廣西地方環(huán)境資源保護立法現(xiàn)狀：問題與對策

摘 要 廣西地處我國西南沿海，擁有豐富的自然資源和多樣的生態(tài)環(huán)境，具有不可替代的價值。但近年來，廣西地區(qū)的環(huán)境問題也日益突出，成為制約經(jīng)濟健康增長和影響人民生活質(zhì)量的重要因素。習近平主席指出“既要金山銀山，也要綠水青山”，闡明了環(huán)境資源保護的重要價值。隨著《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《中華人民共和國立法法》的修訂，有必要借此良機進一步健全和完善廣西地方環(huán)境資源保護立法。對此，應(yīng)當就現(xiàn)存問題和解決對策進行深入研究分析。

關(guān)鍵詞 廣西 環(huán)境資源保護 地方立法

作者簡介：莫蟬杏，廣西大學法學院。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.213

一、廣西地方環(huán)境資源保護立法現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2017年1月1日，廣西壯族自治區(qū)已生效的地方環(huán)境資源立法情況如下表所示：

從立法情況來看，廣西地方環(huán)境資源立法已呈現(xiàn)出以《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護條例》為中心，多種環(huán)境資源保護立法為內(nèi)容的較為完整的地方環(huán)境資源法律保護體系。主要分類如下：

（一）地方環(huán)境保護基本法

《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護條例》制定于1999年，在2006年和2016年兩次進行了修訂。這一條例在結(jié)合廣西實際需要的情況下，進一步貫徹《中華人民共和國環(huán)境保護法》的相關(guān)原則精神，在污染防治、生態(tài)保護、公害治理、維護生活環(huán)境等方面均進行了相應(yīng)的規(guī)定。特別是在2016年的第二次修訂中，增加了按日計罰的相關(guān)規(guī)定，并進一步明確了各負有環(huán)境保護職責部門的具體分工，加強了有獎舉報和社會監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，強化了公眾參與。

（二）地方環(huán)境污染防治法

如《廣西壯族自治區(qū)汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》、《廣西壯族自治區(qū)<工業(yè)污染源監(jiān)測管理辦法>實施細則》、《南寧市郁江流域水污染防治條例》、《廣西壯族自治區(qū)實施<中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治條例>辦法》、《廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)村清潔條例》，等等。

（三）地方生態(tài)保護法

如《廣西壯族自治區(qū)無居民海島保護條例》、《廣西壯族自治區(qū)濕地保護條例》、《廣西壯族自治區(qū)實施<中華人民共和國森林法>辦法》、《廣西壯族自治區(qū)北海銀灘保護條例》、《廣西壯族自治區(qū)海洋環(huán)境保護條例》、《廣西壯族自治區(qū)漓江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》，等等。

（四）地方農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法

如《廣西壯族自治區(qū)實施<中華人民共和國漁業(yè)法>辦法》、《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例》、《巴馬瑤族自治縣巴馬香豬產(chǎn)業(yè)保護條例》、《廣西壯族自治區(qū)蠶種管理條例》，等等。

（五）地方資源能源利用法

如《廣西壯族自治區(qū)民用建筑節(jié)能條例》、《廣西壯族自治區(qū)海域使用管理條例》、《廣西壯族自治區(qū)水能資源開發(fā)利用管理條例》、《廣西壯族自治區(qū)實施<中華人民共和國節(jié)約能源法>辦法》。

（六）地方環(huán)境影響評價法

如《建設(shè)項目環(huán)境影響評價業(yè)務(wù)管理辦法》、《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法實施細則》等等。

從數(shù)據(jù)統(tǒng)計和立法情況來看，廣西地方環(huán)境資源保護立法呈現(xiàn)出以下特點：

第一，立法數(shù)量、內(nèi)容較國家立法相對超前。受限于廣西發(fā)展現(xiàn)實情況，在2015年《立法法》修訂之前，僅南寧市擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)限。盡管如此，廣西在地方環(huán)境資源保護立法中還是取得了較為矚目的成果，在一些領(lǐng)域中相對于國家立法具有前瞻性。例如，在國家立法缺乏濕地保護的專門立法情況下，出臺了《廣西壯族自治區(qū)濕地保護條例》、《南寧市西津國家濕地公園保護條例》等相關(guān)法規(guī)。

第二，立法手段多樣，注重多方意見。廣西地方環(huán)境資源保護立法中不僅重視法規(guī)規(guī)章的設(shè)立，也注重與時俱進進行修訂和廢止。特別是在2010年以后，對應(yīng)環(huán)境資源保護的立法關(guān)注度更為突出，集中進行了大量的相關(guān)立法工作。此外，在立法過程中還特別重視聽取多方意見。一方面，依托地方高校資源，于2014年與廣西大學、廣西師范大學等多所高等院校設(shè)立廣西地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地，并聘任相關(guān)學者為立法顧問；另一方面，重視聽取公眾意見，例如就立法項目草案內(nèi)容向立法咨詢員征求意見、舉行專門的立法咨詢會；在門戶網(wǎng)站上全文公布立法草案征求意見稿，廣泛征求、聽取公眾意見。

第三，立法基本涵蓋了主要環(huán)境與資源保護領(lǐng)域，較為廣泛全面。廣西地方環(huán)境資源保護立法大體可以劃分為生態(tài)保護、污染防治、建設(shè)規(guī)劃、資源能源、災(zāi)害防控、農(nóng)業(yè)發(fā)展等幾大領(lǐng)域，結(jié)合廣西地方立法實際需要解決了當前面臨的主要環(huán)境資源問題。除立法之外，還制定了大量的規(guī)范性法律文件與之配套，并制定了一些環(huán)境標準。

二、廣西地方環(huán)境資源保護立法現(xiàn)存問題

在貫徹落實國家立法精神，結(jié)合本地區(qū)實際解決相關(guān)環(huán)境問題方面，廣西地方環(huán)境資源保護立法已經(jīng)取得了一些成果，但仍存在一定問題，應(yīng)當予以重視和完善。

（一）立法主體問題：人大主導(dǎo)性不足與部門職能沖突

1.人大立法主導(dǎo)性不足，職能虛化。盡管廣西區(qū)內(nèi)各級人大承擔著立法的重要職責，但在實際情形中，職能部門提出立法議案并草擬立法條文的現(xiàn)象并不少見。雖然人大中設(shè)立了相應(yīng)的環(huán)境與資源保護委員會，但受限于人員編制問題，既缺乏足夠的專業(yè)人員進行環(huán)境資源立法工作，也缺乏職能部門在業(yè)務(wù)實踐中對環(huán)境保護實際情況的了解，難以獨自承擔相關(guān)立法工作。在此基礎(chǔ)上，環(huán)境資源保護立法工作往往由職能部門動議并草擬條文，人大對條文草案進行實質(zhì)性審查，并征求各方意見，立法主導(dǎo)性受到削弱。這樣既不利于立法視角的全面性，也影響了人大在立法工作中的獨立地位。

2.相關(guān)職能部門在立法過程中的沖突性。在環(huán)境資源保護領(lǐng)域當中，往往涉及多個職能部門發(fā)揮作用。例如，《廣西壯族自治區(qū)無居民海島保護條例》中，環(huán)保、海洋、國土、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)等多個部門均需要發(fā)揮不同作用，難免出現(xiàn)職能交叉沖突的情況。在人大立法主導(dǎo)性不足的情況下，立法議案往往由幾個甚至一個職能部門單獨提出，事先缺乏與其他職能部門的溝通，而人大的協(xié)調(diào)性和獨立性不足，往往導(dǎo)致立法過程中不同部門就某一問題的認識不同，難以達成一致，拖延立法議程甚至影響立法的最終結(jié)果。

（二）立法內(nèi)容問題：立法不均衡性與部分領(lǐng)域滯后

1.立法不均衡性。廣西地方環(huán)境資源保護立法數(shù)量較多，但分布并不均衡，簡而言之，可以成為“輕其所輕，重其所重”，即在重要領(lǐng)域和重點關(guān)注事項上立法較多，而在其他立法事項上關(guān)注度不足。具體有如下體現(xiàn)：（1）重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村。當前廣西環(huán)境立法中主要集中關(guān)注城鎮(zhèn)地區(qū)，而在諸如鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)環(huán)境等領(lǐng)域重視不足。在關(guān)于城鎮(zhèn)的立法中能夠較為全面地考慮居住、安全、舒適、美觀等多種環(huán)境利益，而在農(nóng)村地區(qū)仍主要集中于經(jīng)濟發(fā)展，立法上存在數(shù)量與質(zhì)量的差距。（2）重利用輕保護。這種現(xiàn)象在涉及資源開發(fā)與保護的立法中體現(xiàn)較為明顯。特別是在涉及土地利用、海島、海域使用等具有經(jīng)濟價值的領(lǐng)域，開發(fā)與利用仍是立法的首要目的，未能將保護置于同等重要的地位。（3）重實體輕程序。在廣西環(huán)境立法中，仍以規(guī)制實體問題為主而在程序方面認識不足。特別是在救濟程序方面，規(guī)定較為籠統(tǒng)或者缺乏較為明確的規(guī)定，沒有對上位國家立法結(jié)合地方實際予以進一步細化，不利于實際運用。（4）重主體輕配套。這一問題主要表現(xiàn)為重視主干立法而對具體執(zhí)行標準規(guī)定不足。以地方環(huán)保標準為例，僅已知于2013年制定了《甘蔗制糖行業(yè)清潔生產(chǎn)評價指標體系》一例，其他環(huán)保標準相對缺乏，不利于結(jié)合廣西本地實際。

2.部分領(lǐng)域滯后。廣西地方環(huán)境資源保護立法雖然對當前主要環(huán)境資源問題進行了規(guī)定，但針對一些新興領(lǐng)域和新型問題方面仍然相對滯后。例如，缺乏對可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略的制度設(shè)計，缺乏法治依托；在土壤環(huán)境保護、旅游環(huán)境保護等領(lǐng)域也沒有涉及；在跨區(qū)域環(huán)境爭端解決、農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、生物資源保護等領(lǐng)域也有待立法填補。此外，在涉及政府環(huán)境保護職能履行方面，僅籠統(tǒng)規(guī)定了違法行為，缺乏法律責任和救濟途徑的規(guī)定。例如，在廣西現(xiàn)行地方立法中，基本沒有與環(huán)境公益訴訟制度進行對接結(jié)合。

（三）立法原則問題：公眾參與途徑不足

公眾參與是環(huán)境資源保護法律的重要原則，也是科學立法、民主立法的重要保證。當前廣西地方立法中，公眾參與途徑不足，不利于立法的全面性。

1.公民參與立法環(huán)節(jié)途徑單一。就廣西立法情況來看，盡管人大在社會參與環(huán)節(jié)上做出了許多努力，但公眾能夠參與到立法環(huán)節(jié)中的途徑過于單一。目前主要有兩種形式：（1）通過選舉人大代表間接參與地方環(huán)境立法；（2）通過立法建議、立法聽證等環(huán)節(jié)直接參與地方環(huán)境立法。但無論是上述哪一種途徑，公眾參與其中的程度仍然停留于淺表，不能夠較為全面深入地了解公眾意見，這樣往往容易造成立法與公眾實際需要脫節(jié)，不能適應(yīng)立法需要。

2.公民參與環(huán)境治理途徑較少。在廣西環(huán)境立法中，仍停留在政府本位的思維當中，將環(huán)境治理簡單定義為政府職能部門管制環(huán)境污染和生態(tài)破壞，缺乏發(fā)揮社會公眾能動性的途徑。特別是在公眾監(jiān)督的規(guī)定中，往往只規(guī)定了公眾舉報、監(jiān)督污染者的途徑，而缺乏對政府的監(jiān)督途徑。對污染造成的公眾損失救濟途徑也規(guī)定不足。

三、完善廣西地方環(huán)境資源保護立法的對策

（一）強化人大立法主導(dǎo)作用

強化人大立法主導(dǎo)作用首先應(yīng)當對人大立法地位予以明確，強化人大制定立法的法律地位。在立法實踐中，針對人大人員編制不足的問題可以從以下幾個思路進行解決：（1）人大統(tǒng)籌環(huán)保職能部門進行立法；（2）依托高校和專家立法；（3）通過招聘合同制專業(yè)人員擴充立法團隊。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)人大立法主導(dǎo)權(quán)的回歸。

（二）注重立法領(lǐng)域均衡發(fā)展

首先，應(yīng)當綜合考慮不同地區(qū)發(fā)展程度不同，統(tǒng)籌制定地方環(huán)境法律。應(yīng)當充分考慮城鄉(xiāng)差異、地域差異、城域差異等因素，特別是地方經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境資源情況，進行綜合考慮。在環(huán)境立法權(quán)下放的情形下，應(yīng)當鼓勵設(shè)區(qū)的市結(jié)合自身情況制定立法。

其次，應(yīng)當增強補弱，盡快出臺全面的立法規(guī)劃。對于一些由于歷史性原因存在缺陷的立法進行修訂完善，對于空白領(lǐng)域盡快立法填補空缺。逐步形成較為健全完善的地方環(huán)境立法體系。

（三）加強公眾參與途徑拓展

加強公眾參與，一是應(yīng)當保障公眾的參與權(quán)利，二是應(yīng)當進一步完善公眾的參與途徑。例如，在環(huán)境執(zhí)法中鼓勵公眾進行參與協(xié)助，特別是在涉及海洋、森林等領(lǐng)域，應(yīng)充分發(fā)揮漁民、村民的作用，既提高執(zhí)法效率又降低執(zhí)法成本；進一步完善環(huán)境聽證制度，使人大代表、政協(xié)委員、專家學者、普通公眾等各個群體充分發(fā)揮作用，使環(huán)境訴求得到表達，真正反映民意，等等。

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