方拓展融資渠道，以減輕財(cái)政壓力。加強(qiáng)對(duì)相關(guān)責(zé)任方的資金查處征收力度，嚴(yán)格稅務(wù)以及行政罰款制度，既嚴(yán)格了環(huán)境污染企業(yè)的相關(guān)責(zé)任的履行，又加強(qiáng)了企業(yè)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。吸引民間資本進(jìn)入環(huán)境治理體系，運(yùn)用財(cái)政手段鼓勵(lì)支持民間資本參與環(huán)境治理，同時(shí)設(shè)立海洋環(huán)境污染治理基金，吸引社會(huì)群體“有錢出錢，有力出力”地全方位參與治理水污染。

再次，在資金監(jiān)管方面，設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)賬戶進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，通過中央銀行與地方央行的銀行業(yè)體系，從資金源頭監(jiān)測(cè)資金的每一筆動(dòng)向。爭(zhēng)取每一筆資金的運(yùn)作與流動(dòng)方向甚至運(yùn)轉(zhuǎn)結(jié)果都得到有效的控制與監(jiān)測(cè)，并能夠在運(yùn)行結(jié)束后及時(shí)進(jìn)行反饋，從而完善資金的運(yùn)行效率。

最后，廣泛運(yùn)用金融工具為海洋環(huán)境融資進(jìn)行保障。放寬地方政府的環(huán)境保護(hù)融資債券，強(qiáng)制環(huán)境污染企業(yè)為該地區(qū)上繳環(huán)境污染保險(xiǎn)，通過局部的寬松財(cái)政以及利率政策促進(jìn)水環(huán)境治理資金的流動(dòng)性增長(zhǎng)。

(四)厘清海洋環(huán)境污染的治理主體，賦予公民參與實(shí)質(zhì)權(quán)

著眼政府、企業(yè)、公眾三方聯(lián)動(dòng)，確立基于政府監(jiān)管、企業(yè)自律、公眾參與的科學(xué)合理、運(yùn)行有效的多元治理主體機(jī)制。

政府是海洋環(huán)境污染治理的監(jiān)管主體，對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)有法定職責(zé)，在環(huán)境管理中具有提供制度供給、公共政策、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，并依法進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法的基本職能。

企業(yè)通過自身建設(shè)參與海洋環(huán)境污染治理。加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信息公開強(qiáng)制性制度建設(shè)，拓展企業(yè)環(huán)境信息公開內(nèi)容。建立企業(yè)環(huán)境保護(hù)信用體系。加大信用評(píng)級(jí)結(jié)果的使用力度。將企業(yè)環(huán)境信息納入政府和金融機(jī)構(gòu)信用信息平臺(tái)，使環(huán)境守信企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、公共服務(wù)、貸款授信等方面得到更多優(yōu)惠或便利，失信企業(yè)受到多重限制；加強(qiáng)企業(yè)環(huán)保社會(huì)責(zé)任制度建設(shè)。

雖然中國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)問題做出了規(guī)定，但并沒有明確公眾參與權(quán)的概念和內(nèi)容。同樣，《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)公眾參與權(quán)也沒有做出明確系統(tǒng)的規(guī)定。如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第4條規(guī)定：公眾有保護(hù)義務(wù)，卻沒有對(duì)應(yīng)的賦予公眾參與保護(hù)的權(quán)力，只賦予了公眾監(jiān)督檢舉權(quán)卻沒有落實(shí)監(jiān)督檢舉權(quán)；主要賦予了海洋行政主管部門行政管理權(quán)卻將公眾參與排除在海洋環(huán)境污染治理行動(dòng)之外。賦予公民環(huán)境參與權(quán)是全面治理海洋環(huán)境污染治理的重要力量。

第一，要保證公民參與海洋環(huán)境污染治理的途徑多樣且可行。除了目前采用的問卷調(diào)查、專家咨詢、民主懇談會(huì)、環(huán)保聽證會(huì)、社會(huì)公示環(huán)境舉報(bào)等形式外，還可以成立市民檢查團(tuán)、環(huán)保義務(wù)監(jiān)督員等形式廣泛聽取專家和公眾意見。建立健全公眾參與環(huán)境決策意見處理情況說明制度，及時(shí)公開公眾參與行政決策的意見建議采納情況等。

第二，為保證社會(huì)力量的參與，海洋行政管理部門必須要拓寬民意反映渠道，政府應(yīng)成立相應(yīng)的事務(wù)部門，專門與民眾、社會(huì)組織，團(tuán)體對(duì)接，聽取社會(huì)團(tuán)體的有效建議以及借助社會(huì)團(tuán)體的力量進(jìn)行更為合理有效的污染治理行動(dòng)。在實(shí)施過程中，應(yīng)廣泛接受吸收民間團(tuán)體以及社會(huì)組織在當(dāng)?shù)氐闹卫砦廴窘ㄗh以及影響力，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)厝罕姷穆?lián)系，不斷加強(qiáng)與周邊各單位的合作，擺脫財(cái)政孤立，技術(shù)孤立以及信息孤立的無援狀態(tài)。

第三，在后期的污染修復(fù)監(jiān)測(cè)與反饋階段，由于實(shí)際操作中的特殊情況，在環(huán)境檢測(cè)方面政府容易受到各方面的壓力與誤導(dǎo)，最終影響監(jiān)測(cè)反饋的質(zhì)量，反而不利于污染治理的整體成效。因此在監(jiān)測(cè)方面應(yīng)時(shí)刻與社會(huì)組織保持關(guān)系，例如成立環(huán)境監(jiān)測(cè)協(xié)會(huì)或者依靠污染企業(yè)工會(huì)的力量，從外部與內(nèi)部加強(qiáng)監(jiān)測(cè)的評(píng)估力度，并且由于角度的全面性，因此可以提升監(jiān)測(cè)反饋的效率與效果。

[1] 蔣莉.美國(guó)環(huán)保超級(jí)基金制度及其實(shí)施[J].油氣田環(huán)境保護(hù),2005,(1).

[2] 姚慧娥.美國(guó)超級(jí)基金法中環(huán)境法律責(zé)任分析及對(duì)我國(guó)環(huán)境立法的啟示[J].能源與環(huán)境,2008,(3).

[3] 陳建梅.論美國(guó)《超級(jí)基金法》對(duì)中國(guó)的啟示[D].山東師范大學(xué),2014.

[4] 蔣莉.美國(guó)環(huán)保超級(jí)基金制度的實(shí)施及問題[J].安全、健康和環(huán)境,2004,(10).

[5] 鄢斌.環(huán)境污染損害賠償責(zé)任的承擔(dān)——以超級(jí)基金制度為核心[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì),2009,(6.)

[6] 張世秋.《美國(guó)超級(jí)基金法研究》書評(píng):借助他山之石,破解中國(guó)累積性環(huán)境污染困局[J].世界環(huán)境,2015,(2).

[7] 程玉,馬越.美國(guó)超級(jí)基金法的產(chǎn)生與發(fā)展及借鑒意義——《美國(guó)超級(jí)基金法研究》書評(píng)[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2015,(6).

責(zé)任編輯：鞠德峰

The U. S. Super Fund System and Its Implications for China's Governance of Marine Environmental Pollution

Chen Lili Wang Huaihan

(College of Economics and Management, Zhejiang Ocean University, Zhoushan 316000, China)

TheComprehensiveEnvironmentalResponse,Compensation,andLiabilityAct(the Super Fund), passed by the US Congress in 1980, has made remarkable achievements over the past 30 years. From the liability of duty, field recovery, fund management to the public participation, the Super Fund constructed an integrated system, which not only ensures the effect of environmental pollution governance but also enhances the effectiveness of environmental pollution governance. Due to the lack of effective governance of Chinese marine pollution, it is necessary to break the institutional obstacle. There is no doubt that the mechanism and the effectiveness of the environmental pollution governance established by the Super Fund provide some significant suggestions for the Chinese marine environmental pollution governance, especially in the legislation system, standard evaluation system, fund management system and the subject of pollution governance.

Super Fund; marine environmental pollution; governance

2016-11-28

教育部人文社科研究一般項(xiàng)目“海洋環(huán)境跨區(qū)域治理的行動(dòng)邏輯與制度研究”(16YJA81002)階段性成果

陳莉莉(1969- )，女，浙江舟山人，浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，主要從事近海海域海洋環(huán)境治理研究。

X323

A

1672-335X(2017)01-0030-06