行政改革研究綜述

□劉智勇 陳 蘋

[電子科技大學 成都 611731]

行政改革研究綜述

□劉智勇 陳 蘋

[電子科技大學 成都 611731]

我國行政改革在過去的實踐中有諸多突破與創(chuàng)新，并取得一些成效和經(jīng)驗，與此同時，學界關于我國行政改革的研究也取得較為豐富的成果，但總體上看研究還不全面，深度不夠，原則性和思路性研究較多，具有實用價值的研究較少。通過行政改革研究綜述，以期為進一步深化我國的行政改革研究提供參考。

行政改革；研究；述評

行政改革是推動我國上層建筑適應經(jīng)濟基礎的必然要求，同時對于促進我國社會轉(zhuǎn)型、提高行政效率、推動社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。自改革開放以來，我國行政改革一直持續(xù)進行，成為國家改革的重要組成部分，舉世矚目?？偨Y(jié)30多年來的改革歷程，不難發(fā)現(xiàn)“漸進式”“自上而下”“政府主導”是我國行政改革的主要途徑；機構(gòu)改革、簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能是我國行政改革的核心和重點；改善民生、加強社會治理、建設服務型政府是我國行政改革的價值取向。就行政改革的具體領域和要素而言，極為廣泛，有針對不同層次、不同類型主體的體制改革，有針對醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障、交通、住房等不同行政內(nèi)容的改革，也有針對行政過程、手段的改革。我國行政學理論研究較好地回應了現(xiàn)實行政熱點問題和實踐的需求，一部30多年的行政改革史就是行政學的研究史。本文特選取近10年來國內(nèi)相關文獻，重點就行政改革的動力與阻力、行政改革的問題與挑戰(zhàn)、行政改革的路徑與對策以及行政改革的國際比較等問題的研究作一簡要梳理總結(jié)，以此管窺我國行政改革研究的現(xiàn)狀及動態(tài)。

一、關于行政改革的動力與阻力的研究

行政改革的動力機制是行政改革研究中應當解決的基礎性和關鍵性問題，已有研究成果對這個問題有較多的涉獵。變革系統(tǒng)動力理論、行政生態(tài)學理論、新制度經(jīng)濟學理論、公共選擇理論、博弈論等成為學界研究行政改革動力的理論基礎。學界比較一致認為，行政改革動力可以總結(jié)為三個方面，即國際壓力、國內(nèi)壓力、政府行政系統(tǒng)的內(nèi)部壓力。胡佳通過多維度分析認為，我國的行政改革動力應包括橫向和縱向兩個視角，橫向視角即是來自于國內(nèi)外的壓力與行政系統(tǒng)內(nèi)部本身需要自我發(fā)展的壓力，縱向視角則是指在不同的改革階段，其動力因素不一樣，改革內(nèi)容也不一樣[1]。姜國俊通過比較國際與中國情況認為，還應從國家的經(jīng)濟、政治、行政結(jié)構(gòu)、改革理念以及改革的象征性與合法性利益方面進行把握[2]。在行政改革動力影響因素研究方面，學者主要針對行政系統(tǒng)內(nèi)部動力的影響因素進行討論，如陳都峰借用新制度經(jīng)濟學相關概念和命題指出，漸進性改革中的路徑依賴、權(quán)益分配性改革中的利益粘滯、自我完善型改革中的委托代理問題造成了我國行政改革的內(nèi)動力不足[3]；閆建基于博弈論指出，地方政府行政改革的激勵相容約束與參與約束是影響其改革內(nèi)動力的兩大主要因素[4]。就行政改革的阻力而言，行政環(huán)境、行政系統(tǒng)是我國行政改革阻力研究的兩個主要維度，毛壽龍也從個人選擇、認識結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)四方面深入分析了我國行政改革的動力與阻力博弈關系[5]。在眾多的阻力因素中，學者較為一致認為部門利益已成為行政改革中的最大阻力，尤其是對于我國某些地方政府而言，行政改革觸動其利益集團既得利益，勢必會引發(fā)他們的抵制與不滿。改革有動力，亦有阻力，兩者相互作用影響我國行政改革的質(zhì)量與成敗，如何科學有效的進行動力開發(fā)與阻力消解是行政改革研究中的一項關鍵性問題。

二、關于行政改革存在的問題與挑戰(zhàn)的研究

我國行政改革歷經(jīng)30多年，在取得諸多成就的同時也存在不少問題，甚至在改革攻堅期已經(jīng)陷入重重困境之中，多數(shù)文章對行政改革存在的問題與困境進行了梳理和總結(jié)，觀點較為一致。如李景鵬認為，在很長一段時間內(nèi)，官本位仍然是制約我國行政改革的巨大障礙之一[6]。丁煌、潘榮坤認為，當前我國的行政改革存在兩個問題，一是改革路徑依賴問題，即原有的傳統(tǒng)行政模式對現(xiàn)在制度的影響和制約；二是行政改革的廣度不夠，深度不足[7]。吳麗娟指出，缺乏本土化的行政學理論難以有效的指導我國的行政改革實踐，同時改革沒有充分的合法性基礎，帶有明顯的單邊改革思維[8]。對此，教軍章也持有相似看法：理論先導不足；功利主義、效率主義、機會主義盛行；行政改革與經(jīng)濟改革、政治改革不具有同步性、領域改革與整體改革系統(tǒng)不協(xié)調(diào)[9]；部分學者也將造成這些困境和問題的原因歸結(jié)為制度短缺，如崔志梅、馬戎、蔣滿元等。在對行政改革的挑戰(zhàn)研究方面，張成福提出如何形塑與發(fā)展新的行政文化、平衡政府與市場的關系和作用、創(chuàng)新社會管理體制以及優(yōu)化政府組織體系等九項挑戰(zhàn)[10]；孫智慧、白云真也從如何兼顧效率與公平、平衡精英主導與大眾參與、政治化與去政治化、合理分配政治權(quán)力方面進行了分析總結(jié)[11]?？傮w而言，行政改革的問題與困境、挑戰(zhàn)研究貫穿于行政改革的研究歷程中，只是在不同的時期，其研究側(cè)重點和研究程度有所區(qū)別而已。行政改革的問題與困境研究也為大多數(shù)文章研究行政改革的路徑、對策提供了相應的方向與思路。

三、關于行政改革的路徑與對策的研究

對于當前我國行政改革所存在的問題與面臨的挑戰(zhàn)，如何進行改革并提出有效的對策，以及這些對策建議是否具有參考性和可操作性，直接反映出研究成果的水平和價值。有關行政改革路徑、對策的文章較多，幾乎每一篇研究行政改革的文章均有不同程度涉及。如張康之認為，行政改革應以構(gòu)建并堅持服務型政府為戰(zhàn)略性目標，服務型政府的建設有利于保證我國持續(xù)穩(wěn)步地走在改革的康莊大道上，尤其是在西方國家改革已經(jīng)陷入失靈境地時[12]。行政目標是標桿與方向，行政原則是準則與依據(jù)。系統(tǒng)、漸進、適度以及國情適應原則是我國行政改革應堅守的基本準則[13]；而“硬骨頭”勇氣、“探索創(chuàng)新”意識、“求真務實”態(tài)度則是在行政改革攻堅階段對基本原則的升華[14]。在行政改革目標與原則基礎上，學界進一步提出了相應的改革對策與建議，基本涵蓋了建立本土化行政學理論、超越官僚制等制度創(chuàng)新與供給完善、實施績效評估、電子政務等方面。如柳云飛、周曉麗從官僚制理論視角總結(jié)出我國目前仍然處于現(xiàn)代官僚制的缺失狀態(tài)，因此超越官僚制成為我國行政改革的必然選擇，即首先從理論上對韋伯官僚制理論進行揚棄吸收，其次從實踐上超越西方的官僚制改革和中國傳統(tǒng)官僚體制[15]。同時，何艷玲針對我國地方政府“無變革的變革”強調(diào)了以下幾點：不要希望用地方改革來解決頂層改革的任務，地方基層政府的核心是職責履行和公共服務供給效度問題，切實進行央地關系調(diào)整并建立職責共擔體系，在理念上公民就是公權(quán)的重心和所有者，地方行政改革涉及到司法與地方行政關系的調(diào)整[16]。此外，鄒宗根、楊釗也將“微創(chuàng)新”引入我國行政領域并將其作為一種改革路徑[17～18]。行政改革的對策研究既是研究重點也是研究難點，已有文獻研究內(nèi)容較為全面，但過于原則化、籠統(tǒng)化，少見具有可操作價值的對策方案。

四、關于行政改革的國際比較的研究

行政改革是世界各國和地區(qū)共同面臨的問題，各國和地區(qū)在改革中已形成了自身的模式與特點，有其經(jīng)驗和教訓，通過比較研究國內(nèi)外行政改革情況，可以在一定程度上促成彼此雙方的學習與交流。如李丹陽以中日為例，總結(jié)兩國在中央政府機構(gòu)、國有企業(yè)事業(yè)單位以及公務員制度方面的改革情況，重點分析了中日兩國在行政改革上存在的具體差異[19]。劉毅通過對比中國與俄羅斯行政改革的過程、理念與方式特征，得出以下認識：首先，行政改革必須始終保持對國家有效的垂直控制；其次，制度創(chuàng)新必須堅持硬性因素和軟性因素協(xié)調(diào)發(fā)展；最后，行政改革的核心內(nèi)容始終是政府職能的轉(zhuǎn)變[20]。丁煌、潘榮坤從異同角度比較了中國與美國的行政改革，并得出五點啟示，即政府行政應與社會發(fā)展相匹配，參政議政的渠道與途徑應進一步拓寬，管制制度應進一步規(guī)范，健全現(xiàn)代預算體系以及國家治理體系[7]。韓芳則基于新公共管理取向，通過比較中西方行政改革，肯定了我國的特色社會主義路徑，并從路徑依賴角度提出了我國行政改革進一步深化的建議[21]。從比較視角研究行政改革的文章雖然不多，但也從側(cè)面反映出研究方法的多樣性，進一步拓展了研究的視野，然而在深入對比研究上還有待于繼續(xù)挖掘。

我國行政改革已進入深化攻堅階段，加強對行政改革領域各方面的內(nèi)容研究具有重要的理論與實踐價值。總體來說，學界對行政改革的研究成果頗豐，同時在研究視角和研究方法上有進一步創(chuàng)新，研究領域也更為細化，研究質(zhì)量得到有效提高，提出的路徑、對策也具有一定的參考價值，不過仍然存在一些不足，還有待于在今后的研究中繼續(xù)完善。

首先，本土化理論研究薄弱，目前尚未建立一套系統(tǒng)的有關于行政改革本土化的理論體系，學界對于官僚制的揚棄研究也并沒有給出具體的解決方案，盡管行政改革是一個世界性難題，學習借鑒西方的經(jīng)典理論可以在一定程度上促進我國行政改革的發(fā)展，但這種缺乏本土化理論根基的改革隨著時間的推移遲早會陷入發(fā)展瓶頸期。正如學者藍志勇所說，中國改革與發(fā)展需要一套不同于西方新古典學派的經(jīng)濟思想理論，然而鑒于我國現(xiàn)階段的基本國情，無論是實踐界亦或理論界，均無法在短時間內(nèi)建構(gòu)一套科學有效的本土化理論體系。

其次，關于行政改革采取自上而下還是自下而上，或者兩者并重的文獻研究比較缺乏，僅有少數(shù)學者提及。從有助于鼓勵我國地方政府創(chuàng)新來看行政改革是可以自下而上的，然而歷次較大規(guī)模的行政改革基本上都是采用自上而下的路徑方式。無論是采用何種路徑，行政改革都會受到一定的阻力。對此，自上而下與自下而上各有什么優(yōu)勢，這兩種方式是否可以有效結(jié)合消解我國行政改革的阻力障礙，應該如何最大限度地給予地方政府或者基層政府改革權(quán)力而又使其在相應的掌控之中，均有待于學界進一步研究突破。

最后，單邊改革模式明顯，綜合性、系統(tǒng)性改革不足。誠如學者任劍濤所言：長期以來，我國的行政改革采取的是一種從政府自身結(jié)構(gòu)因素上啟動的單邊改革模式，這種模式缺乏整體性、系統(tǒng)性和前瞻性。雖然學者們也對此提出了相應的對策建議，包括構(gòu)建科學健康和諧的黨政關系、理順國家權(quán)力結(jié)構(gòu)各要素之間的關系、積極籌劃行政權(quán)內(nèi)部的自主改革等，但對于如何進行配套改革以及綜合改革還缺乏深入系統(tǒng)性研究。

[1] 胡佳. 中國行政改革動力研究綜述—行政改革動力的多維度分析[J]. 理論與改革, 2009(4): 10-13.

[2] 姜國俊. 公共管理改革的動力：國際比較與中國經(jīng)驗[J]. 東南學術(shù), 2007(6): 29-38.

[3] 陳都峰. 行政改革內(nèi)動力不足的理論分析及應對策略[J]. 學術(shù)論壇, 2006(6): 40-43.

[4] 閆建. 基于博弈論的增強地方政府行政改革內(nèi)動力途徑研究[J]. 探索, 2012(1): 70-74.

[5] 毛壽龍. 從結(jié)構(gòu)層面看行政改革動力與阻力的博弈[J]. 行政管理改革, 2012(10): 24-27.

[6] 李景鵬. 官本位：行政改革的障礙之一[J]. 學習與探索, 2009(5): 109-112.

[7] 丁煌, 潘榮坤. 中國行政改革的深化研究—基于美國進步時代改革經(jīng)驗的視角[J]. 湘潭大學學報: 哲學社會科學版, 2016, 40(2): 22-26.

[8] 吳麗娟. 我國行政體制改革的歷程、困境與路徑優(yōu)化[J]. 青海社會科學, 2012(6): 38-42.

[9] 教軍章. 中國行政改革的制度問題及其思考[J]. 蘇州大學學報: 哲學社會科學版, 2012, 33(6): 49-57.

[10] 張成福. 變革時代的中國政府改革與創(chuàng)新[J]. 中國人民大學學報, 2008, V(5): 1-10.

[11] 孫智慧, 白云真. 轉(zhuǎn)型國家公共行政改革：中國與俄羅斯的比較研究[J]. 經(jīng)濟研究參考, 2014(27): 11-20.

[12] 張康之. 我們?yōu)槭裁匆ㄔO服務型政府[J]. 行政論壇, 2012(1): 1-7.

[13] 馬慶鈺. 對行政改革經(jīng)驗原則的辯證分析[J]. 云南行政學院學報, 2009, 11(3): 34-37.

[14] 張東曄. 創(chuàng)新焦裕祿精神 深化行政改革[J]. 人民論壇, 2015(35): 161-163.

[15] 柳云飛, 周曉麗. 超越官僚制與中國公共行政改革[J]. 南京社會科學, 2008(11): 56-61.

[16] 何艷玲. “無變革的改革”：中國地方行政改革的限度[J]. 學海, 2016(1): 34-43.

[17] 鄒宗根. “微創(chuàng)新”：行政改革的路徑探索[J]. 云南社會科學, 2013(3): 5-9.

[18] 楊釗. 行政改革“微創(chuàng)新”的機理與路徑優(yōu)化[J].重慶社會科學, 2014(2): 20-24.

[19] 李丹陽. 近20年中日行政改革的比較研究[J]. 學術(shù)研究, 2009(11): 37-43.

[20] 劉毅. 中俄行政改革特征的理論分析[J]. 中央社會主義學院學報, 2010(6): 86-89.

[21] 韓芳. “新公共管理”取向下的中西方行政改革研究： 突破發(fā)展與路徑依賴[J]. 甘肅理論學刊, 2015(2): 82-85.

Review of Administrative Reform

LIU Zhi-yong CHEN Ping
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

China’s administrative reform has made big breakthroughs and innovations in the past decades of practice, and has got some achievements and experience. At the same time, the academic research on China’s administrative reform has also made relatively rich achievements. But on the whole, the research is not comprehensive and the depth is not enough. There are many researches of principle and mentality, but a few researches with practical value. Through the review on administrative reform research, we hope to provide reference for further deepening our administrative reform research.

administration; reform; review

D523

A

10.14071/j.1008-8105(2017)03-0004-03

編 輯 張莉

2016–11–01

劉智勇（1965– ）男，電子科技大學政治與公共管理學院教授；陳蘋（1991– ）女，電子科技大學政治與公共管理學院碩士研究生.