完善我國核損害賠償制度的若干建議

朱志權， 王云蘭

(東華理工大學，江西 南昌 330013)

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完善我國核損害賠償制度的若干建議

朱志權， 王云蘭

(東華理工大學，江西 南昌 330013)

完備的核損害賠償制度既是發(fā)展核電和保護公眾利益的需要，也是核能國際合作的需要。我國現(xiàn)行的核損害賠償制度，已突顯出諸多不足。為順應我國核電發(fā)展，應盡快出臺專門的《核損害賠償法》，并將跨界核損害納入視野，打破核設施運營人作為核損害唯一責任承擔者的規(guī)定，使國家成為核損害賠償?shù)呢熑沃黧w，承擔相應的賠償責任，逐步取消賠償限額，構建核損害評估體系。

核損害；賠償；責任

朱志權，王云蘭.完善我國核損害賠償制度的若干建議[J].東華理工大學學報：社會科學版，2017，36(1)：53-56.

Zhu Zhi-quan，Wang Yun-lan.Several suggestions on perfecting the compensation system for nuclear damage in China[J].Journal of East China University of Technology(Social Science)，2017，36(1)：53-56.

當前，資源環(huán)境和碳排放約束壓力日益增大，核電作為一種安全、清潔、低碳、可靠的新能源，在目前其他新能源技術經(jīng)濟性不具有競爭力的情況下，可以很好地替代煤電。核能在能源中的利用比例將逐漸增大，進而在一定程度上改善能源結構[1]，減少空氣污染。當前我國仍處于工業(yè)化階段，對電力的需求旺盛，發(fā)展核電可以有效保障我國工業(yè)用電。因而，發(fā)展核電既是我國電力經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，也是發(fā)展低碳型能源結構的必然選擇[2]。但其安全性一直受到廣泛的質疑，國際國內重大核安全事故發(fā)生可能性的存在、公眾出于恐懼核事故和鄰避效應難以接受核電。2011年的日本福島核泄漏事故嚴重阻礙了全球核電產業(yè)的發(fā)展。此后，許多國家開始重新評估現(xiàn)有核電站，開始不同程度地擱置核電項目，中國暫停了所有核電新項目的審批。然而，未來核電的穩(wěn)定性、經(jīng)濟性和高能效仍將使其領跑新能源，短期內仍將是全球第一大新能源消費品種[3]。根據(jù)IAEA的預測，至2030年，預計有10—25個國家將新建核電機組。至2020年，我國的核電裝機容量將達到5.8千萬千瓦，在建容量將突破3千萬千瓦。我國的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020)》強調要采用國際最高安全標準確保安全發(fā)展核電。我國雖不曾發(fā)生過核事故，但核電本身存在巨大的地區(qū)性甚至國際性風險。由于核物質的放射性，核事故造成的人體侵害、財產損害以及環(huán)境損害，較之一般損害，具有更大的危害性，后果也就更為嚴重。所以，核能利用必然會涉及核損害及其賠償。這就需要構建完備的核損害救濟機制，確保核損害受害者能夠得到及時、充分、合理、有效之賠償，促進核電產業(yè)之發(fā)展。未來，我國將致力于核電安全的加強以及核損害賠償制度的完善。這既是發(fā)展核電和保護公眾利益的需要，同時也是核能國際合作的需要[4]。

1 我國的核損害賠償制度

我國至今仍沒有一部關于核能利用的專門立法。現(xiàn)行法律中，僅有《民法通則》第123條、《放射性污染防治法》第59條以及《侵權責任法》第69—77條的規(guī)定涉及了核損害賠償責任，但其均是較為原則性的條款，在司法實踐中難以明確適用，因而，也就無法有效應對核事故發(fā)生后的若干特殊法律問題，也無法保障受害者得到充分、及時、有效的賠償。我國目前核損害賠償?shù)幕疽罁?jù)是《國務院關于處理第三方核責任問題的批復》(國函[1986]44號)和《國務院關于核事故損害賠償責任問題的批復》(國函[2007]64號)。這兩個批復文件確立了我國核損害賠償責任的基本規(guī)范。

1.1 營運者的絕對責任及其豁免事由

與過錯責任不同，絕對責任是基于損害的客觀存在，法律直接規(guī)定，與造成損害的原因有關聯(lián)的人承擔民事責任。這是由于核損害事故引起的災害或缺少主觀過失，或缺少行為的違法性，導致沿用一般的侵權責任法機制，受害者無法得到應有的賠償和保護。而且，由于核設施的復雜性，在許多情形下難以甚至無法查明釀成核事故的責任人。此外，核設施以及核能利用活動本身具有潛在的高度危險性。由此，在核損害賠償制度中采用絕對責任，即不論核裝置的運營者主觀上有無過錯，只要發(fā)生了核損害事故，就要承擔損害賠償責任。此時，責任源于與過失無關的風險。同時，規(guī)定了營運者免除責任的情形，即對于武裝沖突、敵對行動、暴亂、戰(zhàn)爭直接引起的核事故造成的核損害不承擔責任，排除了特大自然災害引起的核事故的情形。

1.2 營運者的唯一責任

核損害賠償責任采用唯一責任原則，即將核損害事故責任主體限于營運者，讓其承擔全部責任，免去其他責任人(包括供應商和制造商)的賠償責任，旨在簡化索賠程序，保護受害者，使其獲得充分有效的賠償，同時也促使營運者更為審慎地防范風險。

1.3 責任限制原則

核損害賠償責任中的責任限制是指法律對核設施營運者以及設施國的核損害賠償責任限定了最高賠償限額和短期訴訟時效。這是由于無過錯的核損害賠償責任必然會涉及巨額的賠償費用，引發(fā)投資者承擔無限責任的憂慮[5]，進而阻礙核電產業(yè)的發(fā)展。而核電事業(yè)的發(fā)展可以改善能源結構，有助于應對氣候變化、減少空氣污染，有益于社會進步。因而，不能讓營運者承擔一切責任，應適當限制其賠償責任。2007年批復將核電站的營運者和乏燃料貯存、運輸、后處理的營運者，對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額提高至3億元人民幣；其他營運者對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額提高至1億元人民幣；將超過規(guī)定的最高賠償額的部分，國家提供最高限額調整為8億元人民幣的財政補償，需要國家增加財政補償金額的由國務院評估后決定。

1.4 財務保證以及強制責任保險

營運者應當做出適當?shù)呢攧毡ＷC安排，以確保發(fā)生核事故損害時能夠及時、有效地履行核事故損害賠償責任。在核電站運行之前或者乏燃料貯存、運輸、后處理之前，營運者必須購買足以履行其責任限額的保險。該制度旨在使受害人的損害得到最大限度的填補，實現(xiàn)侵權責任社會化。

批復屬于法規(guī)性文件，而國務院的立法權必須要有其法律淵源，即基于憲法、法律的規(guī)定或權力機關的授權[6]。但目前憲法、法律條文中很難找出有關核損害賠償?shù)臏Y源或授權。此外，這兩個國務院批復文件還存在諸多不足：其法律形式以及法律效力層次低，且內容過于原則簡單；核損害、環(huán)境損害需要進一步界定和明確；關于訴訟時效、法院管轄未作明確規(guī)定；營運者的最高賠償額和國家提供的最高限額的財政補償較低，與當前我國核電發(fā)展現(xiàn)實不相適應，難以有效調整現(xiàn)有的核損害賠償法律關系。

2 我國核損害賠償制度的完善

2.1 盡快出臺專門的《核損害賠償法》

我國核電已進入了高速發(fā)展階段，核電在建規(guī)模占全球40%以上。如何加強核電安全、適當處置核損害賠償責任成了核電發(fā)展課題中的應有之義。但現(xiàn)實是我國的原子能法、核損害賠償法至今闕如，現(xiàn)行的侵權法規(guī)定無法解決核損害這一特殊問題[7]。我國現(xiàn)有的兩個國務院批復文件存在嚴重不足，無法滿足調整核損害賠償責任法律關系、保護受害者合法權益、促進核能和平利用和國際核能領域的合作等現(xiàn)實的發(fā)展需要[8]。為了促進我國核電事業(yè)的發(fā)展和我國在核能領域的國際合作，應當基于核損害賠償責任的國際立法趨勢，結合我國核工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，健全我國的核損害賠償制度。當前，世界主要有核國家和地區(qū)都擁有完備的核損害賠償法律體系。根據(jù)前文所述，我國遠沒有形成制度化的核損害救濟體系。而核損害賠償制度需要專門的立法加以規(guī)范。鑒于核能基本法《原子能法》短期內仍無法出臺，無法提供核損害賠償制度的法律支持，應當盡快出臺專門的《核損害賠償法》，細化和明確核損害賠償制度的相關規(guī)定，以期建立較為完備的核損害賠償體系，使其促進核電事業(yè)發(fā)展和核能領域國際合作，更好地保護社會和公眾利益。

2.2 國家責任

根據(jù)《國務院關于核事故損害賠償責任問題的批復》的規(guī)定，營運者對核事故造成的損害承擔賠償責任。營運者的唯一責任不足以給予受害者充分有效的賠償。我國核電站或核設施的營運者為法人，其對核事故造成的巨額賠償根本無法應對。實踐中，中國核電廠在其各階段均處于國家核安全局的嚴格監(jiān)管之下。國家有預防核損害之盡責義務[9]——建立行政許可機制的義務、持續(xù)監(jiān)管義務、制定核應急計劃的義務以及不損害他國的義務。核電作為清潔高效的能源，在全社會廣泛使用，將極大改善傳統(tǒng)化石能源嚴重污染的環(huán)境質量，全社會都從中獲益。其中，國家作為核能發(fā)展的最大受益者，也有義務分擔損害賠償責任。因而，為了確保有效地進行核損害責任承擔，使得受害者都能得到更為全面有效賠償，應當將責任主體擴大到國家，由國家完全承擔責任，即國家對營運者核損害責任的介入是無限的，不應限于最高限額為8億元的國家財政補償。國家責任是國家干預原則的體現(xiàn)，即國家介入和參與核損害賠償工作，并負擔調?；蛑Ц顿r償金的責任[10]?！逗藫p害賠償法》應對國家承擔的賠償責任作出明確規(guī)定，一旦核損害發(fā)生，在窮盡其他救濟途徑的前提下，由國家承擔賠償責任。為此，構建完善的多層級核損害賠償機制，《核損害賠償法》應當進一步細化、明確、完善財務保證以及強制責任保險相關規(guī)定，以提高營運者的風險承擔能力。

2.3 逐步取消賠償限額

為了保證核電的持續(xù)發(fā)展，平衡其與受害者的關系，許多國家立法和國際條約將運營者的損害賠償責任限制在一定數(shù)額之內。隨著世界經(jīng)濟的發(fā)展和現(xiàn)實需要，兩大公約規(guī)定的核損害責任人的賠償責任限額呈現(xiàn)逐步增加的發(fā)展趨勢，發(fā)達國家和地區(qū)也相繼修改了國內法，擴大了核損害賠償責任限額。在少數(shù)國家如德國、日本、美國甚至沒有限額。在將責任主體擴展到國家的基礎上，損害賠償限額的條款也應當逐步取消，確保核損害受害者能夠獲得實際、有效、及時、公正的救濟。但這并不意味著營運者也要承擔無限責任。對營運者仍應采取責任限額，但同時，《核損害賠償法》應當適當提高營運者的核損害賠償責任限額，使其與核電發(fā)展的現(xiàn)實相適應。鑒于核損害具有特殊性和復雜性，即核污染對環(huán)境的損害需要較長時間的監(jiān)測，且涉及多類損害，《核損害賠償法》也應當構建特殊的訴訟時效制度，既要適當延長核損害侵權的訴訟時效，又不能一概而論。在營運者因責任保險或財務保證所取得的金額，不足以履行其核損害賠償責任時，國家在營運者的最高賠償限額以內補足其差額的部分，應由營運者負責償還。如此既不會引發(fā)運營者的“企業(yè)責任憂慮”，又可以保護受害者，促使營運者更加審慎地防范風險。

2.4 核損害評估體系

首先，《核損害賠償法》應當明確核損害賠償范圍，明確界定環(huán)境損害，明確規(guī)定預防措施、受損環(huán)境的恢復措施、合理措施以及此類措施引起的損害等定義，使其與國際核損害責任公約保持一致。其次，《核損害賠償法》應當明確規(guī)定核損害評估工作的法律基礎，核損害程度的評估和認定應由具有一定技術力量的、獨立的第三方進行，旨在確保評估的公正性和中立性，更好地保障受害者權益，保護公眾利益。這不僅是因為國家成為了賠償責任主體，更是由于我國的核電事業(yè)為國家主導。因而，有必要、明確核損害的評估主體須為獨立第三方，而不能是諸如國家核安全局的國家機關，才能切實保障受害者獲得充分有效合理的損害賠償。至于核損害評估的操作規(guī)程，應當通過之后的程序立法詳細規(guī)定。構建行之有效的資金保障機制，可以規(guī)定由強制責任保險或是國家財政分擔，以確保核損害評估之效力[11]。

3 小結

當前，我國進一步明確了要安全高效發(fā)展核電，同時也應當考慮到發(fā)生核事故以及核損害賠償?shù)目赡苄?，構建完備的核損害賠償制度，協(xié)調公眾利益的保護和核電發(fā)展的促進。除了應盡快出臺專門的《核損害賠償法》，打破核設施運營人作為核損害唯一責任承擔者的規(guī)定，使國家成為核損害賠償責任的主體承擔國家責任，逐步取消賠償限額以及構建核損害評估體系，鑒于核事故損害經(jīng)常存在產生跨越國界損害的危險性以及巨大的賠償數(shù)額[12]，我國還應當將跨界核損害納入視野，在完善國內立法、維護國家利益、結合中國實際的基礎上，構建多元化損害救濟體系，在恰當?shù)臅r候加入核損害責任公約，來分散巨額核損害賠償風險[13]。此舉既能加強在核損害賠償領域的國際合作，更好地促進核能和平利用，降低核電運營的風險，保護核損害受害者利益，使其能夠獲得及時有效充分之賠償，還能對核損害賠償?shù)膰鴥确ㄊ┮哉娴挠绊懀玫赝晟莆覈嫱夂藫p害賠償制度，為中國核電走出去作出積極貢獻。

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Several Suggestions on Perfecting the Compensation System for Nuclear Damage in China

ZHU Zhi-quan， WANG Yun-lan

(EastChinaUniversityofTechnology,Nanchang330013,China)

A complete compensation system for nuclear damage is not only the need for developing nuclear power and protecting the public interests,but also the need for international cooperation in nuclear energy. The current compensation system for nuclear damage has shown many a deficiencies in China. To adapt to the development of nuclear power in our country,this paper puts forward that 1)a special Compensation Law for Nuclear Damage should be issued as soon as possible; 2) trans-boundary nuclear damage should be taken into consideration; 3)the provision that the operators of nuclear facilities take the exclusive responsibility of nuclear damage should be broken and the state should be made to be the subject of compensation liability for nuclear damage to bear the corresponding liability for compensation; 4)the compensation limits should be phased out and the assessment system for nuclear damage established.

nuclear damage；compensation；civil liability

2016-10-11

教育部人文社科一般項目(15YJA820042)；江西省教育廳高校人文項目(FX1406)；江西省社科規(guī)劃項目(11FX08)；江西省撫州市社科規(guī)劃項目(11SK060)。

朱志權(1977—)，男，江西南昌人，副教授，碩士生導師，主要從事環(huán)境與資源保護法、行政法研究。

D921.6

A

1674-3512(2017)01-0053-04