國際旅游島導(dǎo)游人員權(quán)益保護研究

陳成

摘要：2009年12月31日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，標志著海南國際旅游島建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，也表明海南正在建設(shè)一個具有國家發(fā)展戰(zhàn)略意義的國際旅游島。旅游業(yè)是海南省國民經(jīng)濟的支柱，“旅游業(yè)興，則海南興”。 導(dǎo)游人員是海南省旅游業(yè)的靈魂。但是，導(dǎo)游服務(wù)一直以來都是海南省旅游行業(yè)的短板，海南省導(dǎo)游人員是合法權(quán)益長期得不到有效保證的弱勢群體。國際旅游島作為中國旅游發(fā)展的前沿陣地，由于自身地理、人文方面的特色，使得其在導(dǎo)游人員權(quán)益保護方面具有特殊性，國際旅游島導(dǎo)游人員維權(quán)工作更值得關(guān)注。

關(guān)鍵字：國際旅游島；導(dǎo)游人員；權(quán)益保護

一、國際旅游島導(dǎo)游人員權(quán)益保護的概念

國際旅游島導(dǎo)游人員是指在海南省提供導(dǎo)游服務(wù)的工作人員。按照《導(dǎo)游人員管理條例》、《海南省旅游管理條例》、《海南經(jīng)濟特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》等法律法規(guī)的相關(guān)要求，取得海南省導(dǎo)游證，被旅行社派遣，向來海南島度假休閑的游客提供翻譯、向?qū)А⒅v解及相關(guān)旅游服務(wù)的工作人員，俗稱“地陪”。目前，在海南省主要存在專職導(dǎo)游和兼職導(dǎo)游（又稱“社會導(dǎo)游”，在本文中統(tǒng)稱為“兼職導(dǎo)游”）兩種類型。專職導(dǎo)游是指依照法定程序獲得海南省導(dǎo)游人員資格證書，和旅行社簽訂書面勞動合同，憑借已簽訂的勞動合同，向海南省旅游發(fā)展委員會請示領(lǐng)取海南省導(dǎo)游證，被旅行社派遣，為游客提供向?qū)?、講解及相關(guān)旅游服務(wù)的工作人員；兼職導(dǎo)游是指依照法定程序獲得海南省導(dǎo)游人員資格證書，登記在導(dǎo)游服務(wù)公司名下，憑借書面的登記證明材料，向海南省旅游發(fā)展委員會請示領(lǐng)取海南省導(dǎo)游證，被旅行社派遣，為游客提供向?qū)?、講解和相關(guān)旅游服務(wù)的工作人員。海南省總共有三家經(jīng)營導(dǎo)游服務(wù)業(yè)務(wù)的公司，它們分別是海南省興旅導(dǎo)游管理中心、?？谑嘘柟鈱?dǎo)游服務(wù)管理中心和三亞市導(dǎo)游服務(wù)管理中心。導(dǎo)游服務(wù)公司的功能是為兼職導(dǎo)游提供有償注冊登記、年審服務(wù)和其他相關(guān)的培訓(xùn)服務(wù)。

國際旅游島導(dǎo)游人員權(quán)益是指參照法律、行政法規(guī)和海南經(jīng)濟特區(qū)地方性法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，導(dǎo)游人員向來海南島度假休閑的游客提供向?qū)А⒎g、講解及其他相關(guān)旅游服務(wù)過程中可以做出或者不做出某些行為，同時還可以要求其他旅游活動參加者（比如說游客、旅行社、景區(qū)和酒店等）做出或者不做出某些行為。比如在海南省旅游活動中經(jīng)常會遇到游客侵犯黎族、苗族等少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的情況，導(dǎo)游人員在講解完黎族、苗族的風(fēng)俗習(xí)慣之后，有權(quán)利要求游客停止不文明的言行。

二、國際旅游島導(dǎo)游人員權(quán)益保護存在的問題

（一）綜合素質(zhì)低，結(jié)構(gòu)不合理?？v觀整個海南省，導(dǎo)游人員存在學(xué)歷不高，偏年輕化，綜合素質(zhì)低的現(xiàn)象。從學(xué)歷方面分析，海南省導(dǎo)游人員大專以下的人數(shù)為79%，擁有大學(xué)學(xué)歷的人數(shù)為21%，所以說海南省導(dǎo)游人員總體學(xué)歷不高；從年齡方面分析，海南省導(dǎo)游人員30歲以下的占總?cè)藬?shù)的53%，30歲至45歲的占總?cè)藬?shù)的29%，45歲以上的占總?cè)藬?shù)的18%，所以說海南省導(dǎo)游人員在年齡結(jié)構(gòu)上是偏年輕化的；從導(dǎo)游人員層次方面分析，初級導(dǎo)游為75%，中級導(dǎo)游為15%，高級導(dǎo)游為8%，特級導(dǎo)游為2%，可見海南省導(dǎo)游人員以初級導(dǎo)游為主導(dǎo)，整體層次不高；從導(dǎo)游人員語言能力方面分析，普通話導(dǎo)游為80%，外語導(dǎo)游（包括英語、俄羅斯語和其他小種語言等）為20%；從導(dǎo)游人員種類方面分析，兼職導(dǎo)游為75%，專職導(dǎo)游為25%，我們不難發(fā)現(xiàn)海南省旅游行業(yè)以兼職導(dǎo)游為主，專職導(dǎo)游人數(shù)稀缺。

（二）培訓(xùn)形式單一。針對海南省導(dǎo)游人員的培訓(xùn)有兩種方式，即海南省旅游發(fā)展委員會組織的年審培訓(xùn)和旅行社對本社內(nèi)部導(dǎo)游人員的培訓(xùn)。在每一年3月至5月份，海南省旅游發(fā)展委員會通常會組織全省導(dǎo)游人員進行不少于56個小時的年審培訓(xùn)，然后根據(jù)年審培訓(xùn)上的相關(guān)情況，分別對導(dǎo)游人員的導(dǎo)游證進行年審。海南省旅游發(fā)展委員會每年一度組織的年審培訓(xùn)基本上都是在走形式，培訓(xùn)內(nèi)容過于理論化，不具有實際操作性，培訓(xùn)形式單一，多為課堂或現(xiàn)場講解的形式，沒有專業(yè)化的培訓(xùn)師資，參與培訓(xùn)的老師多數(shù)是半路轉(zhuǎn)入旅游行業(yè)的，旅游知識不夠?qū)I(yè)。

（三）收入穩(wěn)定，但數(shù)額減少。從個人收入角度看，《旅游法》尚未實施以前，海南省導(dǎo)游人員沒有穩(wěn)定收入，收入的主要來源是購物和加點，但數(shù)額是相當可觀的，到處是月入過萬的導(dǎo)游人員?！堵糜畏ā啡∠速徫锖图狱c的返傭，規(guī)定了導(dǎo)游人員的基本工資和導(dǎo)游服務(wù)費，現(xiàn)在海南省旅行社都相應(yīng)提高了導(dǎo)游人員在帶團過程中的服務(wù)費，一般情況下為每天350元，相比之前的每天100元的導(dǎo)游服務(wù)費，確實是增加了不少，而且收入也很穩(wěn)定。但是從導(dǎo)游人員的總體收入來看，其收入仍大幅度減少，據(jù)粗略計算，目前導(dǎo)游人員的收入減少至從前的三分之一。

（四）基本權(quán)益沒有得到保障。海南省導(dǎo)游人員沒有與現(xiàn)在工作的旅行社簽訂勞動合同的為66%，其中沒有簽訂勞動合同的主要原因是旅行社不同意。海南省絕大多數(shù)旅行社直接要求本社的專職導(dǎo)游把導(dǎo)游證掛靠到海南省興旅導(dǎo)游服務(wù)公司，性質(zhì)上按照兼職導(dǎo)游對待，即不支付基本工資給導(dǎo)游人員，也不給他們購買社會保險，僅按照帶團天數(shù)支付導(dǎo)游服務(wù)費。這樣一來可以減低旅行社的用工費用，節(jié)約開支。在簽訂了勞動合同的導(dǎo)游人員中有65%表示勞動合同多為海南省人力資源和社會保障廳的格式合同，合同條款單一，內(nèi)容不切實際，導(dǎo)游人員的權(quán)利不能得到有效維護。

（五）我國職稱體制中沒有關(guān)于導(dǎo)游人員等級的評定。截至2015年7月，海南省持證導(dǎo)游有28173人，初級20516人，占72.82%；中級7538人，占26.77%；高級110人，占0.39%；特級9人，占0.03%[1]。以上統(tǒng)計結(jié)果表明海南省導(dǎo)游隊伍中以初級導(dǎo)游為主體，中級和高級導(dǎo)游次之，特級導(dǎo)游特別欠缺。造成海南省導(dǎo)游人員等級分配不合理的原因有兩個，首先海南省導(dǎo)游人員等級結(jié)構(gòu)與工資報酬無關(guān)，其次我國職稱制度中沒有導(dǎo)游人員等級評定，即使取得更高級別的導(dǎo)游證，也無法在海南省人力資源保障部門登記備案，并獲得相應(yīng)的待遇[2]。這樣會打擊導(dǎo)游人員提高自身綜合素質(zhì)的積極性，不利于海南省導(dǎo)游人員中高素質(zhì)人才的涌現(xiàn)，最終影響到海南省導(dǎo)游隊伍的健康發(fā)展。

三、國際旅游島導(dǎo)游人員權(quán)益保護中存在問題的原因

（一）旅行社經(jīng)營管理制度不完善。在海南省開設(shè)旅行社的門檻低，旅行社業(yè)呈現(xiàn)出“小、散、弱、亂”的混亂局面，不能很好地適應(yīng)海南省快速發(fā)展的旅游產(chǎn)業(yè)。《旅游法》實施以來，相當數(shù)量的中小旅行社，由于資本實力小和抵抗能力差等方面原因，陸續(xù)被海南旅游市場淘汰。根據(jù)《旅游法》和《海南經(jīng)濟特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》的具體內(nèi)容，海南省導(dǎo)游人員不得以個人名義私自承攬旅游業(yè)務(wù)，必須被旅行社派遣，通過旅行社來承接相關(guān)業(yè)務(wù)。近兩年以來，海南省的旅行社業(yè)正在蕭條。旅行社業(yè)不景氣，直接影響海南省導(dǎo)游人員接待業(yè)務(wù)量和薪酬。由于海南島的季節(jié)性特征，在招聘導(dǎo)游人員方面，為了最大程度地減少開支，只招聘少量的專職導(dǎo)游以應(yīng)付旅行社日常的工作需要，在旅游旺季招聘大量兼職導(dǎo)游。兼職導(dǎo)游不是真正意義上的旅行社員工，旅行社既不用支付工資，也不用為其支付社會保險金，只是按照他們提供服務(wù)的情況支付導(dǎo)游服務(wù)費。

（二）旅游主管部門監(jiān)管不力。海南省旅游主管部門對旅游執(zhí)法的重視程度不夠，執(zhí)法不嚴格，監(jiān)管不力，綜合導(dǎo)致國際旅游島旅游從業(yè)者無法得到有效監(jiān)管，旅游違法現(xiàn)象屢禁不止，許多侵犯導(dǎo)游人員權(quán)益的事情時有發(fā)生。此外，國際旅游島旅游主管部門分工不明確，造成實際執(zhí)法時旅游主管部門之間相互推諉或爭先恐后，導(dǎo)致不處罰或重復(fù)處罰的現(xiàn)象大量存在。國際旅游島許多偏遠地區(qū)由于旅游主管部門經(jīng)費匱乏，執(zhí)法資源有限，對很多不太嚴重的旅游侵權(quán)行為放棄執(zhí)法。甚至許多旅游主管部門在管理理念上存在問題，為了一己私利與旅游經(jīng)營者相互勾結(jié)，包庇縱容旅游侵權(quán)行為的恣意發(fā)生。此外，目前國際旅游島在監(jiān)管執(zhí)法過程中旅游主管部門各自為陣，缺乏有效溝通和協(xié)同執(zhí)法，達不到旅游監(jiān)管的目的。

（三）導(dǎo)游人員自身法律維權(quán)素養(yǎng)不高。目前在海南省導(dǎo)游服務(wù)市場一線工作的導(dǎo)游人員以中專和高中學(xué)歷為主，擁有大專及以上學(xué)歷的人數(shù)相對較少。海南省導(dǎo)游人員存綜合素質(zhì)差、法律維權(quán)能力弱等特點。許多導(dǎo)游人員在權(quán)益受損后沒有意識到自身的合法權(quán)益遭到侵犯，使得許多導(dǎo)游人員權(quán)益保護的司法保護手段形同虛設(shè)。所以說，海南省導(dǎo)游人員應(yīng)該發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，擠時間學(xué)習(xí)法律知識，努力提高自身的綜合素質(zhì)和法律維權(quán)能力，一旦自身的合法權(quán)益遭到侵犯，可以有效地采取法律武器進行保護。四、 完善國際旅游島導(dǎo)游人員權(quán)益保護的法律構(gòu)想

本文從國際旅游島旅行社經(jīng)營管理制度、導(dǎo)游人員權(quán)益保障制度和司法救濟制度三個方面提出法律構(gòu)想，以地方立法的方式完善國際旅游島導(dǎo)游人員權(quán)益保護制度，為其他省份旅游主管部門保護導(dǎo)游人員權(quán)益提供有效借鑒。

（一）完善旅行社經(jīng)營管理制度?！堵糜畏ā穼嵤﹥赡甓鄟?，中小旅行社已經(jīng)適應(yīng)不了海南省快速發(fā)展的旅游業(yè)。資金實力雄厚的大型旅行社可以利用眼下這個時機，兼并中小旅行社，以提高海南省旅行社業(yè)整體實力。旅行社業(yè)整體能力增強之后，可以為導(dǎo)游人員勞動報酬地支付提供強大的經(jīng)濟保障。同時增強海南省旅行社的用工危機意識，穩(wěn)定同導(dǎo)游人員之間的聘用關(guān)系。

（二）完善導(dǎo)游人員權(quán)益保障制度

1、建立等級、服務(wù)質(zhì)量與報酬相一致的激勵機制。海南省導(dǎo)游人員包括初級、中級、高級和特級四個等級，海南省旅游主管部門針對導(dǎo)游人員實行等級管理的初衷是好的，目標是激發(fā)導(dǎo)游人員不斷學(xué)習(xí)和提升自己，然而效果并不像預(yù)期中那么理想。從酬勞方面來看，不同級別的導(dǎo)游人員在提供旅游服務(wù)以后，酬勞是相同的，不因級別上的差異而分別對待。況且導(dǎo)游人員等級劃分也沒有納入我國職稱評定制度，就算是高級或者特級導(dǎo)游也不會在海南省勞動和人力資源保障部門備案，也沒有與級別相適應(yīng)的工資報酬。所以應(yīng)當把導(dǎo)游人員等級、服務(wù)質(zhì)量與工資報酬三者聯(lián)系起來，建立統(tǒng)一的激勵機制[3]。按照導(dǎo)游人員的四個等級劃分四個不同級別的工資檔位，再根據(jù)游客反映導(dǎo)游人員服務(wù)質(zhì)量的好壞發(fā)放相應(yīng)的津貼和獎金。

2、完善導(dǎo)游人員的培訓(xùn)制度。取得海南省導(dǎo)游證只是導(dǎo)游人員入門所必須具備的基本條件，距離正在意義上的導(dǎo)游人員還是有明顯差距的。取得導(dǎo)游證后的導(dǎo)游人員必須經(jīng)過繼續(xù)培訓(xùn)[4]才有能力勝任導(dǎo)游工作?！皪徢芭嘤?xùn)”和每年不少于56個小時的“年審培訓(xùn)”是海南省旅游發(fā)展委員會的固有培訓(xùn)模式，其培訓(xùn)內(nèi)容往往過于理論化，不夠貼近導(dǎo)游帶團實操。所以建議“崗前培訓(xùn)”和“年審培訓(xùn)”的培訓(xùn)內(nèi)容要貼近導(dǎo)游帶團一線的實戰(zhàn)經(jīng)驗，不可泛泛而談。除此之外，海南陽光旅游網(wǎng)作為海南省旅游官方網(wǎng)站，應(yīng)該在該網(wǎng)站上開設(shè)導(dǎo)游網(wǎng)上課程，進一步方便導(dǎo)游人員利用閑暇時間深造學(xué)習(xí)。

3、針對兼職導(dǎo)游，設(shè)立安全基金制度。由于兼職導(dǎo)游人員身份具有特殊性，工作地點相對不固定，工作過程中的風(fēng)險比較大。長期以來，兼職導(dǎo)游自費辦理社會保險和帶團過程中的人身意外險，而且在帶團過程中他們經(jīng)常忘記按時購買。所以一旦發(fā)生人身傷害的事件，導(dǎo)游人員很難得到有效幫助。海南省旅游主管部門應(yīng)當針對兼職導(dǎo)游，設(shè)立安全基金制度，為掛靠在海南省導(dǎo)游服務(wù)公司的兼職導(dǎo)游提供救助補貼。

（三）完善司法救濟制度。在國際旅游島導(dǎo)游權(quán)益保護中引進小額訴訟制度。小額訴訟因程序簡單，操作便捷等優(yōu)點，已經(jīng)成為一種新形式的爭議處理機制。目前，在海南省各市縣相應(yīng)成立了旅游巡回法庭，應(yīng)當將導(dǎo)游人員權(quán)益糾紛的小額訴訟納入旅游巡回法庭的受案范圍。民商事仲裁與訴訟制度相結(jié)合，有利于社會矛盾的化解。海南仲裁委員會在?？谑泻腿齺喪卸荚O(shè)有分支機構(gòu)，本省導(dǎo)游人員申請仲裁也比較簡單易行。在解決國際旅游島導(dǎo)游人員權(quán)益受損時，可以通過訴訟和仲裁相結(jié)合的方式，更好地為本省導(dǎo)游人員維權(quán)。

注釋

[1].海南省旅游發(fā)展委員會陽光海南網(wǎng)：www.visithainan.gov.cn/ government/

[2].張琳：《關(guān)于創(chuàng)新海南導(dǎo)游管理體制的思考》，載于《河南科技學(xué)院學(xué)報》，2013年第11期，第36頁。

[3]王蕾著：《加強旅游教育培訓(xùn)工作促進旅游業(yè)成為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)》，于2010年11月17日在中國旅游協(xié)會上提出。

[4]趙治龍：《導(dǎo)游人員權(quán)益法律保護的對策研究》，載于《太原大學(xué)學(xué)報》，2013年第2期，第48頁。

參考文獻

1、曹榕飛著：《旅游消費者權(quán)益保護問題研究——以國際旅游島為例》，海南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013年。

2、張琳：《關(guān)于創(chuàng)新海南導(dǎo)游管理體制的思考》，載于《河南科技學(xué)院學(xué)報》，2013年第11期。