關(guān)于如何推廣政府和社會資本合作的政策建議

李冬

摘 要：隨著城市化進程的不斷推進，東北老工業(yè)基地上的基礎(chǔ)建設需要大量的資金投入，這些資金主要的來源方式是通過社會資本上的投入，但是社會資本上的投入在實際的運轉(zhuǎn)的過程中由于缺乏比較穩(wěn)定的投資渠道，使得許多的資金得不到合理的運用，面對這樣的情況，東北地區(qū)的政府在工作中提出了特許經(jīng)營的政策，也就是“推廣使用政府與社會資本合作（PPP）模式”鼓勵資本可以為東北老工業(yè)基地的基礎(chǔ)設施振興進行建設性的投入，文章通過對PPP模式上的運作模式進行剖析，僅供相關(guān)人士的參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：政府和社會資本合作；問題；建議

為了將老東北工業(yè)基地上資金流動進行輸出式的振興，社會資本通過特許經(jīng)營方式將東北城市基礎(chǔ)設施公益事業(yè)的投資得到了相應的增加，PPP模式的運行讓老東北工業(yè)基地的基礎(chǔ)設施建筑資金問題得到了較好的處理，與此同時，也在一定程度上將在社會上處于游離狀態(tài)的資本進行了具有盈利狀態(tài)上的轉(zhuǎn)換。

1 地方政府城建資金籌措現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設的推進，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設成為關(guān)鍵一環(huán)，由此產(chǎn)生出大量的資金需求。但是，可用于基礎(chǔ)設施的地方政府年度可支配財政收入極其有限。目前，我國地方政府債務的主要組成包括：中央代發(fā)地方債、上級財政借款、信托、政策性銀行貸款、其他借款和地方政府融資平臺融資。其中，中央代發(fā)債券、上級借款等方式籌措資金大約占地方政府債務的50%，而通過融資平臺籌措資金形成的地方政府債務大約也占到50%。

另一方面，改革開放以來，中國以市場經(jīng)濟為取向的改革，創(chuàng)造了大量社會財富、集聚了大量的社會資本。由于實業(yè)投資方面的市場準入障礙，社會投資轉(zhuǎn)化為實業(yè)投資的比重較小，其創(chuàng)富能力也難以樂觀。所以，大部分社會資本只能進入房地產(chǎn)、地下錢莊、古玩等熱錢領(lǐng)域，成為經(jīng)濟發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

政府與社會資本合作方式（PPP模式）可以很好的利用社會資本來滿足城市基礎(chǔ)設施建設資金短缺的問題，同時也為社會資本找到穩(wěn)定的投資渠道。2014年國家出臺《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》和《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》文件，明確提出“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營”，同時提出了具體的政府和社會資本合作的指導意見，為政府和社會資本合作提供了政策上的支持。

2 當前政府和社會資本合作（PPP）模式存在的問題

從20世紀90年代中期開始，我國東北老地區(qū)政府就開始了嘗試在城市供水、節(jié)水、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路、橋梁、市政設施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理和城市綠化等公用事業(yè)當中引入社會資本投資，并在2003年前后在全國掀起了公私合作的浪潮。隨著PPP模式的推廣，也出現(xiàn)了一系列的問題。

2.1 政府在PPP項目中占主導地位。目前，在我國的東北老工業(yè)城市基礎(chǔ)設施建設運營過程中，由于公共產(chǎn)品的特殊性使得社會資本難以進入，政府在整個項目中同時身兼投資者、運營者和監(jiān)督者三重身份，很容易在具體工作中產(chǎn)生混淆。政府的職能混淆為社會公共事業(yè)的發(fā)展帶來很多不利。

2.2 在基礎(chǔ)設施建設中存在低效和尋租問題。由于政府自身的運行以及向公眾提供公共產(chǎn)品存在交易成本，且政府系統(tǒng)缺乏明確的績效評估體系，因此在基礎(chǔ)設施建設過程中，常會出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象，公共產(chǎn)品在政府作為投資主體時也難免存在特殊利益集團的“尋租”現(xiàn)象。

2.3 PPP模式是一個完整的融資模式，專業(yè)性較強。PPP模式的組織形式非常復雜，同時還要經(jīng)過較長的項目篩選、評估過程和漫長的合同談判過程，它還要做到利益和風險的合理分擔，事后的有效監(jiān)督。它廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進行結(jié)構(gòu)融資，這都需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。

3 推行PPP模式幾點建議

為了讓PPP經(jīng)濟運行模式的作用可以在老東北工業(yè)基地得到更好的發(fā)揮，應該將試驗點的規(guī)模與數(shù)量進行不斷的擴充。并且應用PPP項目模式的領(lǐng)域也應該得到相應的擴展，這樣做的目的是為了讓將東北老工業(yè)基地的基礎(chǔ)設施資金不足的問題得到解決，在解決這個問題的過程中還可以將社會資本上投資渠道不通暢的問題進行解決，但是在實際的實施的過程中應該根據(jù)東北地區(qū)的基礎(chǔ)狀況對PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀進行分析。為了讓老東北工業(yè)基地上的基礎(chǔ)設施資金可以得到有效的管理，應注意以下幾點操作：

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能，建立協(xié)調(diào)推進機制

想要將東北工業(yè)基地政府與社會資本上的合作可以得到相應的推動，就應該依據(jù)當?shù)貙嶋H的基礎(chǔ)情況對PPP項目模式進行有效的形式處理，一般情況下政府會選擇“聯(lián)審制”。聯(lián)審制的主要內(nèi)容是由政府對發(fā)改與城建等部門上的PPP小組進行成立，并且由政府對這些部門上的項目工作進行審查，在審查工作實行的過程中定期對各個部門的工作情況進行總結(jié)性的會議召開。為了讓各個部門之間的配合可以得到更實質(zhì)性的成果，東北工業(yè)基地的政府還可以在這個過程中建立相應的咨詢中介機構(gòu)，這些機構(gòu)的總負責人由相應的專家組成，在開展聯(lián)審會議時，項目上的階段方案會由相關(guān)的專家與部門上的管理者進行最后的確定?！奥?lián)審制”的建立，可以讓各個部門之間的溝通更加的通順，并且在一定程度上也將ppp項目的開展起到了推動的作用。

3.2 建立項目全程公開、公示制度

如果在項目開展的過程中可以將項目的實行的過程進行全面的公開，這樣的做法有利于我國東北老工業(yè)基地上的建設過程得到充分的展示，展示上的環(huán)節(jié)有利于實現(xiàn)公共資源上的共享，可以讓多個工業(yè)基地對這個項目模式上的建設成果進行模仿，當然在模仿的過程中也要依據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況進行制度上的改動。如果在項目開展的過程中，遇見建設條件已經(jīng)基本成熟的合作項目，可以讓其全部進入到公共資源上的交易平臺中，此時需要將項目進行透明性的公開，不僅利于其他地區(qū)的借鑒，也是為了讓后續(xù)的階段性招標做好準備。為了減少項目中的“謀私”現(xiàn)象，應該將項目建設工程從開始建設到竣工結(jié)業(yè)涉及得所有環(huán)節(jié)都進行公開的處理，這樣的做法有利于PPP項目可以得到社會廣泛的監(jiān)督。

結(jié)束語

為了讓東北老工業(yè)基地上的經(jīng)濟可以得到二次發(fā)展，讓社會上資本再次得到有良好保障的運轉(zhuǎn)，應積極將PPP項目模式進行細節(jié)上的完善，在資金的管理與運行的過程中東北的地區(qū)的政府也應發(fā)揮其基本的職能，保證PPP項目可以穩(wěn)定的運行，并不斷的在探索中積累經(jīng)驗。

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