環(huán)境立法成本效益評估制度芻議

高敏

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東廣州 510640）

環(huán)境立法成本效益評估制度芻議

高敏

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東廣州 510640）

在環(huán)境立法法案起草階段與立法實施后均應(yīng)開展成本效益評估，立法后評估是對立法前評估的事后審查。考量成本效益評估自身成本，設(shè)置定量與定性標(biāo)準(zhǔn)限制其適用范圍。我國成本效益評估尚處于起步階段，可適當(dāng)放寬評估標(biāo)準(zhǔn)，重點引導(dǎo)環(huán)境立法決策者樹立成本效益理念。為提高成本效益評估質(zhì)量與透明度，應(yīng)建立行政審查機制和公眾參與機制。審查主體除審查評估要素與方法是否符合標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)審查立法法案的社會成本是否合理，并依據(jù)成本效益評估結(jié)果安排環(huán)境立法項目順序。

環(huán)境立法；成本效益評估；制度要素

在成本制約下，環(huán)境立法決策者必須在多種環(huán)境風(fēng)險中選擇，而成本效益評估可幫助決策者做出合理決定。設(shè)計合理成本效益評估制度有助于發(fā)揮其應(yīng)有功能。目前國內(nèi)已開展立法成本效益評估相關(guān)研究，主要涉及以下方面：成本效益分析的含義、意義、局限；國內(nèi)外立法的成本效益分析差異；國外立法成本效益分析概況；成本效益分析的主要內(nèi)容、步驟、方法、評價結(jié)果。從這些成果來看，對成本效益評估的目的、本質(zhì)屬性、功能、局限性尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識，尤其是對成本效益評估的內(nèi)容分歧較大，有泛化傾向，賦予成本效益評估制度過多功能，導(dǎo)致成本效益評估指標(biāo)難以建立和操作。整體而言，研究內(nèi)容廣泛但不夠深入，部分觀點值得商榷[1-3]。另外，現(xiàn)有研究多從行政法角度分析，甚少關(guān)注環(huán)境立法的成本效益評估，應(yīng)從基本制度要素展開討論。

一、成本效益評估的適用階段與范圍

（一）適用階段

我國尚未建立成本效益評估制度，但中央與地方政府已開始相關(guān)探索①如國務(wù)院2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，海南省政府2007年頒布的《海南省人民政府辦公廳關(guān)于開展立法成本效益分析工作的實施意見》。，并在立法前與立法后建立階段性試點。實踐中政府開展立法后評估早于立法前評估，而且立法后評估與立法前評估試點對象與地區(qū)不同，說明政府視兩階段的成本效益評估各自獨立。

環(huán)境立法成本效益評估主要功能是預(yù)測環(huán)境立法產(chǎn)生的社會后果，以提高環(huán)境立法質(zhì)量與效率，因此成本效益評估適用于立法前階段，即立法法案起草階段。成本效益評估尚存在不確定性問題，在評估要素、評估方法等方面也存在爭議，這些均會影響立法前成本效益評估準(zhǔn)確性，可能導(dǎo)致立法前成本效益評估錯誤。可通過立法實施后的成本效益評估檢測立法前評估，立法后評估的核心價值體現(xiàn)為：發(fā)現(xiàn)立法前評估問題，如是否高估或低估成本與效益并分析原因，審查評估方法是否正確；提出修改、調(diào)整立法前評估要素、內(nèi)容與方法的具體方案。立法后評估是對立法前評估的事后審查，對保證后續(xù)立法項目的事前評估質(zhì)量具有積極作用。在一定程度上，事后審查可降低人為操縱立法法案成本效益評估的可能性?？傊⒎ê笤u估與立法前評估密切相關(guān)，立法后評估可揭示立法前評估錯誤，不斷完善立法前評估的分析方法。因此，成本效益評估應(yīng)同時適用于立法前和立法后，將立法后評估與立法前評估關(guān)聯(lián)，在立法后評估階段審查立法前評估，并根據(jù)審查結(jié)果調(diào)整立法前評估的實踐標(biāo)準(zhǔn)②本文提出的立法后評估內(nèi)容不同于國內(nèi)已開展的地方立法后評估。后者內(nèi)容集中于合法性、合理性、規(guī)范性、實效性及績效等。已有學(xué)者對其評估內(nèi)容的合理性提出質(zhì)疑，參見席濤.政府監(jiān)管：立法程序、分析方法與中國問題——一個法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架[EB/OL].（2016-2-5）.www.hongfan.org.cn/file/upload/2010/05/11/1273925589.pdf。本文所指立法后評估僅指評估法規(guī)對經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的影響，分析法規(guī)生效后執(zhí)法、守法產(chǎn)生的成本與效益。。

（二）適用范圍

無需對全部立法項目開展成本效益評估，因成本效益評估產(chǎn)生成本，即直接成本。成本效益評估的直接成本包括：參與評估人員的報酬、評估中的信息與計算資源成本、管理費用、獨立機構(gòu)的評估費用等。因直接成本較高，成本效益評估不應(yīng)適用于影響較小的立法項目，如成本效益評估成本大于立法效益，則成本效益評估無效率。因此應(yīng)限制成本效益評估的適用對象。

許多國家已通過明確的“過濾”機制限制成本效益評估的適用范圍，但這些國家的評估“門檻”設(shè)置不同。如美國同時采取定量與定性標(biāo)準(zhǔn)，要求立法法案的影響超過1億美元，或?qū)δ尘唧w經(jīng)濟(jì)部門或領(lǐng)域，如競爭、就業(yè)、投資、生產(chǎn)力、發(fā)明等產(chǎn)生實質(zhì)性不利影響。加拿大規(guī)定定量標(biāo)準(zhǔn)，要求對成本大于5 000萬加元的規(guī)章實行全面成本效益評估。另外，在適用的立法級別方面，各國規(guī)定不同。從1997年Scott Jacobs提供的經(jīng)合組織成員國數(shù)據(jù)看，接近60%成員國的成本效益評估適用于法律議案、低層次政府規(guī)章或內(nèi)閣批準(zhǔn)的法律，40%適用于低層次政府規(guī)章[4]。無論是否適用于更高層次的法律議案，這些國家適用成本效益評估的目標(biāo)相同，即提高立法效率、整合多重政策目標(biāo)③經(jīng)合組織認(rèn)為成本效益分析可作為整合環(huán)境和經(jīng)濟(jì)政策的主要工具之一。、增加政府透明度和公眾咨詢程度、完善政府問責(zé)制等?？傮w而言，即提高立法質(zhì)量。

行政部門立法是我國環(huán)境資源法律立法的主要模式[5]。行政部門起草法案導(dǎo)致我國環(huán)境立法的行政管理色彩濃郁④許多環(huán)境資源屬于公共物品，大多數(shù)情況下由政府提供，這也導(dǎo)致環(huán)境立法以行政管理為主。，政府依法干預(yù)市場與經(jīng)濟(jì)，在有限資源下，需權(quán)衡環(huán)境保護(hù)的資源投入與環(huán)境利益選擇。從效率角度出發(fā)，政府起草的環(huán)境立法項目或以規(guī)制經(jīng)濟(jì)主體行為為主要內(nèi)容的環(huán)境立法項目均應(yīng)開展成本效益評估。同時，考慮到成本效益評估的直接成本，需限制其適用范圍。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，從經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的關(guān)注事項設(shè)置定性標(biāo)準(zhǔn)，或通過估算立法成本的貨幣價值、影響的人口數(shù)量及其他量化指標(biāo)設(shè)置定量標(biāo)準(zhǔn)。

二、評估主體與評估標(biāo)準(zhǔn)

（一）評估主體

為使成本效益分析對法案產(chǎn)生實質(zhì)、直接影響，而非僅作為法案附屬物，應(yīng)由起草法案的行政機構(gòu)作為評估主體。但成本效益評估專業(yè)技術(shù)性很強，法案起草機構(gòu)可委托機構(gòu)外專家承擔(dān)具體成本效益評估工作，或由內(nèi)部具有相應(yīng)專業(yè)知識技能的人員承擔(dān)。

目前我國起草法案的行政機構(gòu)缺乏成本效益評估技能與經(jīng)驗，必須依賴外部專家。為使立法主體自我完善并充分理解成本效益評估意義，轉(zhuǎn)變立法觀念，應(yīng)對法案起草機構(gòu)人員開展培訓(xùn)。因機構(gòu)人員流動性大，成本效益分析標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，培訓(xùn)項目需長期開展。

（二）評估標(biāo)準(zhǔn)

綜觀各國成本效益評估標(biāo)準(zhǔn)，評估要素與方法無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，僅為政府機構(gòu)的評估行為提供一定指導(dǎo)。盡管這些國家尚無成熟的成本效益評估標(biāo)準(zhǔn)，但對一些關(guān)鍵性評估要素、評估方法等基本達(dá)成共識?；诖?，我國成本效益評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮以下方面：

1.確定基線。基線是不實施擬議立法方案情況下社會發(fā)展的效果。確定基線是正確實施成本效益評估的基礎(chǔ)，只有明確基線方可了解立法實施后的實際變化。如污染物排放變化、濃度變化、有毒物質(zhì)使用變化、污染事故發(fā)生率變化等?；€不確定可能會高估立法效益或成本。如有些污染物質(zhì)濃度通過環(huán)境的自凈能力逐漸降低，這部分效益并非因立法措施獲得，不能歸于立法效益；在無立法措施要求的情況下，工廠根據(jù)自身發(fā)展需要完善生產(chǎn)工藝，成本也不能計入立法成本。通過確定基線，明確因立法而產(chǎn)生的成本與效益，避免錯誤估計，反映真實立法效益。再如，為保護(hù)珠江生物資源與水域生態(tài)環(huán)境，《農(nóng)業(yè)部就實施珠江禁漁期制度公開征求意見》規(guī)定，從2011年起在珠江流域?qū)嵭薪y(tǒng)一禁漁期制度，禁漁時間確定為珠江魚類繁殖最集中的4、5月。禁漁水域擬確定為珠江在江西、湖南、廣東、廣西、貴州和云南的干流、重要支流及通江湖泊。對該禁漁制度開展成本效益評估，首先需確定哪些成本與效益因該制度產(chǎn)生，排除非制度因素產(chǎn)生的成本與效益，如地方政府在禁漁制度出臺前已采取保護(hù)水域生態(tài)環(huán)境措施產(chǎn)生的成本和效益。韶關(guān)市政府已對管轄范圍內(nèi)北江河段漁業(yè)資源采取保護(hù)措施，包括對韶關(guān)市區(qū)內(nèi)住家漁民實施上岸居住和轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，開展增殖放流活動等，這些措施能夠減少捕撈量，產(chǎn)生漁業(yè)資源增殖和物種多樣化效益，在計算禁漁制度效益時應(yīng)排除這些效益。如設(shè)立珠江流域禁漁制度的成本效益評估基線，漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)和增殖放流措施是必須考慮的因素。

評估主體確定基線時可借鑒美國經(jīng)驗，考慮以下因素：①市場演進(jìn)；②影響預(yù)期成本和預(yù)期效益的外部因素變化；③監(jiān)督機構(gòu)和政府其他部門已公布或正在發(fā)揮作用的規(guī)則變化；④被監(jiān)管對象遵守和執(zhí)行情況[6]。

2.定量與定性分析環(huán)境立法法案及替代性方案的成本和效益。應(yīng)對環(huán)境立法法案及其替代性方案同時開展成本和效益的定量與定性分析。環(huán)境立法成本效益評估的主要目的是提高立法效率，而成本效益評估可幫助決策者通過比較備選方案的凈效益，識別效率更高的方案。在分析過程中，成本與效益應(yīng)盡量量化?；静襟E是：對成本和效益估值，計算成本和效益差額，得到凈效益。環(huán)境立法項目涉及的成本和效益種類不同，但總體而言，成本主要包括：立法過程成本、執(zhí)法成本、守法成本、社會福利損失、交易成本⑤社會福利損失是指環(huán)境立法導(dǎo)致產(chǎn)品和服務(wù)價格上升，從而帶給消費者和生產(chǎn)者的損失。交易成本是指由環(huán)境立法引起的資源轉(zhuǎn)移價值，以及這些資源再分配后的私人成本，如失業(yè)成本、公司關(guān)閉成本、資源轉(zhuǎn)移到其他市場的成本、交易過程費用。。守法成本是社會成本的主要構(gòu)成部分，如購買、安裝、操作新污染控制設(shè)備成本；生產(chǎn)工藝或生產(chǎn)資料投入改變成本；保留廢棄物或廢棄物再利用成本。政府規(guī)制成本如監(jiān)督、管理、執(zhí)行新立法措施成本、建立新市場成本（如排污權(quán)交易）、技能培訓(xùn)成本。

環(huán)境立法效益分為環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，其中環(huán)境效益又分為人類健康改善、其他人類福利改善、生態(tài)效益、減少物質(zhì)實體損害的效益等。不確定性是成本和效益分析過程中不可避免的問題，如市場未考慮某些環(huán)境效益，則這些環(huán)境效益無法通過市場價格反映其價值，導(dǎo)致環(huán)境效益估值不確定。分析者應(yīng)考慮不確定性，并應(yīng)用到?jīng)Q策過程。分析者與決策者應(yīng)共同討論如何對待不確定性。在分析和描述不確定性問題時應(yīng)遵循公開透明原則，公眾評議是解決方法之一。根據(jù)個案需要，公開透明程度可能不同。

在成本效益評估中，有些成本和效益不可量化，這些不可量化成本和效益間無法相互抵消，因此成本效益評估者應(yīng)盡量提供相關(guān)信息，尤其是當(dāng)不可量化的成本和效益可能對立法措施選擇產(chǎn)生重大影響時。有學(xué)者建議，政府機構(gòu)應(yīng)闡明這些成本和效益的重要性，并說明政府機構(gòu)決策效益可證明成本正當(dāng)。但也有學(xué)者認(rèn)為，僅列舉出不可量化的成本和效益清單，立法者很難比較，無法了解其重要性。因此，還需探尋不可量化事項重要程度的評價方法。目前我國評估技術(shù)有限，應(yīng)要求評估者以描述性語言表示無法量化或貨幣化的效益，并表明其重要性，即定性分析。部分成本效益分析于決策者而言仍具有價值，因其縮小了需通過主觀定性分析解決的問題范圍。因此，部分成本效益分析有利于正確決策[3]，不能忽視部分成本和效益的定性分析。

當(dāng)環(huán)境效益無法量化或貨幣化時，還有一種替代性評估方法，即成本有效性分析。成本有效性分析是將立法目標(biāo)作為既定目標(biāo)，并按照要求比較分析不同替代方案成本，選擇有效利用資源的方案。成本有效性分析是成本效益分析的替代方法，不要求將所有效益或成本貨幣化。美國白宮行政管理與預(yù)算局在2003年《規(guī)制分析》中明確指出同時適用成本效益分析和成本有效性分析，“對于主要效益在于改善公共健康和安全，而且采取的合法有效措施能夠反映預(yù)期的健康和安全結(jié)果的重要法規(guī)，應(yīng)開展成本有效性分析。對于采用合理有效的貨幣措施反映預(yù)期的健康和安全結(jié)果的重要健康安全法規(guī)，應(yīng)開展成本效益分析”[6]。

3.立法的分配影響分析。立法的分配影響是指，立法對不同人群造成的成本和收益變化。因立法成本承擔(dān)者與立法利益享受者往往不同，立法需關(guān)注分配公平。成本效益評估無法解決公平分配問題，但正確使用成本效益評估，可幫助決策者識別立法對社會分配的影響。在成本效益評估過程中納入立法分配影響分析有助于二者有機結(jié)合。在成本和效益量化與估值同時，識別承擔(dān)立法成本的群體及具體成本，獲得立法效益的群體及具體效益。通過分析立法的社會分配結(jié)果，幫助決策者判斷立法法案是否正當(dāng)，同時為稅收或轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計提供依據(jù)。

在成本效益評估過程中關(guān)注立法的分配影響，實質(zhì)上為平衡效率與公平關(guān)系。美國學(xué)者Livermore曾言：“如何改進(jìn)成本效益分析，在提高監(jiān)管效率的同時兼顧公平？沒有人知道答案。這或許是經(jīng)濟(jì)分析和環(huán)境監(jiān)管中最重要、最棘手的問題?！盵7]可從兩方面做出努力：一是調(diào)整成本效益評估方法，二是開展獨立分配影響分析。調(diào)整成本效益評估方法主要是在成本效益分析中以“公平”為權(quán)重，調(diào)整評估值。實踐中此技術(shù)非常復(fù)雜，易引起爭議，對如何加權(quán)尚未形成共識。但從公平角度出發(fā)，該方法正當(dāng)且必要。獨立的分配影響分析是在成本效益評估過程中分析不同群體成本和收益變化。該分析幫助決策者判斷立法法案是否造成弱勢群體負(fù)擔(dān)。難點在于如何界定弱勢群體。根據(jù)目前實際，未找到其他更合理判斷標(biāo)準(zhǔn)前，以貧困與否為標(biāo)準(zhǔn)較為可行。立法的分配影響分析是成本效益評估的重要內(nèi)容，其分析結(jié)果直接影響對立法法案的審議決定。如立法法案造成弱勢群體過度負(fù)擔(dān)，審查主體應(yīng)要求起草機構(gòu)修改法案，如不修改，應(yīng)駁回法案。另外，當(dāng)立法法案成本大于效益，但效益主體是弱勢群體，審查主體可考慮通過法案。

三、審查機制

（一）審查主體

經(jīng)合組織成員國經(jīng)驗表明，應(yīng)區(qū)分成本效益評估主體與審查監(jiān)督主體，以提高成本效益評估質(zhì)量。目前經(jīng)合組織成員國的審查主體有兩種模式，一是由中央政府部門中具備成本效益分析專業(yè)知識的特定機構(gòu)實施審查，即行政審查；二是由立法機構(gòu)實施審查，即立法審查。其中行政審查為普遍監(jiān)督形式。此外，在美國等分權(quán)體制國家，開展司法審查，即由法院實施審查。按照經(jīng)合組織觀點，司法審查費用高昂且不靈活，還可能使法規(guī)或立法措施處于不確定狀態(tài)。

從保障環(huán)境立法成本效益評估質(zhì)量角度出發(fā)，我國也應(yīng)建立審查監(jiān)督機制，明確審查主體。理論上，可設(shè)立專門負(fù)責(zé)審查成本效益評估報告的機構(gòu)，或在現(xiàn)行體制下指定特定機構(gòu)負(fù)責(zé)審查。但我國機構(gòu)改革發(fā)展趨勢是減少行政層次，降低行政成本，以免機構(gòu)過多造成機構(gòu)臃腫，職責(zé)交叉?？稍诂F(xiàn)行體制內(nèi)指定機構(gòu)擔(dān)負(fù)審查職責(zé)，因成本效益評估對專業(yè)知識要求較高，現(xiàn)有機構(gòu)缺乏相應(yīng)人力資源，需引進(jìn)具備專業(yè)知識和技能的人才，同時對內(nèi)部人員開展培訓(xùn)。審查機構(gòu)也可聘請外部專家。

依據(jù)《立法法》，列入全國人大會議或全國人大常委會會議議程的法律案，由法律委員會根據(jù)代表團(tuán)和有關(guān)專門委員會的審議意見統(tǒng)一審議。旨在維護(hù)法制統(tǒng)一，避免法律間互相矛盾、互不銜接，保證立法質(zhì)量與協(xié)調(diào)。地方法規(guī)的審議也應(yīng)遵循相同程序。法律委員會是法律和地方法規(guī)的統(tǒng)一審議機構(gòu)。依據(jù)《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章分別由國務(wù)院法制辦公室與地方政府法制辦公室審議，統(tǒng)稱為政府法制辦。由人大法律委員會和政府法制辦在審查環(huán)境立法法案同時，審查成本效益評估報告。此審查模式類似于經(jīng)合組織的行政審查和立法審查。因我國尚未建立對立法行為的司法審查制度，由法院審理成本效益評估報告的合法性或合理性缺乏制度基礎(chǔ)，尚不可行。

（二）審查主體職責(zé)

審查主體職責(zé)的不同安排直接影響其成本效益評估效力。美國賦予行政管理與預(yù)算辦公室最大權(quán)力，即成本效益評估必須經(jīng)過其審議，并確認(rèn)立法法案具備成本效益正當(dāng)性，否則不能通過該法案。預(yù)算管理局擁有對法案的直接否決權(quán)。但有些國家不會因法案不符合成本效益評估要求而否決法案。如澳大利亞立法審查辦公室僅有權(quán)通知政府機構(gòu)該法案不符合成本效益評估要求，每年公布相關(guān)數(shù)據(jù)作為形式懲罰。近幾年，澳大利亞政府提出新要求，除非有充分說明，否則當(dāng)法案未滿足成本效益評估要求時，不能提交內(nèi)閣或其他決策者，這類似于美國規(guī)定。澳大利亞政府聲稱，審查機構(gòu)的成本效益評估審議對于保證成本效益評估質(zhì)量非常重要。其他國家也有類似改革。如英國自2005年以來逐步擴大政府機構(gòu)的審查職責(zé)和審查范圍[3]。這些改革表明：應(yīng)賦予審查機構(gòu)權(quán)力，擴大其職責(zé)范圍，保障其對成本效益評估的監(jiān)督功能。鑒于此，我國審查主體職責(zé)設(shè)置可從以下方面考慮：

第一，由全國人大法律委員會或國務(wù)院法制辦出臺環(huán)境立法成本效益評估實踐標(biāo)準(zhǔn)（或稱指南）。我國環(huán)境立法法案起草機構(gòu)包括全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會以及中央、地方政府的職能部門，如不統(tǒng)一成本效益的評估要素、評估方法，可能會出現(xiàn)同類環(huán)境成本效益的評估結(jié)果不同。如計算環(huán)境效益時折現(xiàn)率的不同選擇會造成評估結(jié)果顯著不同。在成本效益評估時，應(yīng)盡量使用一致的評估方法和關(guān)鍵性假設(shè)，保證評估數(shù)據(jù)的可比性及立法標(biāo)準(zhǔn)一致性。另外，應(yīng)制定實踐標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)評估主體開展科學(xué)成本效益評估。制定成本效益分析實踐標(biāo)準(zhǔn)時可聘請專家，并將該實踐標(biāo)準(zhǔn)草案交給同行專家評審，使標(biāo)準(zhǔn)更科學(xué)、全面。也可委托其他機構(gòu)起草實踐標(biāo)準(zhǔn)，如委托在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域具有一定專業(yè)優(yōu)勢的國家環(huán)境保護(hù)部。為確保實踐標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性和可行性，在制定過程中還應(yīng)聽取國務(wù)院各職能部門意見。

第二，審核成本效益評估報告是否符合成本效益評估標(biāo)準(zhǔn)，即評估主體是否全面評估標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定要素，是否按照標(biāo)準(zhǔn)中的評估方法評估，是否對替代性措施開展成本效益分析，是否權(quán)衡環(huán)境風(fēng)險，是否分析法案的分配影響等。評估標(biāo)準(zhǔn)不是絕對標(biāo)準(zhǔn)，成本效益評估開展時間較早的美國，仍在完善其方法和技術(shù)。因此，評估主體可根據(jù)具體情況調(diào)整評估方法和評估要素，但需說明調(diào)整的合理性。對于不符合實踐標(biāo)準(zhǔn)，不說明或其合理性說明不成立的，審查主體應(yīng)駁回成本效益評估報告，要求評估主體部分或全部重新評估，并提交新評估報告。

第三，審核環(huán)境立法法案的社會成本是否合理。審查主體依據(jù)成本效益評估報告判斷環(huán)境立法法案成本是否合理。評估主體在成本效益評估中有責(zé)任計算法案凈效益，即社會效益減去社會成本后的余額。余額為正，說明該法案成本合理。余額為負(fù)，評估主體必須證明該法案的社會效益值得付出如此代價。評估主體應(yīng)說明無法貨幣化或量化效益的重要性，如為實現(xiàn)環(huán)境正義或公平，值得付出社會成本，并以描述性語言寫在報告中，而不是計算在凈效益中。效率是立法決策考慮的價值目標(biāo)之一，但并非唯一目標(biāo)，不能因社會效益小于社會成本即否定法案。如評估主體無法證明法案的社會成本合理，審查主體應(yīng)否決該法案。

第四，依據(jù)成本效益評估報告，對環(huán)境立法項目排序。因環(huán)境立法項目會帶來一定社會成本，且資源有限，不可能在短期內(nèi)解決所有環(huán)境問題，需對環(huán)境立法項目排序。我國國務(wù)院法制辦和地方政府法制辦承擔(dān)立法項目排序工作，負(fù)責(zé)制定立法規(guī)劃。立法規(guī)劃制定缺乏法律控制，《立法法》中無任何規(guī)定。立法規(guī)劃是關(guān)于立法的基本安排，具有準(zhǔn)法效力，立項環(huán)節(jié)尤其關(guān)鍵，實踐中這些事項根據(jù)工作習(xí)慣和內(nèi)部規(guī)范運作[8]。法律控制缺位導(dǎo)致環(huán)境立法規(guī)劃不合理。政府職能部門起草環(huán)境立法法案時，出現(xiàn)立法工作封閉、部門權(quán)力擅自擴張和部門利益法定化、無問責(zé)規(guī)定、司法救濟(jì)簡單化等問題。許多新興和重要領(lǐng)域尚未制定相關(guān)法律，如土地污染防治、生物安全與外來物種入侵、化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理、溫室氣體排放應(yīng)對等。中國環(huán)境法治建設(shè)進(jìn)程中，應(yīng)將完善立法作為最優(yōu)先事項，不僅是增加立法數(shù)量，更要提升立法質(zhì)量[9]。審查主體在審議成本效益評估報告時，應(yīng)判斷環(huán)境立法項目成本是否合理，通過比較環(huán)境立法項目，發(fā)現(xiàn)凈效益最大的項目，確定社會中不同群體承擔(dān)的成本和收益。將環(huán)境立法規(guī)劃建立在客觀數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，使環(huán)境立法規(guī)劃更合理。

第五，組織成本效益評估聽證會，聽取公眾意見。舉行聽證會前應(yīng)向社會公告，公告事宜主要包括舉行聽證會的時間、地點、聽證機構(gòu)、聽證事項、聽證陳述人和旁聽人數(shù)、報名條件和辦法、資料索取方式及其他相關(guān)事項。組織者應(yīng)向公眾公開成本效益評估報告，因成本效益評估技術(shù)性強，需依賴大量信息資料和數(shù)據(jù)，為使公眾更深入了解報告產(chǎn)生基礎(chǔ)，應(yīng)同時公開這些信息資料和數(shù)據(jù)。評估主體作為聽證人參與聽證會，解答公眾疑問。目前，中央及各地規(guī)定聽證會公告發(fā)布時間，最早在聽證會舉行20日前，最晚為10日。成本效益評估報告內(nèi)容專業(yè)性強、涉及面廣，信息和數(shù)據(jù)資料多，公眾了解這些內(nèi)容需較長時間。因此，公告發(fā)布時間應(yīng)盡量提前，可考慮規(guī)定至少提前30日發(fā)布公告。

四、公眾評議

（一）公眾評議的意義

立法過程中公眾評議的積極意義體現(xiàn)在，使立法者獲得重要事實信息與數(shù)據(jù)，并在利害關(guān)系人一致同意或接受基礎(chǔ)上制定法案，使立法內(nèi)容更合理，并被公眾接受。公眾提供的信息和意見可幫助政府機構(gòu)節(jié)省立法時間與資源，使政府機構(gòu)獲得更多選擇方案。公眾評議實質(zhì)上是將參與者和公眾監(jiān)督納入立法決策過程，有助于立法更好地體現(xiàn)公眾利益。成本效益評估納入公眾評議除具備這些一般功能外，還具有特別意義，如增進(jìn)成本效益評估民主性；促使成本效益評估結(jié)果建立在真實個人偏好基礎(chǔ)上；促使對環(huán)境公共物品正確估值；促使成本效益評估正確使用變量[10]。

有觀點認(rèn)為，政府機構(gòu)擁有專業(yè)人員，是制訂法規(guī)的唯一適合主體⑥如史蒂芬·布雷耶在《打破惡性循環(huán)——政府如何有效規(guī)制風(fēng)險》中從多角度論述普通人常缺乏信息，規(guī)制者的任務(wù)就是遵循科學(xué)而非流行觀點。引自孫斯坦.風(fēng)險與理想——安全、法律及環(huán)境[M].師帥譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2005。。依此觀點，如讓市民參與專業(yè)性工作，不僅具有破壞性，甚至造成嚴(yán)重公共損害，顯然不正確。應(yīng)區(qū)分專家在立法過程中的作用。在收集信息階段，尤其是涉及客觀事實的數(shù)據(jù)，如化學(xué)成分、臭氧層中某化學(xué)物質(zhì)的影響，基礎(chǔ)性研究和風(fēng)險預(yù)測對專業(yè)技能要求較高，但專家至少在以下情況下存在局限：一是當(dāng)收集信息的目的為確定社會偏好；二是對于不確定性情形，專家僅可縮小概率范圍。第一種情況下，專家無法回答涉及價值性判斷的問題，如適用何種折現(xiàn)率，考慮哪部分群體的偏好。社會偏好是不一致、自利、完全私人性的，因此在測量偏好時應(yīng)聽取公眾意見。第二種情況下，專家的作用是確定風(fēng)險或致命性疾病的概率范圍，但科學(xué)無法明確具體概率，應(yīng)讓公眾參與討論，選擇合理概率。專家發(fā)揮核心作用，由市民在專家意見不一致時在一定范圍內(nèi)選擇折現(xiàn)率。公眾與專家在成本效益評估中發(fā)揮不同作用，不能相互取代。

（二）公眾評議的形式：聽證會

從我國《立法法》而言，立法過程中公眾評議形式主要包括座談會、論證會、聽證會⑦參見《立法法》第三十四條和五十八條。。但聽證會是一種更廣泛、公開、制度化、民主的獲取民意程序[11]。哈貝馬斯在談及“交往權(quán)力與合法立法過程”時指出，政治參與權(quán)利涉及的，是以法律形式對公開意見和意志形成過程——其結(jié)果是有關(guān)政策和法律的決議——加以建制化[12]。與其他政治參與形式相比，聽證會優(yōu)越性明顯，是利益表達(dá)制度化的代表模式。

成本效益評估的公眾評議形式首選即聽證會，不僅因聽證會具有上述優(yōu)點，并且聽證制度已具備一定實踐基礎(chǔ)。1998年我國地方政府開始探索立法聽證，如廣西1999年發(fā)布《廣西壯族自治區(qū)人民政府立法聽證制度實施辦法》，是我國最早的立法聽證制度規(guī)范[13]?！读⒎ǚā奉C布后，立法聽證制度在全國迅速展開，各地立法聽證的規(guī)范化、制度化程度大幅提高。截至2004年，全國共24個省級人大常委會舉行了38次立法聽證會[14]。立法聽證制度覆蓋面不斷擴大。這些實踐為成本效益評估聽證規(guī)則的設(shè)計奠定了基礎(chǔ)。

（三）邀請環(huán)保組織等作為聽證會陳述人

選取聽證會陳述人是聽證程序的核心環(huán)節(jié)。聽證會目的是聽取廣泛利益主體的意見，聽證會陳述人應(yīng)具有廣泛代表性。

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，對立法產(chǎn)生影響者往往是有較強組織能力的企業(yè)團(tuán)體，環(huán)境利益團(tuán)體影響力很弱。這種不均衡易導(dǎo)致環(huán)境立法傾向于降低立法的嚴(yán)格程度。因此，環(huán)境立法的成本效益評估聽證會必須邀請環(huán)保組織作為聽證會陳述人，表達(dá)公眾的環(huán)境利益需求，尤其是在環(huán)境效益估值方面，環(huán)保組織可提供更全面信息。我國環(huán)保組織雖未曾參與立法聽證會，但通過各種方式積極參與政府決策，并表現(xiàn)出一定影響力。如2003年8月，云南省政府提出在怒江中下游修建“兩庫”和13個梯級水電站的開發(fā)方案，引起各界專家質(zhì)疑。2003年11月底環(huán)保組織“綠色流域”“綠家園”和“自然之友”共同呼吁保護(hù)怒江，獲得眾多環(huán)保組織響應(yīng)，引起怒江開發(fā)支持方和反對方的討論。2004年2月，“綠色流域”通過云南省政協(xié)委員提出“保護(hù)怒江、慎重開發(fā)”提案，環(huán)保組織代表就此“上書”中央政府。根據(jù)中央政府部署，國家環(huán)境保護(hù)總局邀請36位生態(tài)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、地質(zhì)、遺產(chǎn)保護(hù)、水利水電及野生動植物保護(hù)等領(lǐng)域?qū)＜?，專題研討怒江開發(fā)問題，形成“保護(hù)怒江、慎重開發(fā)”共識。事實上，我國80%的環(huán)保組織每年組織一次以上較大規(guī)模環(huán)保公益活動，并通過不同渠道向中央和地方政府提出決策意見與建議[15]。這些均彰顯環(huán)保組織優(yōu)勢——具有表達(dá)環(huán)保利益、與政府溝通對話的有利條件和能力，更有效調(diào)動了資源，可對成本效益評估聽證會發(fā)揮積極作用。

五、結(jié)語

環(huán)境立法屬于政府資金投入項目，必須考慮預(yù)算。因缺乏正式成本效益評估制度，政府在立法方面的投入缺乏經(jīng)濟(jì)計算，僅《海南人民政府辦公廳關(guān)于開展立法成本效益分析工作的實施意見》（2007年）中規(guī)定成本效益評估，但該文件僅要求計算經(jīng)濟(jì)效益，而忽視了環(huán)境效益。建立環(huán)境立法成本效益評估制度，使立法決策更透明，明確決策者責(zé)任。制度建設(shè)不能一蹴而就，在起步階段，可在一定程度上放寬評估標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)立法決策者樹立成本效益理念。同時，通過行政審查機制和公眾參與機制逐步提高成本效益評估質(zhì)量和透明性。

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