港口安全管理存在問題分析及治理體系研究

安可勝

摘 要：港口的安全管理對保障港口的安全生產(chǎn)、經(jīng)營及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)具有十分重要的作用。本文對港口的安全管理展開了研究，闡述了港口安全管理的內(nèi)容，對港口安全管理的現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行了分析，并詳細(xì)介紹了港口的安全治理體系，旨在為港口的安全管理提供參考。

關(guān)鍵詞：港口；安全管理；問題；治理體系

1 引言

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國與世界經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加深，而港口作為水路、海運(yùn)交通樞紐，是進(jìn)出口貿(mào)易的主要通道，得到了迅速的發(fā)展。港口的生產(chǎn)具有作業(yè)點(diǎn)多、線長、分散以及危險(xiǎn)性高等特點(diǎn)，如何做好港口的安全管理工作，保障港口生產(chǎn)的安全、順利進(jìn)行是當(dāng)前港口發(fā)展面臨的重點(diǎn)問題?；诖?，筆者進(jìn)行了相關(guān)介紹。

2 港口安全管理現(xiàn)狀分析

港口安全和各部門的職能履行緊密相關(guān)。但是，每個(gè)部門是有著法定授權(quán)和有限職能的部門，都不可能在安全管控方面越級越權(quán)、管總管全。這些現(xiàn)狀決定了港口安全管理的特殊方式。

2.1 部門分工型

我國口岸實(shí)行多部門的混合管理方式，基于不同職能的部門匯聚于港口，在安全防控方面也承擔(dān)著不同的義務(wù)。其中，各級口岸辦公室負(fù)責(zé)口岸開放規(guī)劃以及查驗(yàn)設(shè)施的統(tǒng)籌建設(shè)。港口管理部門對于裝載、倉儲(chǔ)、中轉(zhuǎn)場所及設(shè)施的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)主體管理。交通運(yùn)管部門對于交通路線、設(shè)施的安全配置以及相關(guān)運(yùn)輸工具的安全運(yùn)營負(fù)責(zé)主體管理。

2.2 職能融入型

目前，多數(shù)部門沒有在職能構(gòu)成中單列安全管控職能，而是在各項(xiàng)職能中融入安全管控的要求；沒有制定管總的安全管控制度，而是將管控要求融入其他制度中。在這種情況下，安全管控內(nèi)容分散化但形式多樣化。

2.3 機(jī)制堵截型

因?yàn)槎鄶?shù)部門沒有安全管控的專項(xiàng)職能，加上多部門共同管控，所以很難在港口環(huán)節(jié)開展一體化管理。目前的安全防控機(jī)制主要是各部門的“堵”和“截”，即在監(jiān)管一線投入較多人力物力，通過單證審核、實(shí)物查驗(yàn)方式，“堵”住虛擬和實(shí)體的通關(guān)卡口，降低安全風(fēng)險(xiǎn)，“截”住各種涉及安全的要素，消除安全威脅。即使不依托港口節(jié)點(diǎn)的海關(guān)緝私，也主要通過通關(guān)一線或后續(xù)稽查移交的情報(bào)線索，開展案件經(jīng)營，深挖連鎖案源。這種防控機(jī)制是單向的、觸發(fā)式的機(jī)制，即以自身管理為主，發(fā)現(xiàn)有安全要素后再采取對應(yīng)行動(dòng)。

3 港口安全管理存在問題分析

由于部門職能和機(jī)制方面的特殊性，決定了港口安全管控方面還存在一定的問題，構(gòu)成了管控條件上的不充分，也制約著各部門履職。

3.1 部門不協(xié)同

在港口安全防控中，各部門承擔(dān)各自職責(zé)。但是各部門依據(jù)各自的法律，立足不同的職能，必然產(chǎn)生很多的執(zhí)法重復(fù)，于是在安全管控方面產(chǎn)生諸多不協(xié)同之處。

3.2 責(zé)任不健全

安全管控既是一種職權(quán)，更是一種責(zé)任。尤其在安全事故發(fā)生后，責(zé)任的追究是必行事項(xiàng)。在行政管理的權(quán)責(zé)體系中，職權(quán)和責(zé)任總是對等的，不可能以有限的職權(quán)，承擔(dān)無限的責(zé)任。但是在港口工作中，多數(shù)部門偏重經(jīng)濟(jì)功能，在涉及安全的業(yè)務(wù)事務(wù)中，也過于追求便利和效率，為自身職權(quán)設(shè)置彈性空間。在港口場所、運(yùn)輸工具方面的管理中，很多業(yè)務(wù)現(xiàn)場在強(qiáng)調(diào)自身職權(quán)的同時(shí)，混淆監(jiān)管主體和主體監(jiān)管的區(qū)別，不能明確相應(yīng)的安全責(zé)任。究其原因，在于缺乏管總的安全管控制度，相關(guān)的權(quán)力、責(zé)任和負(fù)面清單也未明確，使得安全責(zé)任處于零散狀態(tài)。

3.3 手段不先進(jìn)

目前，港口安全管控機(jī)制以正面堵截為主。這種方法需要耗費(fèi)大量人力物力，智能化、自動(dòng)化運(yùn)用程度不高，容易陷入貿(mào)易便利和安全的兩難僵局。相比《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》，我國港口在安全管制和打擊方面力度較大，但是在安全預(yù)防和治理方面相對不足。主要有：在安全標(biāo)準(zhǔn)方面，沒有完全建立合適的標(biāo)準(zhǔn)體系，存在執(zhí)法爭議的可能性；在技術(shù)設(shè)備方面，專業(yè)檢驗(yàn)檢測設(shè)備的配備還不夠均衡，有的現(xiàn)場缺乏必要的安全應(yīng)急設(shè)備設(shè)施；在企業(yè)合作方面，主要將企業(yè)定位于安全管控的對象，沒有將企業(yè)視為安全主體，在引導(dǎo)企業(yè)自律守法、主動(dòng)披露方面有所不足；在合作方面，我國相關(guān)部門雖然積極參安全合作，比如中歐AEO互認(rèn)，但整體上參與面還不寬。

4 港口安全治理體系研究

港口管控問題與港口安全的高風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀構(gòu)成新的矛盾，需要各部門通力加以解決。這種解決必須在法治的前提下，運(yùn)用治理的方式，納入改革的范圍。也就是說，必須建設(shè)法制化、多主體、互動(dòng)式的港口安全治理體系，內(nèi)含如下項(xiàng)目：

4.1 增強(qiáng)安全管控的部門合力

在非“大部制”的機(jī)構(gòu)格局下，各部門事權(quán)并行、職能分立將是長期狀態(tài)。因此必須擯棄部門單打獨(dú)斗、各自為陣的做法，以港口綜合治理和大通關(guān)建設(shè)為載體，實(shí)現(xiàn)各部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助。一是完善各部門法規(guī)。明確各部門在安全管控方面的職能邊界，實(shí)現(xiàn)“求同存異”，遇有交叉業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任主體或牽頭部門。

4.2 構(gòu)建安全管控責(zé)任體系

針對安全管控職責(zé)散落于各類制度的實(shí)際，各部門有必要開展全面的制度梳理，將相關(guān)職責(zé)歸并整理后，建立本部門內(nèi)權(quán)級較高的、管總的安全管控制度。由于各類業(yè)務(wù)程序大不相同，管總制度不可能面面俱到，重點(diǎn)是規(guī)定安全管控的職能、對象、方式以及權(quán)力和責(zé)任。再圍繞管總制度，細(xì)化管控措施，明確責(zé)任主體，相應(yīng)建立安全管控的三個(gè)清單，即權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，對內(nèi)對外公布。參考社會(huì)治安綜合治理方式，實(shí)施安全管控責(zé)任制，將相應(yīng)的責(zé)任分解落實(shí)到港口業(yè)務(wù)現(xiàn)場，配套以責(zé)任落實(shí)、責(zé)任述職、責(zé)任糾錯(cuò)和責(zé)任追究，從而構(gòu)建起分層級、有抓手的安全管控責(zé)任體系。

4.3 創(chuàng)新安全管控模式

針對管控手段耗時(shí)費(fèi)力的問題，可以借鑒《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》以及其他國家的先進(jìn)做法，取長補(bǔ)短，建立智能化的港口安全管控模式。一是研發(fā)和配置安全設(shè)備設(shè)施。爭取在全部重要港口的查驗(yàn)現(xiàn)場配置大型集裝箱檢查系統(tǒng)（H986），提高設(shè)備使用率，落實(shí)100%集裝箱掃描的遠(yuǎn)景目標(biāo)。研發(fā)配置非侵入式探測技術(shù)項(xiàng)目，更大規(guī)模、更省時(shí)地檢測各種違禁品，包括放射性巡查監(jiān)視設(shè)備，放射性同位素識別裝置、單兵作業(yè)儀器，以及安全應(yīng)急防護(hù)裝備等。二是引入并實(shí)施安全標(biāo)準(zhǔn)體系。在審核作業(yè)中，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)體系判定安全因素，包括ISO28000系列標(biāo)準(zhǔn)、射頻識別條件下ISO供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)、EPC global標(biāo)準(zhǔn)、科技資產(chǎn)保護(hù)協(xié)會(huì)“貨運(yùn)安全標(biāo)準(zhǔn)”（TAPAFSR2011）等。

4.4 完善治理合作關(guān)系

擴(kuò)大安全主體的合作范圍，變安全管理為安全治理。一是與企業(yè)開展安全合作。將企業(yè)作為平等的合作主體，納入安全治理體系中，使安全管控前推后移，變港口堵截為全程管理。這方面可以借鑒美國海關(guān)C—TPAT（海關(guān)—商界反恐伙伴計(jì)劃），通過與各類企業(yè)結(jié)成安全條件下的伙伴，對于達(dá)到物理安全自控標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，給予優(yōu)惠通關(guān)待遇，引導(dǎo)大多數(shù)企業(yè)重視安全，守法自律并主動(dòng)披露安全風(fēng)險(xiǎn)。二是加強(qiáng)安全合作。在“一帶一路”框架下，以港口建設(shè)為重點(diǎn)，促進(jìn)海上航道的安全暢通。在港口互聯(lián)互通與航運(yùn)安全領(lǐng)域?qū)嵭型ㄓ玫目诎锻P(guān)、船舶登記、航線管理、安全保障等制度，完善便利化的營商環(huán)境。推進(jìn)與周邊國家、地區(qū)在聯(lián)合監(jiān)管、AEO互認(rèn)、安全智能貿(mào)易航線、數(shù)據(jù)交換等多領(lǐng)域的雙邊務(wù)實(shí)合作。加強(qiáng)供應(yīng)鏈安全合作，針對毒品、洋垃圾、瀕危野生物種、武器彈藥等走私活動(dòng)發(fā)起和參與區(qū)域性打擊聯(lián)合行動(dòng)，共建港口監(jiān)管秩序。

4.5 清理和化解重點(diǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)

目前，設(shè)在港口的各類監(jiān)管場所中，有不少涉及危險(xiǎn)品的倉儲(chǔ)、保管、加工和經(jīng)營。危險(xiǎn)品包括易燃、易爆、有毒、有輻射、重污染等產(chǎn)品原料，具有巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)，需要實(shí)行最嚴(yán)格的安全管控。一是定期開展清理。落實(shí)每5年一次的整體性安全風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，按照核定的安全容量實(shí)施總量控制，規(guī)劃各場所的安全功能分區(qū)，完善公用工程配套和安全保險(xiǎn)設(shè)施。督促企業(yè)完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，全面落實(shí)國家安監(jiān)部門關(guān)于企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系“五落實(shí)五到位”的規(guī)定，運(yùn)用隱患排查治理標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化體系，建立健全隱患自查自改、實(shí)時(shí)上報(bào)工作機(jī)制。二是開展資質(zhì)和場所清查。對相關(guān)場所經(jīng)營企業(yè)的危險(xiǎn)品經(jīng)營資質(zhì)進(jìn)行核查，對于無證經(jīng)營、不具備安全生產(chǎn)條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位堅(jiān)決取締、關(guān)閉或暫停資質(zhì)。對于監(jiān)管場所未經(jīng)規(guī)劃許可，與周邊居民區(qū)和重要功用建筑之間距離不符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的，進(jìn)行調(diào)整或搬遷，實(shí)行危險(xiǎn)品倉儲(chǔ)區(qū)分離、碼頭獨(dú)立設(shè)置的監(jiān)管模式。

5 結(jié)語

綜上所述，我國是一個(gè)港口大國，當(dāng)前進(jìn)出口貿(mào)易的迅猛發(fā)展使得港口規(guī)模日益增大，危險(xiǎn)貨物及其潛在不安全因素威脅著港口生產(chǎn)的安全。因此，要做好港口安全管理工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)港口安全管理中存在的問題并解決，同時(shí)還要建立健全相關(guān)管理制度，完善港口安全管理體系，從而確保港口的安全，促進(jìn)港口經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益的充分發(fā)揮。

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