我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展出路探究

文|袁慧玲

我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展出路探究

文|袁慧玲

近年來，我國老年人口急劇增加，老齡化速度不斷加快。根據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，2013年我國60歲以上老人已達(dá)到2.02億，預(yù)計(jì)2020年將達(dá)到2.48億，2050年更是達(dá)到總?cè)丝诘?/3。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，我國正加速進(jìn)入老齡化社會，可以預(yù)見，2030年中國將進(jìn)入“超老年型”社會，并于2050年成為高度老齡化國家。

當(dāng)前社會條件下，我國傳統(tǒng)的以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式已經(jīng)逐漸無力承擔(dān)日益劇增的老年人養(yǎng)老需求，老齡化帶來的社會壓力已經(jīng)迫在眉睫。因此，如何構(gòu)建和發(fā)展適用于中國國情的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，是構(gòu)建社會主義和諧社會必須要解決的重大課題。

國內(nèi)外養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1．國外養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達(dá)國家開始面臨老齡化社會問題，過去的“福利國”模式已經(jīng)不能有效解決西方各國的養(yǎng)老問題，從而，形成了以社區(qū)照顧理論、社會嵌入理論、福利多元主義理論、福利供給——非營利組織理論等為代表的較為完整的當(dāng)代養(yǎng)老理論體系和實(shí)踐模式。這些理論和方法無一例外地反對國家單獨(dú)承擔(dān)養(yǎng)老福利，主張采用多元化、多來源的方法解決社會養(yǎng)老問題。

西方發(fā)達(dá)國家在建立和完善法律制度體系為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供制度保障的同時，充分調(diào)動和利用社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)市場，以促進(jìn)各種營利、非營利組織的發(fā)展壯大，進(jìn)而形成一個可持續(xù)的醫(yī)療-養(yǎng)老服務(wù)體系。該醫(yī)療-養(yǎng)老服務(wù)體系主要通過市場進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府僅在必要時對該系統(tǒng)進(jìn)行一定的監(jiān)督和調(diào)控，故而，充分形成了市場自我調(diào)節(jié)與政府調(diào)控的優(yōu)勢互補(bǔ)。

2．我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展處于初級階段，主要以家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等模式為主。

家庭養(yǎng)老是我國養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式，“養(yǎng)兒防老”，是中國傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的基本特征，傳統(tǒng)家庭一般通過生養(yǎng)子女來解決他們的養(yǎng)老問題。用現(xiàn)代社會保障的觀點(diǎn)來看，生育和撫養(yǎng)子女的花費(fèi)，可以被看成是正值勞動年齡的父母為將來養(yǎng)老而繳納的保障基金。這筆基金隨著子女年齡的增長在逐年繳納和積累，在子女的逐步成長中得以保值和增值。當(dāng)父母老年喪失勞動能力時，當(dāng)子女成年進(jìn)入勞動年齡時，原先所繳納的養(yǎng)老保障金就開始給付了，直至父母去世。從傳統(tǒng)家庭的角度看，這種養(yǎng)老基金的繳納、積累、增值以及給付，是一個十分自然的“天經(jīng)地義”的過程，是一個銜接得十分平滑的過程，似乎找不到過渡的節(jié)點(diǎn)或環(huán)節(jié)?？傊?，在中國傳統(tǒng)家庭中，老年人的生老病死風(fēng)險全由家庭提供保障；家庭保障的費(fèi)用支出全部由家庭承擔(dān)。有的家庭會聘請家政服務(wù)師或鐘點(diǎn)工來彌補(bǔ)因工作而導(dǎo)致的家庭生活的不足。在我國大部分的城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，均主要是采取這一養(yǎng)老模式。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，其形式從單一向項(xiàng)目化、集約化發(fā)展。如上海實(shí)行的“以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)為載體，上門、日托或鄰里互助為形式”的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。雖然，各地區(qū)做法模式不同，但有共同趨勢：一是實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)、網(wǎng)格化布局，機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家開始呈現(xiàn)融合趨勢，迎合大多數(shù)中國老人的習(xí)慣，為居家養(yǎng)老提供專業(yè)支撐；二是運(yùn)行管理更加智能化，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用大大提升設(shè)施人力效率，有效降低成本；三是建設(shè)運(yùn)作從公辦向公建民營、委托管理等多種類型摸索，越來越體現(xiàn)出兼有民生保障和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)雙重屬性，對象也從保障對象逐步擴(kuò)大到全體老人。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，是指由專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)向老年人提供飲食起居、清潔衛(wèi)生、生活護(hù)理、健康管理和文體娛樂活動等綜合性服務(wù)。它可以是由獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)提供，也可以是由附屬于醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體或組織、綜合性社會福利機(jī)構(gòu)的一個部門或者分支機(jī)構(gòu)提供。養(yǎng)老服務(wù)是一種全人、全員、全程服務(wù)。所謂“全人”服務(wù)是指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅要滿足老人的衣、食、住、行等基本生活照料需求，還要滿足老人醫(yī)療保健、疾病預(yù)防、護(hù)理與康復(fù)以及精神文化、心理與社會等需求；要滿足入住老人上述需求，需要養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全體工作人員共同努力，這就是所謂的“全員”服務(wù)；絕大多數(shù)入住老人是把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為其人生最后的歸宿，從老人入住那天開始，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員就要做好陪伴著老人走完人生最后里程的準(zhǔn)備，這就是所謂的“全程”服務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)秉承“讓老人滿意，讓親屬放心”和“替兒女盡孝，為政府分憂”的服務(wù)宗旨，具有典型的政策性和扶持性，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，面向中高收入人群的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已逐步進(jìn)入市場。

我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展問題分析

我國正處于經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型期，由于受到老齡人口規(guī)模龐大且增長迅速、未富先老、人口老齡化地域分布不均衡、傳統(tǒng)文化觀念等具體國情的影響，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展主要在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)體系、政府調(diào)控、市場運(yùn)營保障機(jī)制等方面存在明顯短板。

1．行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺失

從養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來看，在國家層面目前只有《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》，使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在服務(wù)內(nèi)容、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營管理、衛(wèi)生條件等方面仍缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。與國外養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)相比，更是缺少入院健康評估、分級護(hù)理服務(wù)等關(guān)鍵性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能從日常生活自理能力、精神行為能力、健康狀況等方面對老人進(jìn)行全面評估，從而確定每個老人的照護(hù)需求并制定出相應(yīng)的細(xì)化服務(wù)內(nèi)容。特別是，對半自理、不自理、失智等真正需要護(hù)理的老人而言，影響更是巨大。

2．護(hù)理保健服務(wù)能力欠缺

護(hù)理保健服務(wù)是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“核心產(chǎn)品”，但我國護(hù)理保健服務(wù)普遍存在著護(hù)理人員數(shù)量不足且分布不均、服務(wù)質(zhì)量低下、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高等問題，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的良性發(fā)展。以北京市為例，2013年專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理員不到6000人，其中絕大部分供職于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，沒有進(jìn)入社區(qū)，預(yù)計(jì)未來5年，北京養(yǎng)老護(hù)理員人數(shù)的缺口將達(dá)到9萬名左右。

3．相關(guān)政策制度不完善

調(diào)研顯示，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于享受的優(yōu)惠政策較多，處于市場優(yōu)勢地位，導(dǎo)致了“一床難求”的情況愈演愈烈；而民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)基本高于當(dāng)?shù)仄骄诵菔杖胨剑踔敛簧俚胤降钠骄髽I(yè)退休金僅為其收費(fèi)的一半，致使入住率低下。因此，存在不少民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)套取政策紅利和不顧服務(wù)質(zhì)量一味壓低價格的惡性競爭等擾亂市場秩序的行為，這不僅導(dǎo)致了政府相當(dāng)稀缺的公益性資源的流失，更嚴(yán)重影響了我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

4．市場運(yùn)營保障機(jī)制不健全

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于高投資行業(yè)，資金周轉(zhuǎn)慢，民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)主要依靠自有資本和有限的銀行貸款，缺乏與行業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的長期穩(wěn)定的投融資機(jī)制。因此，我國的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)雖然前景看好，但在當(dāng)前的政策與市場條件下，仍處在高度分散化的初級發(fā)展階段，缺少一種成熟商業(yè)模式的支撐，處于“叫好不叫座”的尷尬境地。

我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展對策建議

縱觀國內(nèi)外較為成熟的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)理論研究和實(shí)際發(fā)展歷程，政府調(diào)控與市場配置結(jié)合、多元模式并舉，是當(dāng)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。我國應(yīng)當(dāng)克服自身經(jīng)驗(yàn)不足、市場不成熟、資金不到位等具體問題，以此理念為指導(dǎo)，調(diào)動各方力量共同在實(shí)踐中探索具有中國特色的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展道路。

1．發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，營造良好市場環(huán)境

一是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)涉及民政、財(cái)政、稅收、國土、城建、衛(wèi)生、質(zhì)檢等多個部門，致使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政令繁雜且缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。我們可以借鑒美國、日本等國的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門的老年管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與政策協(xié)調(diào)等。這樣不僅能簡化行政手續(xù)，提高政府參與效率，還能進(jìn)行有效的扶持和監(jiān)管，制訂相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和法律，保障機(jī)構(gòu)和老人的權(quán)利和義務(wù)，提高行業(yè)的正規(guī)化、科學(xué)化水平。

二是統(tǒng)籌發(fā)展公立性、營利性和非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公立性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需將更多的養(yǎng)老服務(wù)資源提供給生活困難的老年群體，充分起到政府養(yǎng)老的“托底”作用；對于營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)為其提供良好的市場競爭環(huán)境，充分調(diào)動其靈活性，促其不斷創(chuàng)新和完善多樣化養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目；而非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，除了政策扶持，也需自身積極尋找成長方式，不斷進(jìn)行公益性創(chuàng)新，探索“社會企業(yè)”模式，持續(xù)提高養(yǎng)老服務(wù)的供給能力。總之，政府應(yīng)使三者相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有序、健康發(fā)展。

2．加強(qiáng)人才培養(yǎng)和設(shè)施建設(shè)，夯實(shí)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

一是依托各類院校培養(yǎng)。一方面，依托高等院校和職業(yè)院校，培養(yǎng)行業(yè)發(fā)展所需的各類專業(yè)的知識型和中高級技能型人才，如老年護(hù)理專業(yè)人員和運(yùn)營管理人員；另一方面，院校通過培訓(xùn)將部分城鎮(zhèn)下崗職工、農(nóng)村剩余勞動力，重新培養(yǎng)上崗，以解決護(hù)理人員嚴(yán)重不足的難題。

二是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著我國“深度老齡化”階段的提前到來，各種養(yǎng)老方式的服務(wù)供給都存在巨大的缺口。2015年，我國將努力實(shí)現(xiàn)每千名老人擁有養(yǎng)老床位30張，但仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家5%至7%的平均水平，這從一個側(cè)面說明我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的運(yùn)營能力存在不足。

3．推進(jìn)多元化進(jìn)程，拓寬養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展渠道

一是養(yǎng)老模式多元化。我國目前基本形成了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐，日托式養(yǎng)老、“候鳥式”養(yǎng)老等多種新型養(yǎng)老模式為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系。對于社區(qū)、居家養(yǎng)老，應(yīng)當(dāng)調(diào)動各類社會資源，形成具有區(qū)域特色的多樣化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。如積極組織和串連起社區(qū)、行政村或較大自然村范圍內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)型社會組織、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、小型托老所等機(jī)構(gòu)以及家政服務(wù)公司、餐飲機(jī)構(gòu)等各類服務(wù)性企業(yè)，為老年人提供就近、方便、實(shí)惠、快捷的各種養(yǎng)老服務(wù)，并鼓勵農(nóng)村探索自助式、互助式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。同時目前各地涌現(xiàn)出了許多新型的養(yǎng)老服務(wù)模式，例如日托式養(yǎng)老、“候鳥式”養(yǎng)老等，一定程度上滿足了不同老年群體對養(yǎng)老服務(wù)的需求，漸成為居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的重要補(bǔ)充，對于這些新型的養(yǎng)老模式，國家應(yīng)該從政策上予以扶持，從資金、稅收等方面給予照顧，鼓勵多種養(yǎng)老方式共同發(fā)展。

二是資金來源多元化。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展離不開大量的資金支持和投入。政府可以通過購買服務(wù)、消費(fèi)補(bǔ)貼、引入保險制度等方式，進(jìn)行一定程度的財(cái)政支持。如日本建立了護(hù)理保險制度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老費(fèi)用保險化，化解了個體承當(dāng)費(fèi)用的風(fēng)險。同時，還可以通過政策支持，吸引社會資本和國際資本的投入。美國在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場化方面最重要的經(jīng)驗(yàn)就是引入金融機(jī)構(gòu)，特別是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金（REITs）、私募基金作為投資商。

（作者為菏澤家政職業(yè)學(xué)院家政管理系主任。）