創(chuàng)新社會治理需要處理好的幾個關(guān)系

□洪小良

[中共北京市委黨校 北京 100044]

創(chuàng)新社會治理需要處理好的幾個關(guān)系

□洪小良

[中共北京市委黨校 北京 100044]

在改革實踐中貫徹落實社會治理的新概念和新理念，需要處理好黨政主導(dǎo)與社會參與的關(guān)系、體制延伸和體制外培育的關(guān)系、政府管制與社會自治的關(guān)系、剛性控制和柔性引導(dǎo)的關(guān)系、頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新的關(guān)系。

社會治理；創(chuàng)新；關(guān)系

國內(nèi)對于“社會治理”這一概念的運用，在認(rèn)識上是經(jīng)歷了一個過程的。在黨和政府的正式文件中，“社會管理”的概念最早可以追溯到1998年發(fā)布的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》[1]。此后，“社會管理”一詞成為黨和政府文件的常規(guī)用語，并成為政府的四項職能之一。2013年，中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“社會治理”的概念，并單列一章專述創(chuàng)新社會治理體制，將之作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。從“社會管理”到“社會治理”，雖然是一字之變，但表明了中國共產(chǎn)黨治國理政理念的新變化，是黨對新時期新階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的新認(rèn)識。正確理解社會治理的概念和理念，并在改革實踐中貫徹落實，是當(dāng)前我國社會治理創(chuàng)新的核心問題。本文嘗試根據(jù)社會治理的新理念，就社會治理改革實踐中需要處理好的幾個關(guān)系，談一點個人認(rèn)識，不揣淺陋，以見教于大方。

一、什么是社會治理

從構(gòu)詞方式上看，社會治理一詞是偏正結(jié)構(gòu)?！爸卫怼笔侵行脑~語，“社會”是用來修飾限定“治理”的定語。即“治理”是概念核心，“社會”限定了“治理”的范圍或方式。因此，要理解“社會治理”的含義，首先要明確“治理”的概念。

治理（governance）作為一個公共管理學(xué)術(shù)概念的提出，最早可以追溯治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙（James N.Rosenau ）。羅西瑙認(rèn)為，“治理是由共同的目標(biāo)所支持的活動，這個目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且也不一定需要依靠強(qiáng)制力量需要克服挑戰(zhàn)而使別人服從。換句話說，與統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機(jī)制，同時也包含非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人等和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要，并實現(xiàn)各自的愿望。”[2]5因此，在羅西瑙那里，治理概念的對立面不是“管理”，而是“政府統(tǒng)治”。在羅西瑙的治理概念，雖然也包含政府機(jī)制，但她在著作中更多地強(qiáng)調(diào)“沒有政府的治理”，即由民間力量主導(dǎo)的管理模式。目前在學(xué)界得到廣泛認(rèn)可的治理概念是是全球治理委員會的表述。該委員會于1995年對治理概念做出如下界定：“治理是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排?！盵3]23這一界定突出了治理概念的四個特征:（1）治理不是一種狀態(tài)或結(jié)果，而是持續(xù)的過程；（2）治理的建立不以控制和支配為基礎(chǔ)，而以調(diào)和為基礎(chǔ)；（3）治理同時涉及公、私部門以及公眾個人；（4）治理的手段既包括正式制度，也包括非正式的規(guī)范和習(xí)俗。

那么，什么是社會呢？社會有廣義、狹義之分。廣義的社會概念與自然相對，即人類社會，它包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化和狹義的社會等各個方面；狹義的社會概念與國家、市場相對，即“第三部門”。在“社會治理”概念中，“社會”概念是狹義的。因此，所謂社會治理，即是對狹義社會的治理，或者說對社會領(lǐng)域的治理。在我國，社會治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府主導(dǎo)，多種社會主體（包括各類社會組織、企事業(yè)單位、公眾個人）參加，對社會領(lǐng)域公共事務(wù)的管理活動。

二、社會治理的新理念

從治理的概念可以看出，社會治理的對立面不是社會管理，而是社會管控和社會統(tǒng)治。社會管控和社會統(tǒng)治是傳統(tǒng)社會管理的重要特點。社會治理與傳統(tǒng)社會管理的根本區(qū)別在于理念的不同。社會治理的理念可以概括為以下幾個方面[4]：

（1）權(quán)威來源的多元化。在社會治理中，政府并不是唯一權(quán)威來源。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個共同層面上的權(quán)威。因此，社會治理的主體必定是多元的，得到公眾認(rèn)可是各主體發(fā)揮有效作用的前提。

（2）治理主體的相互依賴性。治理理論認(rèn)為，參與公共活動的各個主體，無論其為政府機(jī)構(gòu)、民間機(jī)構(gòu)還是私人機(jī)構(gòu)，都不擁有獨自解決問題的所有能力和充足資源；它們必須進(jìn)行合作，通過交易、協(xié)商、談判，在實現(xiàn)共同目標(biāo)的過程中實現(xiàn)各自的目的。因此，多元主體之間的合作共治是達(dá)到善治的必然途徑。

（3）政府與社會組織間的合作伙伴關(guān)系。多元共治是社會治理的必然要求，實現(xiàn)政府與社會組織間的合作伙伴關(guān)系，是實現(xiàn)多元共治的前提。建立政府與社會組織間的合作伙伴關(guān)系，必須做到以下幾點：其一，確保社會組織具有與政府平等的法律地位；其二，加強(qiáng)溝通，善于尋求共同目標(biāo)；其三，雙方相互信任、共擔(dān)風(fēng)險，共享信息；第四，通力合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，彌補(bǔ)不足。

（4）方式手段的多樣性。社會治理的手段不限于正式成文的社會規(guī)范，如法律、法規(guī)、政策、紀(jì)律等，還可采用約定俗成的、不成文的社會規(guī)范，如信仰、道德、習(xí)俗等。在治理方式上，既可實行剛性的自上而下的強(qiáng)制管理, 又可通過主體之間的民主、協(xié)商、談判、妥協(xié)，達(dá)成各方共同接受的措施、安排。采用何種方式手段，取決于所要解決問題的性質(zhì)，環(huán)境條件以及不同措施的治理效果。

三、推進(jìn)社會治理創(chuàng)新需要處理好的關(guān)系

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)與社會參與的關(guān)系

中共十六屆四中全會明確提出要構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、社會協(xié)同”的社會管理新格局。中共十八屆三中全會在對社會治理體制進(jìn)行表述時，把“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)”改為“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)”，社會治理格局得到進(jìn)一步明確。在這一格局中，黨政主導(dǎo)與社會參與的關(guān)系是關(guān)鍵。十八屆三中全會之前，在社會治理改革實踐中，雖然認(rèn)識到社會治理的主體應(yīng)該是多元化的，應(yīng)該發(fā)揮社會組織和公眾的力量，但在處理黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)與社會參與的關(guān)系上，仍然是帶有很強(qiáng)的管控色彩，認(rèn)為黨委和政府應(yīng)該將社會領(lǐng)域全面管理起來。具體表現(xiàn)為，強(qiáng)調(diào)在社會管理每個層級每個具體方面都要發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)作用，社會組織和公眾處于輔助地位，只要發(fā)揮協(xié)同作用。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識不利于充分發(fā)揮各類社會主體在社會治理中的能動作用，不利于最大限度激發(fā)社會活力。

那么在社會治理中，我們需不需要黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)？當(dāng)然需要，但有個方式方法的問題。黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)應(yīng)該體現(xiàn)在社會治理的宏觀層面和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，體現(xiàn)在對社會治理方向和整體局勢的控制力和引導(dǎo)力上。在社會治理的宏觀層面和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，我們要發(fā)揮黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)地位，在社會治理的理念和方向上要發(fā)揮黨委和政府的引領(lǐng)作用。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)與社會參與的關(guān)系，實質(zhì)上就是掌舵和劃槳的關(guān)系。將掌舵和劃槳分開是現(xiàn)代社會治理和專業(yè)化分工的必然要求。掌舵和劃槳需要不同的能力和資源。掌舵的人有能力了解全局，把握事物的發(fā)展方向，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且具有把這件事做好能力和機(jī)制。在社會治理事務(wù)上，黨和政府作為公共利益的代表和公共資源的最大掌控者，是掌舵的不二人選，但在提供具體的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和社會管理（即劃槳）上，往往缺乏相應(yīng)的專業(yè)能力和適宜的運作機(jī)制；各類社會主體（包括企業(yè)、事業(yè)單位和各類社會組織）由于自身的利益局限和資源不足，難以成為社會事業(yè)發(fā)展的掌舵者，但它們在了解個性化和多元化需求，提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)，成本控制和效率提升，以及在應(yīng)對變化的靈活性方面具有黨政機(jī)關(guān)無法企及的優(yōu)勢。因此，黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，就是要管控目標(biāo)、把握方向，在具體事務(wù)上要減少干預(yù)，通過思想指導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、政策引領(lǐng)，為各類社會主體參與公共管理和服務(wù)提供廣闊空間；社會參與，就是要利用各類社會主體之所長，充分發(fā)揮各種社會主體在承擔(dān)公共服務(wù)、管理具體社會事項方面的作用。

（二）體制延伸和體制外培育的關(guān)系

當(dāng)前社會治理的創(chuàng)新有兩條途徑，一條可以稱之為“體制延伸”，另外一條則是“體制外培育”。所謂體制延伸，即是對傳統(tǒng)體制的管理模式和管理技術(shù)進(jìn)行改造，實現(xiàn)體制內(nèi)的主體對社會領(lǐng)域的服務(wù)和管理。比如說，樞紐型社會組織工作體系就屬于對傳統(tǒng)管理模式的改造和延伸。我們傳統(tǒng)的黨群組織、人民團(tuán)體，帶有很大的官方色彩和行政化特點，這是它們與社會治理的新形勢和新要求不相適應(yīng)的地方。但是我們應(yīng)該看到，這些傳統(tǒng)的社會團(tuán)體擁有完善的組織體系和豐富的人才資源，在社會管理服務(wù)方面有很大的優(yōu)勢，如果能對這些黨群組織的服務(wù)和管理加以創(chuàng)新，無疑能在社會治理方面發(fā)揮更大的作用，這就實現(xiàn)了體制內(nèi)主體對體制外的服務(wù)管理。網(wǎng)格化服務(wù)管理、村莊社區(qū)化管理則是屬于利用現(xiàn)代科技和管理技術(shù)，對傳統(tǒng)管理方式和技術(shù)進(jìn)行改造，實現(xiàn)體制內(nèi)主體對社會領(lǐng)域的有效管理。

所謂體制外培育就是在傳統(tǒng)體制外，按照社會治理的新理念，培育和發(fā)展民間社會組織，特別是基層“草根”組織。比如，社會組織直接登記制度的改革，行業(yè)協(xié)會、商會民間化的改革，這體現(xiàn)了體制外培育的發(fā)展思路。

這兩條路徑各有其優(yōu)缺點。體制延伸的優(yōu)點是改革的振動比較小，可以發(fā)揮傳統(tǒng)社團(tuán)組織的優(yōu)勢，但我們也要看到，通過體制內(nèi)主體對社會領(lǐng)域進(jìn)行服務(wù)管理，往往會出現(xiàn)行政化色彩較濃、競爭性不足，發(fā)生既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的情況。體制外培育的辦法雖然更有利民間組織的發(fā)展，改革比較徹底，但是改革的震動比較大，社會組織的發(fā)育程度拖累政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，對黨和政府治理社會的能力提出了更高的要求。在改革實踐中，體制延伸和體制外培育這兩條路徑可以同時進(jìn)行，但對體制內(nèi)主體要有逐步斷乳的時間表；體制外組織，配套的法規(guī)政策要跟上，政府的治理能力要跟上。

（三）政府管制與社會自治的關(guān)系

十八屆三中全會報告中明確提出，要“加快實行政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”；“實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”這是我們改革的方向。

為什么要強(qiáng)調(diào)社會自治？在傳統(tǒng)的管理模式下，政府是社會治理的唯一主體，這種管理模式已經(jīng)很難滿足新形勢的需要了。一方面，政府不可能什么都管起來，因為社會多元化復(fù)雜化導(dǎo)致管理成本和管理壓力越來越大。另一方面，政府在提供具體公共服務(wù)和管理社會具體事務(wù)方面，經(jīng)常出現(xiàn)管理失靈現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為政策失效，效率低下，缺乏靈活性，難以滿足個性化和差異化的社會需求。加強(qiáng)社會自治，可以充分發(fā)揮各類社會主體參與社會治理的積極性和自主性，可以為黨和政府分憂，成為黨和政府的幫手，同時為公眾提供更好的服務(wù)。

良好的社會治理同樣離不開政府管制，因為社會組織的活動具有外部性，可能會對第三方或公共利益產(chǎn)生危害。在完全市場化的國家，社會組織雖然有很充足的活動余地，但仍還是有很多政府管制。處理好政府管制與社會自治的關(guān)系，首先要把握住政府管制的標(biāo)準(zhǔn)和尺度[5]，其中一個尺度就是“必要性”。政府在進(jìn)行一項管制的時候需要論證這項管制的必要性，即要證明外部性的存在。這種檢查必須是一項經(jīng)常性的檢查，因為形勢在變化，一項政府管制的必要性也在變化。其次，政府管制應(yīng)該是“宏觀性”和“間接性”的，不能直接干預(yù)社會組織的具體事務(wù)。最后是“法治原則”，即政府管制要以法律為依據(jù)，減少人為性和隨意性。在法治環(huán)境下，各類社會主體的自主性和社會自治才能得到保證，才能充分自由地發(fā)揮作用。

四、剛性控制和柔性引導(dǎo)的關(guān)系

所謂剛性控制就是通過法律法規(guī)、政策、規(guī)章制度、行政命令等成文規(guī)范為主要手段的管理方式；而柔性引導(dǎo)則是以風(fēng)俗、習(xí)慣、道德、價值、信仰等非成文規(guī)范為主要手段的管理方式。二者既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系依存。

首先，剛性控制與柔性引導(dǎo)都是調(diào)整社會關(guān)系的途徑，但調(diào)整范圍和調(diào)整方式不同。從深度看，剛性控制主要調(diào)整人們的外部行為；柔性引導(dǎo)不僅調(diào)整人們的外部行為，還調(diào)整人們的動機(jī)和內(nèi)心活動，它要求人們根據(jù)高尚的意圖而行為。從廣度看，柔性引導(dǎo)的范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于剛性控制的范圍。從方式看，剛性控制主要是一種后置式的管理，即根據(jù)行為的后果進(jìn)行獎懲；柔性引導(dǎo)主要是一種前置式的管理，即通過行為者內(nèi)化價值規(guī)范來對人們的行為進(jìn)行引導(dǎo)。剛性控制是靠國家強(qiáng)制力保障實施的；而柔性引導(dǎo)主要靠社會輿論和傳統(tǒng)的力量以及人們的自律來維持。其次，柔性引導(dǎo)是剛性控制的基礎(chǔ)，剛性控制是柔性引導(dǎo)的屏障和保護(hù)。一個社會如果沒有為公眾普遍認(rèn)可的文化價值，自覺遵守的道德規(guī)范和社會習(xí)俗，不管引進(jìn)多么先進(jìn)的法律、法規(guī)、政策、制度，都將無濟(jì)于事；同時，法律法規(guī)政策如果與社會的核心價值和反映這種核心價值的文化習(xí)俗、得到規(guī)范相抵觸，必然導(dǎo)致道德規(guī)范滑坡、社會秩序混亂。

創(chuàng)新社會治理，既需要發(fā)揮好剛性控制和柔性引導(dǎo)各自的作用，又需要使二者相互配合，做到剛?cè)岵?jì)。

傳統(tǒng)的社會管理過于重視剛性控制，忽視柔性引導(dǎo)。容易造成管理者和被管理者關(guān)系的緊張和沖突，容易使黨和政府成為矛盾的焦點。新型社會治理應(yīng)注重發(fā)揮柔性引導(dǎo)的作用，注重二者的配合，做到剛?cè)岵?jì)。

五、頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新的關(guān)系

當(dāng)前我國的社會治理體制改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)。繼續(xù)推進(jìn)社會治理改革無法繞開相關(guān)制度的體制機(jī)制問題。一方面，社會治理的體制機(jī)制要與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，要與民主法治的方向相適應(yīng)；另一方面，社會治理體制改革具有整體性和全局性，一系列政策與制度需要相互協(xié)調(diào)和配套。因此，深化社會治理創(chuàng)新，必然要求“頂層設(shè)計”。

社會治理的頂層設(shè)計即是對社會治理改革進(jìn)行整體性和全局性的謀劃，確定改革的方向和框架，建立社會治理的體制和機(jī)制，并制定相關(guān)法律、法規(guī)和政策。在頂層設(shè)計方面，首先要認(rèn)識到，社會治理不存在著統(tǒng)一的模式。因為當(dāng)前社會治理的對象多種多樣，社會治理的主體也是多元的，各地區(qū)各領(lǐng)域的條件也是千差萬別的，這些不同的社會治理模式，應(yīng)該是各地區(qū)、各領(lǐng)域因地制宜的結(jié)果。其次，頂層設(shè)計要給基層創(chuàng)新留下空間和資源。因此，在頂層設(shè)計的時候，不應(yīng)該在具體的模式上、具體的方式上進(jìn)行過多的規(guī)定，應(yīng)該充分發(fā)揮基層的創(chuàng)造性，找到適合它自己的社會治理模式；要在資源配置上，重心下移，確?；鶎舆M(jìn)行治理創(chuàng)新所需的人力物力財力；理順體制機(jī)制，切實解決長期以來基層社會管理體制上條塊分割、條條相互掣肘的問題。

在基層創(chuàng)新方面，要確保治理模式的可持續(xù)性，不要為了樹典型、創(chuàng)政績，集中人財物支持少數(shù)幾個項目，進(jìn)行過度支持和包裝；不要不顧環(huán)境條件，強(qiáng)行推廣一種社會治理模式。一種社會治理創(chuàng)新，只要能夠解決當(dāng)?shù)氐膯栴}，就要好的。不一定要具有可推廣性。比如社區(qū)封閉化管理模式、網(wǎng)格化管理的模式，在推廣中遇到很多問題，有些地區(qū)根本就很難實行。一種社會治理模式應(yīng)該不應(yīng)該要推廣，能不能推廣，需要十分的慎重。

[1] 邵光學(xué), 劉娟.從“社會管理”到“社會治理”—淺談中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的新變化[J].學(xué)術(shù)論壇, 2014, 37(2):44-47.

[2] 羅西瑙.沒有政府統(tǒng)治的治理[M].南昌: 江西人民出版社, 2001.

[3] The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood[M].1 st.Oxford: Oxford University Press, 1995.

[4] 俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實,1999(5): 37-41.

[5] 張成福, 毛飛.論政府管制以及良好政府管制的原則[J].北京行政學(xué)院學(xué)報, 2003(3): 1-7.

編 輯 何婧

Several Relationships to be Dealt with During Innovating the Modes of Governing the Society

HONG Xiao-liang
(Chinese Communist Party Beijing Committee Party School Beijing 100044 China)

To carry out new concept and new idea of governing the society in the reform practice, several relationships need to be dealt with properly, such as the relationship between party and government leading and social paticipation, relationship between institutional extending and cultivating out of institution, relationship between government regulation and social self-government, relationship between stiffness control and flexible guidance, and relationship between top-level design and primary-level innovation.

social government; innovation; relationship

C916

A

10.14071/j.1008-8105(2017)06-0005-04

2017-09-16

洪小良（1966-）男，中共北京市委黨校社會學(xué)教研部教授.