家庭承包制的演變及其對我國土地制度改革的啟示

王廷勇，王雪葦，王 珊，林忠舒

（黔南民族師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，貴州都勻 558000）

家庭承包制的演變及其對我國土地制度改革的啟示

王廷勇，王雪葦，王 珊，林忠舒

（黔南民族師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，貴州都勻 558000）

家庭承包制經(jīng)歷了“三起三落”的曲折過程，直到20世紀80年代初才正式得到確認和推廣。家庭承包制的創(chuàng)新實踐貫穿了黨中央向農(nóng)民放權(quán)讓利的基本價值取向，是農(nóng)民自覺選擇的一個漸進式過程，黨中央尊重群眾實踐的決策過程推動了制度變遷。當(dāng)前及未來的土地制度改革試驗，必須堅持實踐的標準，以維護農(nóng)民利益為根本目標，充分發(fā)揮農(nóng)民在土地制度創(chuàng)新中的根本作用，正確認識和處理生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的辯證關(guān)系，力爭實現(xiàn)縱向延續(xù)與橫向擴展的統(tǒng)一、自下而上與自上而下的聯(lián)動及政策過程與法制過程的協(xié)同推進。

家庭承包制；演變；土地制度改革

一、問題的提出

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度〔1〕，農(nóng)村土地問題與當(dāng)下國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型緊密相關(guān)〔2〕?？梢哉f，中國歷史上每次重大的經(jīng)濟、社會制度變革，幾乎無不與關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展和國家長治久安的土地制度的嬗變相關(guān)。這是因為土地制度改革涉及面廣，牽一發(fā)而動全身，涉及重大利益調(diào)整，不僅是全面深化改革的重要內(nèi)容，而且是改革的重大難點和國家重大制度的調(diào)整；不僅具有歷史性、現(xiàn)實性，而且更具有未來性。同時，土地作為一種基礎(chǔ)性的自然資源，是任何經(jīng)濟活動都必須依賴和利用的經(jīng)濟資源，承載著多種社會功能。黨的十八屆三中全會提出了“到2020年要在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟定型”的要求。因此，對作為國家基礎(chǔ)性制度的土地制度進行改革，任重道遠，意義非凡，必須對重大現(xiàn)實問題作出回應(yīng)。

歷史經(jīng)驗表明，土地制度變革常常成為引發(fā)經(jīng)濟、政治、文化乃至社會結(jié)構(gòu)深刻變革的動因和前導(dǎo)〔3〕。自中國共產(chǎn)黨成立以來，我國土地制度改革始終貫穿于革命、建設(shè)和發(fā)展的全過程。就起始于農(nóng)村土地利用模式突破創(chuàng)新的中國農(nóng)村改革而言，家庭承包制的形成和推廣集中體現(xiàn)和反映了土地制度突破創(chuàng)新的整個過程；就直接影響和決定我國土地制度改革進程而言，家庭承包制的整個實踐過程具有其獨特性，涌現(xiàn)出許多新的規(guī)律性元素，為進一步改革和完善我國土地制度積累了有益的經(jīng)驗。特別是在近年來土地流轉(zhuǎn)、規(guī)?；?jīng)營不斷加速的情況下，面對新一輪土地制度改革的全面推進，家庭承包制歷史演變的意義和價值值得進一步深入研究。

從大量有關(guān)文獻來看，改革開放以來，有關(guān)家庭承包制變革對我國經(jīng)濟社會發(fā)展作用的研究，得到了學(xué)界的持續(xù)關(guān)注，取得了一些有價值的研究成果，但對家庭承包制歷史發(fā)展的研究大多聚焦于改革開放后的農(nóng)地制度，缺乏前后相繼的系統(tǒng)性、規(guī)范性考察，缺乏較長時間的歷史性研究〔4〕。同時，對家庭承包制制度變遷的路徑依賴的深入認識不夠，許多演變過程中的新的規(guī)律性元素也并未被學(xué)界充分認識。

二、家庭承包制演變的歷史脈絡(luò)

（一）1921年至1948年的土地革命與土地改革

中國共產(chǎn)黨成立前，中國土地制度形成了高度集中的所有權(quán)與極其分散的租佃關(guān)系并存的格局，長期維持著土地私有制的基本形態(tài)〔5〕。封建土地制度造成舊中國經(jīng)濟發(fā)展長期停滯，嚴重束縛了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展。因此，土地革命成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命的首要問題。中國共產(chǎn)黨成立之初，在農(nóng)民與土地的關(guān)系上缺乏必要的可以借鑒的實踐經(jīng)驗，尚未形成統(tǒng)一認識，各個革命根據(jù)地的具體條件、情況千差萬別。在這一背景下，為推進土地制度改革，只能緊緊依靠基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾在實踐中充分發(fā)揮首創(chuàng)精神來為全局性工作積累必要的經(jīng)驗，并根據(jù)實踐制定正確的政策。

從20世紀20年代中后期至解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)土地革命與土地改革的過程中發(fā)布了一系列的土地法令。其主要核心內(nèi)容是沒收地主土地分配給農(nóng)民。以法律的形式規(guī)定沒收地主土地，提高了土地資源的利用效率并在更大程度上體現(xiàn)了公平，這不僅僅是中國歷史上按人口、按土地等級“分田、均田”家庭承包樸素思想的繼承發(fā)展，而且是中國共產(chǎn)黨在遵循馬克思土地革命理論和對中國社會進行深刻分析的基礎(chǔ)上所得出的科學(xué)結(jié)論。1921年至1948年，革命根據(jù)地、抗日根據(jù)地和解放區(qū)的土地革命，以家庭為單位將土地分配給農(nóng)民，農(nóng)民不僅獲得了土地所有權(quán)，而且獲得了土地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，封建土地所有制也相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋剞r(nóng)民所有制。這種由農(nóng)民擁有土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的土地農(nóng)民所有制一直延續(xù)到新中國成立之初。

（二）新中國成立后至改革開放前家庭承包制的演變

新中國成立后，伴隨著農(nóng)業(yè)合作化的推行，土地農(nóng)民所有制過渡到集體所有制，逐步形成了“公有公營”的土地利用模式。建國初的農(nóng)業(yè)社會主義改造，中國共產(chǎn)黨依靠政權(quán)的強制力量，沒收封建地主、官僚資本家的土地?zé)o償平均分配給農(nóng)民。1953年農(nóng)業(yè)社會主義改造基本完成后，由于個體勞動增產(chǎn)有限、部分農(nóng)民希望向富農(nóng)發(fā)展、農(nóng)村階級分化導(dǎo)致互助合作難以鞏固等原因，建立互助組、初級社、高級社的農(nóng)業(yè)合作化運動隨之展開。合作化運動初期，加入互助組的農(nóng)民僅在生產(chǎn)過程中相互合作，仍然擁有相對完整統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)；初級社中的農(nóng)民已不再擁有土地的使用權(quán)和收益權(quán)，集體所有權(quán)開始萌芽；農(nóng)業(yè)合作化后期，高級社則明確規(guī)定土地所有權(quán)集體所有，所有權(quán)主體突破了初級社以熟人社會為特征的農(nóng)村社區(qū)界限〔6〕。土地農(nóng)民所有制逐步過渡到土地集體所有制，“公有公營”土地利用模式基本形成。

農(nóng)業(yè)合作化初期，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人主觀認為農(nóng)業(yè)合作化的規(guī)模越大，公有化程度越高，越能促進經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)民對合作化也抱有美好憧憬，期待能夠通過合作化更好地改善生活。但在遼闊分散的土地上進行集體生產(chǎn)經(jīng)營勞動，監(jiān)督管理難度較大，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性較強，勞動與收益的直接相關(guān)性與工業(yè)生產(chǎn)相比又有較大的時間差，農(nóng)民出工不出力普遍盛行，出現(xiàn)了“大鍋飯”和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率下降。由于糧食緊張，農(nóng)民的口糧得不到保障、農(nóng)村多種經(jīng)營受到限制、政府對多種產(chǎn)品的定價又難以反映地區(qū)和品種差價等原因，政府、集體與農(nóng)民關(guān)系緊張，農(nóng)民并沒有如期所愿。部分地方干部和群眾對集體生產(chǎn)喪失信心，生產(chǎn)自救式的地方試驗開始出現(xiàn)。

在農(nóng)業(yè)合作化運動過程中，最初的地方承包試驗是從生產(chǎn)隊以包工形式承包農(nóng)業(yè)社土地（包工到隊）經(jīng)營開始的，但在包工到隊的一些地方實踐中發(fā)現(xiàn)，包工到生產(chǎn)隊并不能從根本上解決合作化經(jīng)營中存在的問題，進而出現(xiàn)了作業(yè)組向生產(chǎn)隊包產(chǎn)（包產(chǎn)到組）的形式。如安徽蕪湖地區(qū)的生產(chǎn)組向農(nóng)業(yè)社包工包產(chǎn)，這一形式與合作化經(jīng)營形式相比較，更具有效率。1956年初，一些對農(nóng)業(yè)合作化不滿意的地方，直接出現(xiàn)了農(nóng)民“拉牛退社”的現(xiàn)象，這是包產(chǎn)到戶的最初萌芽。如廣西環(huán)江縣出現(xiàn)了“大集體下的小自由”的退社現(xiàn)象，四川江津地區(qū)、浙江永嘉縣、江蘇江陰、廣東中山、河南沁陽等地推行包產(chǎn)到戶，山東榆次縣海燕農(nóng)業(yè)社實行“個人責(zé)任地制度”（責(zé)任田）、安徽埠陽縣推廣“分戶田間管理”〔7〕。但中央對各地的做法并不認可，“責(zé)任田”和“包產(chǎn)到戶”被指責(zé)為“單干風(fēng)”〔8〕，連發(fā)文件予以制止。1957年“反右”以后，“包產(chǎn)到戶”受到批判，全國開展了一場關(guān)于“包產(chǎn)到戶”的大辯論，最終理論界和中央政策將包產(chǎn)到戶定性為“資本主義的主張”，被劃為禁區(qū)和被批判叫停。

農(nóng)業(yè)合作化進入高級社后，“一大二公”的人民公社體制下，經(jīng)營土地的農(nóng)民基本沒有自由權(quán)利，低下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率不僅加重了農(nóng)村的貧困程度，而且導(dǎo)致了城市商品供給嚴重不足（當(dāng)然，這與當(dāng)時的“大躍進”和自然災(zāi)害也有一定關(guān)系）。人民公社體制既沒有解決貧困區(qū)的脫貧問題，也沒有滿足先進隊的致富要求。對于經(jīng)濟狀況好一點的地區(qū)，國家為保證城市居民和貧困區(qū)人口的口糧，加重糧食征購任務(wù)，農(nóng)民收入不升反降。處于中間狀態(tài)的地區(qū)，逐漸滑向貧困地區(qū)。處于生存危機中的廣大農(nóng)民逐漸產(chǎn)生了對家庭經(jīng)營的留念（農(nóng)業(yè)合作化過程中農(nóng)民留有小塊自留地）。自留地經(jīng)營與集體經(jīng)營相比，經(jīng)濟效益大不一樣，增產(chǎn)效應(yīng)明顯，如能夠推廣自留地的公有私營模式，或許能使農(nóng)村經(jīng)濟走出共同貧困的困境。于是，人民公社以生產(chǎn)隊為核算單位進行了被動式經(jīng)營模式創(chuàng)新，允許田間包工包產(chǎn)，生產(chǎn)隊有了獨立的經(jīng)營權(quán)，基層干部和社員自發(fā)謀求生產(chǎn)自救的出路和形式又不斷出現(xiàn)，農(nóng)民要求改革的愿望日益增強。

人民公社主要是通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的合并，對土地加以集中，實行土地公社集體所有。“一大二公”的生產(chǎn)關(guān)系對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很大的破壞。特別是“大躍進”和三年自然災(zāi)害，使得整個農(nóng)村經(jīng)濟幾乎停滯不前。為扭轉(zhuǎn)當(dāng)時困境，1959年的中央八屆七中全會規(guī)定小生產(chǎn)隊也應(yīng)有部分所有制和享有一定的管理權(quán)。1960年11月，黨中央進一步提出了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的土地制度。在政策微調(diào)過程中，1959年，包產(chǎn)到戶在江蘇、甘肅、河南、湖南、貴州等部分地方生產(chǎn)隊再度出現(xiàn)，但中央有關(guān)部門同樣認為，這是從集體退回單干的“右傾歪風(fēng)”，隨即發(fā)文糾正和制止?！度嗣袢請蟆泛汀豆饷魅請蟆愤€發(fā)文對個別包產(chǎn)到戶的地方進行批評?！皬]山會議”后，包產(chǎn)到戶又被徹底禁止。但60年代初，為了改變農(nóng)村生產(chǎn)面貌，廣東清遠縣鳳凰大隊將低產(chǎn)田按出產(chǎn)量標準劃分到戶，增產(chǎn)效果顯著，解決了口糧不足的問題，在全縣很快得到推廣；安徽在全省范圍內(nèi)把高產(chǎn)田包給社員耕種，推行“定產(chǎn)到田、責(zé)任到人”的責(zé)任制，提高了農(nóng)民的積極性，增加了糧食產(chǎn)量。1961年，廣西龍勝縣近一半的生產(chǎn)隊也搞包產(chǎn)到戶，甘肅寧夏回族自治州70%的生產(chǎn)隊推行包產(chǎn)到戶。1962年初，中央又開始對各種形式的包產(chǎn)形式予以糾正。“七千人大會”后，包產(chǎn)到戶又被全面叫停。此后，包工包產(chǎn)改革直到20世紀70年代末才又出現(xiàn)。

（三）改革開放以來的家庭承包制的發(fā)展

20世紀70年代末，我國農(nóng)業(yè)集體化仍存在“學(xué)大寨”“窮過渡”等問題?！耙噪A級斗爭為綱”仍然禁錮著人們的思想；農(nóng)業(yè)投入嚴重不足，簡單再生產(chǎn)式的手工勞動并不能提供滿足工業(yè)發(fā)展的生活必需品，供給制的分配并不能滿足城市人口快速增加的需求，“政社合一”的人民公社堵塞了勞動力的合理自由流動，限制了家庭副業(yè)和多種經(jīng)營的發(fā)展。農(nóng)民負擔(dān)過重，行政瞎指揮、農(nóng)產(chǎn)品供給嚴重短缺，農(nóng)民與城市居民的食品供應(yīng)嚴重不足。農(nóng)民勞動生產(chǎn)的積極性不高，國民經(jīng)濟發(fā)展困難，引發(fā)了各種社會、政治問題，加重了人們對集體經(jīng)濟優(yōu)越性的懷疑。

黨的十一屆三中全會確定了實踐標準和解放思想、實事求是的思想路線，開啟了制度創(chuàng)新的閘門。農(nóng)村改革采取了一系列措施糾正“左”的思想。當(dāng)時，政策處于大轉(zhuǎn)變時期，“包產(chǎn)到戶”屬于十分敏感的政治問題，“包產(chǎn)到戶”仍然屬于政策的禁區(qū)。但中央高層對“包產(chǎn)到戶”有的支持、有的反對、有的觀望。在“包產(chǎn)到組”還是“包產(chǎn)到戶”的爭論中，主張根據(jù)地方已有的經(jīng)驗，反對“包產(chǎn)到戶”，逐步試行“包產(chǎn)到組”仍然是主流思想。

在解放思想、實事求是的大背景下，盡管當(dāng)時中央高層一些主要領(lǐng)導(dǎo)仍然認為集體化是大方向，包產(chǎn)到戶不宜提倡，但也同意放寬貧困地區(qū)的農(nóng)村政策，對群眾搞包產(chǎn)到戶不搞批判斗爭，也不勉強糾正。允許邊遠山區(qū)單家獨戶的農(nóng)戶搞包產(chǎn)到戶，允許部分地方對“包產(chǎn)到戶”進行試驗。在此背景下，安徽省委在肥西縣山南公社實行了包括包產(chǎn)到戶的多種責(zé)任制形式試點。安徽試驗結(jié)果表明：包產(chǎn)到隊比大集體好、包產(chǎn)到組比包產(chǎn)到隊好、包產(chǎn)到戶比包產(chǎn)到組好。包產(chǎn)到戶增產(chǎn)效果明顯，群眾評價較好，值得推廣。這為進一步轉(zhuǎn)變黨的農(nóng)村政策奠定了實踐基礎(chǔ)。

“公有私營”的農(nóng)村土地承包制得到正式確立及推廣。20世紀70年代末，農(nóng)民為了解決自己的基本生活保障，把目光聚焦在了土地制度的變革上。安徽鳳陽縣小崗村成為中國農(nóng)村改革的主要發(fā)源地。1978年，小崗村18位農(nóng)民冒著生命危險以“托孤”方式立下“生死契約”①1978年11月24日，安徽小崗18個農(nóng)民的“生死契約”：“我們分田到戶，每戶戶主簽字蓋章。如此后能干，每戶保證完成每戶全年上交的公糧，不再向國家伸手要錢要糧。如不成，我們干部坐牢殺頭也甘心，大家社員也保證把我們的孩子養(yǎng)活到18歲。”，再次搞“包產(chǎn)到戶”的“公有私營”承包責(zé)任制，創(chuàng)造了“小崗精神”?！爱?dāng)年貼著身家性命干的事，變成中國改革的一聲驚雷，成為中國改革的標志”〔9〕，拉開了中國改革開放的序幕。在小崗村大包干等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制基礎(chǔ)上形成的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村政策的重要基石〔10〕。實踐反復(fù)證明，這次由農(nóng)民自發(fā)進行的土地制度經(jīng)營模式創(chuàng)新，不僅帶來了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和繁榮，而且還帶動了我國整個農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。但由于存在政策不配套、不穩(wěn)定和法制不健全等問題，農(nóng)民的擔(dān)憂和顧慮較多。在地方多次自發(fā)創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，國家逐漸認識到，確立農(nóng)村土地集體所有、賦予農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村土地承包制和推進農(nóng)村土地制度改革勢在必行。

在確認和擴散“公有私營”家庭承包制的過程中，政策調(diào)整對家庭承包制的正式確立起著至關(guān)重要的作用。1978年12月黨的十一屆三中全會通過了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，為推動土地家庭承包制在全國范圍內(nèi)的實行奠定了初步基礎(chǔ)；1979年底，包產(chǎn)到戶也僅在個別地方（貧困地區(qū)）試行，其他地區(qū)自由選擇。但因包產(chǎn)到戶有旺盛的生命力，另一些地區(qū)自發(fā)效仿，數(shù)量不斷增加。1980年初，農(nóng)村政策進一步放寬，經(jīng)濟落后、地廣人稀的甘肅、云南、貴州等生活貧困地區(qū)實行包產(chǎn)到戶，生產(chǎn)生活變化很快。1980年，中央高層和地方的一些領(lǐng)導(dǎo)在關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制問題上，仍然不同意在貧困地區(qū)以外的地方搞包產(chǎn)到戶，但文件最終還是確定為貧困地區(qū)可以“先行先試”，其他地方可以因地制宜，尊重群眾選擇。鄧小平也在《關(guān)于農(nóng)村政策問題》的講話中公開肯定了小崗村“大包干”的做法。1982年的《全國農(nóng)村工作會議紀要》，將包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)責(zé)任制確定為解決溫飽的必要措施和農(nóng)民群眾自由選擇的權(quán)利，強調(diào)不能用自上而下的方式強迫群眾，明確了要改革人民公社體制。1982年底，全國86.7%的生產(chǎn)隊實行包產(chǎn)到戶責(zé)任制，到1983年初，全國農(nóng)村已有93.0%的生產(chǎn)隊實行了家庭承包制，標志著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的新體制初步形成。1982年至1986年中央連續(xù)頒發(fā)了關(guān)于“三農(nóng)”的五個“一號文件”，確立并推廣家庭承包制是其主要內(nèi)容，確定了“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)”的方針。

家庭承包制在改革中不斷得到堅持和完善。1986年的《土地管理法》以法律的形式確立了家庭承包制的地位。黨的十三屆八中全會明確了要把家庭承包制為主的雙層經(jīng)營體制作為一項基本制度長期穩(wěn)定下來并不斷充實完善的任務(wù)。1993年又提出承包期延長至30年，實現(xiàn)了政策的長期化和穩(wěn)定化。1998年，黨的十五屆三中全會高度評價了自改革開放20年來我國農(nóng)村改革所取得的巨大成就和積累的豐富經(jīng)驗。審議通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，再次肯定了家庭承包制的廣泛適應(yīng)性和旺盛生命力、重要地位和重要作用。同時，家庭承包制作為農(nóng)村的一項基本經(jīng)營制度正式入憲。1999年1月1日起施行的新的《土地管理法》，使土地承包關(guān)系的管理逐步過渡到法治軌道，對抑制農(nóng)村土地的過快非農(nóng)化、更好地保護耕地起到了積極作用。這一時期，家庭承包制的所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”改革，土地承包期限從15年到30年，再到“長久不變”，都是建立在穩(wěn)定家庭承包關(guān)系和不改變家庭承包基本經(jīng)營制度基礎(chǔ)上的。進入21世紀以來，我國農(nóng)村土地制度逐步確立了“三權(quán)分置”的改革方向是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系應(yīng)然和必然的反映〔11〕。盡管土地流轉(zhuǎn)權(quán)利保障的相關(guān)制度和配套措施還不夠完善和健全〔12〕，但以各種形式的土地流轉(zhuǎn)為基本特征的土地制度改革不斷全面向縱深推進，家庭承包制仍然體現(xiàn)出廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力。

三、家庭承包制的演變特點

家庭承包制創(chuàng)新實踐的曲折演變過程，以黨的十一屆三中全會為一個關(guān)鍵性的時間節(jié)點，總體上呈現(xiàn)出從縱向延續(xù)到橫向擴展、從自下而上到自上而下、從政策過程到法律過程的三大特點。

（一）內(nèi)容變化從縱向延續(xù)到橫向擴展

縱向延續(xù)是按事物發(fā)生的時間順序來說明該事物在不同時代發(fā)生的變化和發(fā)展。縱向變化和發(fā)展是事物發(fā)展的時間序列，是指人類在不同歷史時期的物質(zhì)生產(chǎn)實踐活動中由不同生產(chǎn)方式的演變而引起的不同形態(tài)的更迭和變化。事物在縱向變化和發(fā)展過程中，無論方式和形態(tài)如何變化，其本質(zhì)內(nèi)容都具有歷史延續(xù)性。就家庭承包制的縱向演進而言，自新中國成立后至改革開放前，保持著縱向發(fā)展的延續(xù)性。新中國成立之初，在短暫的農(nóng)民土地所有制后，由于農(nóng)業(yè)合作化和人民公社運動的強制性制度變遷速度過快和中央反對各種形式的土地承包，土地家庭承包僅僅時斷時續(xù)、反反復(fù)復(fù)地在地方實踐中出現(xiàn)。盡管每一次出現(xiàn)都很快被中央制止、叫停，但總體而言，土地家庭承包雖經(jīng)歷了曲折的發(fā)展道路，但還是得以延續(xù)下來。

橫向擴展是按事物發(fā)生的空間順序來說明該事物在同一時期發(fā)生的變化和發(fā)展。事物橫向變化和發(fā)展是相對于相互封閉、彼此分散的客觀過程而言的，其本質(zhì)內(nèi)容的各要素具有整體聯(lián)系的擴展性。在改革開放前縱向延續(xù)的基礎(chǔ)上，家庭承包制在改革開放后出現(xiàn)了橫向擴展趨勢。自家庭承包制得到黨中央的確認和推廣以來，在土地制度改革試點中不斷得到堅持和完善，不僅得到政策支持，而且有了法律保障。隨著土地制度改革試點內(nèi)容的擴展，改革試點內(nèi)容出現(xiàn)了重點突破與多頭并舉的整體推進局面，許多內(nèi)容都呈現(xiàn)出關(guān)聯(lián)性、整體性。家庭承包制在新的改革形勢下也面臨承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)、“兩權(quán)抵押”、承包經(jīng)營權(quán)期限設(shè)置和土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”等亟待完善的問題。

（二）改革過程從自下而上到自上而下

自下而上的改革指社會各階層面對社會問題或社會危機，在某一領(lǐng)域進行制度創(chuàng)新實踐，這與革命方式進行的社會變革有根本性不同。自下而上土地制度改革探索是在沒有黨中央、國務(wù)院的政策指導(dǎo)下，由地方部門、社會團體或基層群眾在實踐中先解決局部問題，然后得到中央的鼓勵、支持而得以推廣、效仿。改革開放前的家庭承包制演變，更多體現(xiàn)為自下而上的誘致性制度變遷。如前所述，家庭承包制的群眾創(chuàng)新實踐經(jīng)歷了“三起三落”的曲折過程，直到改革開放后，中央主要領(lǐng)導(dǎo)人同意并通過多個政策文件予以確認才最終得以迅速推廣和入憲，自上而下的強制性制度變遷才逐步實現(xiàn)與自下而上的誘致性制度變遷相協(xié)調(diào)。

自上而下的改革指執(zhí)政者面對社會問題或統(tǒng)治危機，在不觸動統(tǒng)治階級執(zhí)政地位和根本利益的前提下進行的主動制度變革。就我國自上而下土地制度改革“試點試驗”而言，黨中央、國務(wù)院針對土地制度存在的問題先勾勒出解決問題的大綱，然后根據(jù)大綱把問題分解，有計劃、有組織地解決問題。改革開放后，特別是21世紀以來，在不斷積累實踐經(jīng)驗和理論研究日趨成熟的基礎(chǔ)上，黨中央全面推進土地制度改革試點的主動性增強，家庭承包制的堅持、完善和發(fā)展更多體現(xiàn)了自上而下的強制性制度變遷與誘致性制度變遷的結(jié)合。當(dāng)前，中央注重“頂層設(shè)計”的土地制度改革與改革開放前過分夸大主觀能動性指導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)合作化、人民公社和文化大革命的強制性制度變遷有根本區(qū)別。

（三）制度變遷從政策過程到法律過程

政策過程是公共政策和公共管理的相關(guān)形成機制和作用體系，包括政策主體、政策客體與政策環(huán)境之間的相互聯(lián)系和相互作用，這使得政策系統(tǒng)呈現(xiàn)一系列的動態(tài)過程?？茖W(xué)的政策過程機制和作用體系離不開民主決策。改革開放前，由于法制不健全，中央政策文件主要鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化、人民公社，因此，反復(fù)出現(xiàn)的家庭承包制被屢次叫停，有時還給家庭承包制扣上了“單干風(fēng)”“資本主義歪風(fēng)”等帽子。但是，無論農(nóng)業(yè)合作化、人民公社的推行還是對家庭承包制的反復(fù)制止，都缺乏政策過程的真正民主決策程序，更多的體現(xiàn)出人治特征。由于各種人為因素的干擾，家庭承包制沒有在土地制度改革中一以貫之。

改革開放后，在對商品經(jīng)濟認識不斷深化的過程中，黨的十三屆八中全會明確了要把家庭承包制的雙層經(jīng)營體制作為一項基本制度長期穩(wěn)定下來并不斷充實完善的任務(wù)。1992年，黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標；1993年，黨的十四屆三中全會將“農(nóng)村改革”確定為支撐整個社會主義市場經(jīng)濟體制大廈的重要內(nèi)容之一；1997年，黨的十五大明確了要長期穩(wěn)定黨在農(nóng)村的基本政策，長期穩(wěn)定以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的雙層經(jīng)營體制，尊重農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和保護農(nóng)民的合法權(quán)益；1998年，黨的十五屆三中全會高度評價了改革開放20年來我國農(nóng)村改革所取得的巨大成就和積累的豐富經(jīng)驗，審議通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，再次肯定了家庭承包制的廣泛適應(yīng)性和旺盛生命力、重要地位和重要作用。

與此同時，隨著家庭承包制實踐的深入發(fā)展，家庭承包制的法律過程進一步加快發(fā)展。改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的逐步完善，國家機關(guān)在推動經(jīng)濟及社會協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用與管理手段也正在發(fā)生著深刻的變化。家庭承包制不僅獲得了政策的支持，而且隨著相關(guān)法律規(guī)定逐步完善，其法律地位不斷提高，實踐中得到了中央與地方的真正堅持和完善。多個行政法規(guī)以及《物權(quán)法》《土地管理法》《土地承包法》等對家庭承包制都進行了詳細具體的規(guī)定。特別是《憲法》第八條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這標志著家庭承包制在農(nóng)村經(jīng)濟體制中最高法律地位的確立。

四、結(jié)論和啟示

（一）家庭承包制經(jīng)營模式創(chuàng)新適應(yīng)了土地集體所有制實現(xiàn)形式多樣化的要求

土地家庭自主經(jīng)營在中國農(nóng)村整個社會歷史發(fā)展中居于基礎(chǔ)地位，由此演變而來的家庭承包制是中國農(nóng)民結(jié)合實際的偉大創(chuàng)造。家庭承包制使農(nóng)民從人民公社體制的束縛下解脫出來，創(chuàng)新了農(nóng)村集體經(jīng)濟的經(jīng)營體制，既發(fā)揮了集體統(tǒng)一經(jīng)營的優(yōu)越性，又調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了我國農(nóng)村經(jīng)濟的大發(fā)展和提高了農(nóng)民生活水平。家庭承包制的實踐，同時也為深化農(nóng)村改革創(chuàng)造了條件，奠定了基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗。這種土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的所有權(quán)同使用權(quán)分離的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制極大促進了生產(chǎn)力發(fā)展，適應(yīng)了農(nóng)村土地集體所有制多種實現(xiàn)形式的要求。伴隨著家庭承包制的產(chǎn)生、形成、確立和創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)增長速度加快，農(nóng)民生活水平不斷提高，也滿足了城市居民制度變遷后對農(nóng)產(chǎn)品的極大需求，這種帕累托最優(yōu)的制度變遷贏得城鄉(xiāng)居民的大力支持和擁護。

（二）家庭承包制經(jīng)營模式創(chuàng)新貫穿了放權(quán)讓利的基本價值取向

家庭承包制的制度變遷過程，始終貫穿中國共產(chǎn)黨堅持群眾路線、保障農(nóng)民的自主權(quán)、尊重農(nóng)民群眾首創(chuàng)精神、依靠群眾推進改革的基本思想；始終貫穿土地公有制、市場化改革、放權(quán)讓利的基本價值取向。這一制度變遷過程充分說明：生產(chǎn)力是人類社會發(fā)展的決定力量，人民群眾是實踐的主體和歷史的創(chuàng)造者，群眾創(chuàng)新實踐在經(jīng)濟、社會發(fā)展中具有決定性作用，實踐的深化和認識的發(fā)展是一個循序漸進的艱難曲折的過程，解決包產(chǎn)到戶這類敏感政治、經(jīng)濟問題根本上離不開基層群眾實踐的深化，關(guān)鍵在于最高決策層能否突破思維定勢，解放思想，實事求是，從實際出發(fā)。實行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營，使用權(quán)同所有權(quán)分離，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制始終以市場為改革取向，極大促進了生產(chǎn)力發(fā)展和適應(yīng)了農(nóng)村集體所有制的要求。農(nóng)民的自主權(quán)得到有效保障、首創(chuàng)精神得以充分激活、群眾力量得以充分釋放，把保障廣大農(nóng)民的根本利益作為改革根本落腳點和調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性作為改革的首要出發(fā)點是我國農(nóng)村土地制度改革成功的基本經(jīng)驗。

（三）制度創(chuàng)新是一個漸進式過程，農(nóng)民是土地制度創(chuàng)新的根本力量

任何一項制度創(chuàng)新，都不是一朝一夕的事，都有一個準備、醞釀的過程，新中國土地制度改革創(chuàng)新也自然如此。從家庭承包制演變的過程不難看出，家庭經(jīng)營土地的思想和歷史源遠流長，家庭與土地歷來密不可分。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是指農(nóng)戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式。最早出現(xiàn)于20世紀50年代中期的家庭承包制創(chuàng)新實踐，1959年、1961年又再度反復(fù)出現(xiàn)，經(jīng)歷了“三起三落”的曲折過程。直到20世紀80年代初才正式得到確認和推廣，其間經(jīng)歷了“包工到隊”“包產(chǎn)到組”“包產(chǎn)到戶”等多種形式。在地方實踐與中央政策的博弈過程中，家庭承包制也經(jīng)歷了從“徹底禁止”“全面叫?！钡健安辉S”“不要”，再到政策“肯定”、法律“明確”下來的過程。這說明：新中國土地制度改革主要是一場農(nóng)民的自覺行動，農(nóng)民是土地制度創(chuàng)新的根本力量，加之具有超前意識的地方官員的首肯和推動，中央決策層以實事求是的態(tài)度尊重了農(nóng)民的首創(chuàng)精神，最后將制度創(chuàng)新成果推向全國。這一過程不是中央制定好方案，然后自上而下層層傳達再組織群眾來推動的。

（四）尊重群眾實踐的決策過程推動了制度變遷

改革開放以來黨在農(nóng)村的好政策是我國農(nóng)村面貌改變和農(nóng)民生活水平提高的重要原因，并由此而凝集了人心、形成了政策依賴性。李景鵬指出，在中國，社會的一切重大變化都是以黨的政策的變化為開端的，政策的變化是中國一切社會變化的原始推動力〔12〕。王紹光指出，中國的政策制定者和政策倡導(dǎo)者利用實踐和試驗進行學(xué)習(xí)，獲取必要的經(jīng)驗教訓(xùn)，以調(diào)整政策目標，回應(yīng)不斷變化的環(huán)境，這正是中國體制的活力所在〔13〕。也就是說，善于學(xué)習(xí)，從不相信“放之四海而皆準”的模式，這種“不唯上、不唯書”的學(xué)習(xí)能力和實踐精神是中國體制活力的來源〔14〕。中國仍然是政府主導(dǎo)型社會，政府的政策對于社會的影響十分巨大?！皬娜罕娭衼淼饺罕娭腥ァ钡臎Q策實踐，“地方試點、中央推廣”的決策過程為“政策對頭”提供了保障。中國政策發(fā)展中，在社會基本穩(wěn)定的前提下采取了循序漸進的政策調(diào)整方法，具有漸變性特征，避免了因政策變動過大造成的社會沖擊。實踐的策略方法推進土地制度改革是這一漸變過程的集中體現(xiàn)。從政策發(fā)展角度看，政策實踐有了一段較充足的調(diào)試時間，用以糾正政策內(nèi)容的偏差和有針對性地解決政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，待政策完全成熟后，總結(jié)實踐經(jīng)驗再立法，更能夠體現(xiàn)法制的嚴肅、科學(xué)態(tài)度。政策主導(dǎo)著制度變遷。一般來說，制度結(jié)構(gòu)是社會長期變遷的結(jié)果，具有相對穩(wěn)定性。制度基本穩(wěn)定的國家，政策變量對于社會制度、社會結(jié)構(gòu)的影響十分有限。如在一個法律制度比較穩(wěn)定的國家，受到短期政策的影響就較小。但從家庭承包制的發(fā)展歷史看，新中國的情況卻與此不同。建國近70年來，我們始終處于制度變革、制度創(chuàng)新的改革之中。在制度不穩(wěn)定的情況下，政府在各個領(lǐng)域的管理和決策上起著關(guān)鍵性作用。不過，隨著制度性障礙的減少，政策主導(dǎo)制度變遷的空間也在隨之收窄。因此，政策法制化的“先政策、后法律”模式也必須轉(zhuǎn)變〔15〕。

總之，當(dāng)前及未來的土地制度改革，必須在堅持家庭承包制的基礎(chǔ)上，堅持實踐的標準，以維護農(nóng)民利益為根本目標，正確認識和處理生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的辯證關(guān)系，牢固樹立人民群眾是歷史創(chuàng)造者的觀點，力爭實現(xiàn)縱向延續(xù)與橫向擴展相互統(tǒng)一、自下而上與自上而下相互聯(lián)動、政策過程與法制過程協(xié)同推進，探索和完善農(nóng)村土地公有制的有效實現(xiàn)形式。

〔1〕前無古人的創(chuàng)新：深改組審議農(nóng)村“三塊地”改革意見〔EB∕OL〕.（2014-12-10）.http：∕∕news.sohu.com∕20141202∕n406594546.shtml.

〔2〕王敬堯，魏來.當(dāng)代中國農(nóng)地制度的存續(xù)與變遷〔J〕.中國社會科學(xué)，2016（2）：73-92.

〔3〕王景新.中國農(nóng)村土地制度變遷30年回眸與展望〔J〕.現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2008（6）：5-11.

〔4〕丁軍，劉愛軍.中國農(nóng)村土地制度研究述評〔J〕.江漢論壇，2010（7）：46-51.

〔5〕趙靖.中國古代經(jīng)濟思想史講話〔M〕.北京：人民出版社，1986：17.

〔6〕趙陽.共有與私用：中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟學(xué)分析〔M〕.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2007：58.

〔7〕杜潤生.中國農(nóng)村體制變革重大決策紀實〔M〕.北京：人民出版社，2005：85-86.

〔8〕張占斌.中國式崛起：漸進改革與政府公共政策選擇〔M〕.北京：中央文獻出版社，2004：66.

〔9〕習(xí)近平總書記在小崗村考察時的談話〔EB∕OL〕.（2016-04-29）.http：∕∕news.sina.com.cn∕c∕2016-04-25∕.

〔10〕習(xí)近平.加大推進新形勢下農(nóng)村改革力度〔EB∕OL〕.（2016-04-29）.http：∕∕news.sina.com.cn∕c∕2016-04-28∕.

〔11〕王廷勇，楊遂全.承包經(jīng)營權(quán)再分離的繼承問題研究〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟，2017（1）：35-42.

〔12〕李景鵬.權(quán)力政治學(xué)〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2008：182.

〔13〕王紹光.學(xué)習(xí)機制與適應(yīng)能力：中國農(nóng)村合作醫(yī)療體系的變遷的啟示〔J〕.中國社會科學(xué)，2008（6）：111-133，207.

〔14〕王廷勇.中國土地制度“試點試驗”機制研究〔D〕.成都：四川大學(xué)，2017.

〔15〕王廷勇，程靖淇，陸玲.我國集體土地產(chǎn)權(quán)抽象化與具體化研究〔J〕.大理大學(xué)學(xué)報，2017，2（5）：74-78.

（責(zé)任編輯 劉英玲）

The Enlightenment of the Evolution of Household Contract System to China's Land Reform

Wang Tingyong,Wang Xuewei,Wang Shan,Lin Zhongshu
（School of Economics and Management,Qiannan Normal University for Nationalities,Duyun,Guizhou 558000,China）

Household contract system has experienced a process ofquot;three ups and three downsquot;,and was officially confirmed and promoted in the early 1980s.The innovations and practices of household contract system is a symbol of delegating powers to peasants and a process of getting conscious selections by peasants.With respect for all the people,the Central Party has greatly propelled the institutional changes.In current and future land reform experiments,we must adhere to the practice standard,take peasants'interests as the fundamental target,bring the main role of the peasantry into full play,properly understand and handle the dialectical relationship between productive forces and production relations,strive to integrate vertical continuity and horizontal expansion,and collaboratively promote policy and legal process both in bottom-up and top-down ways.

household contract system;evolution;land institution reform

F321.1

A

2096-2266（2017）11-0035-08

10.3969 ∕j.issn.2096-2266.2017.11.007

國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重點項目“農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)與遺產(chǎn)繼承”（13AJY013）；黔南民族師范學(xué)院重點學(xué)科項目“農(nóng)林經(jīng)濟管理重點學(xué)科”（QNSYXK20170604）

2017-06-28

2017-09-01

王廷勇，副教授，博士，主要從事民商制度、土地法研究.