我國(guó)宏觀調(diào)控權(quán)運(yùn)行之反思

摘 要 目前由于我國(guó)《宏觀調(diào)控法》基本法的缺失，且國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)宏觀調(diào)控權(quán)的運(yùn)行研究缺少統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，使得我國(guó)宏觀調(diào)控權(quán)的運(yùn)行遇到諸多現(xiàn)實(shí)障礙。在政府對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控上也經(jīng)常暴露出諸如政策內(nèi)容、調(diào)控主體的權(quán)限、程序、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任承擔(dān)不合法等一系列的問題，這不得不引起我們對(duì)宏觀調(diào)控權(quán)運(yùn)行的深思。為此本文立足于房地產(chǎn)調(diào)控，分析其暴露出的問題，以期為日后宏觀調(diào)控法的科學(xué)立法以及建立一個(gè)具有邏輯性、完整性和科學(xué)性的宏觀調(diào)控體系提供借鑒意義。

關(guān)鍵詞 宏觀調(diào)控權(quán) 宏觀調(diào)控法 房地產(chǎn)調(diào)控

作者簡(jiǎn)介：彭雄，中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.210

一、我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控特點(diǎn)及調(diào)控政策

（一）房地產(chǎn)宏觀調(diào)控主體

制定房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的主體主要有發(fā)改委、財(cái)政部以及中國(guó)人民銀行等，不同的部門制定運(yùn)行機(jī)理不同的宏觀調(diào)控政策。例如財(cái)政部通過改變稅率影響房地產(chǎn)的供需關(guān)系、通過升降利率影響房?jī)r(jià)走勢(shì)、政府出臺(tái)住房福利性政策鼓勵(lì)租房以減少對(duì)商品房的需求等。當(dāng)然國(guó)務(wù)院下屬部委也在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中也扮演著重要角色，例如住建部，而且多部門聯(lián)合出臺(tái)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策也經(jīng)常發(fā)生。另一方面，如果按照學(xué)界宏觀調(diào)控“二元論”的觀點(diǎn)，我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控權(quán)主體體系范疇中還包含各地方政府和各執(zhí)行部門。例如各地政府采取了大量的限購(gòu)、限貸的政策對(duì)房地產(chǎn)實(shí)施宏觀調(diào)控。

（二）房地產(chǎn)宏觀調(diào)控運(yùn)行程序

我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控呈現(xiàn)部門多樣化、政策的多元化等特點(diǎn)，這使得我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策程序較為復(fù)雜。通常調(diào)控主體在對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控一般是房地產(chǎn)市場(chǎng)某些指標(biāo)出現(xiàn)了異常，例如房?jī)r(jià)增長(zhǎng)迅猛、社會(huì)輿情偏轉(zhuǎn)、地王頻出以及供需明顯失衡等。因此我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控具有滯后性的特征，只有在問題出現(xiàn)后再根據(jù)具體情況分析制定政策。具體政策一旦制定后就轉(zhuǎn)交由執(zhí)行部門具體實(shí)施，并且由財(cái)務(wù)部、銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)督部門對(duì)整個(gè)程序的運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督。

（三）房地產(chǎn)調(diào)控政策及運(yùn)行機(jī)理

財(cái)政政策是房地產(chǎn)調(diào)控的主要手段，“財(cái)政政策主要是指國(guó)家利用財(cái)政收支的各種工具，通過有規(guī)則地調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配的方向和規(guī)模，以達(dá)到預(yù)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的各種政策手段。”①一方面國(guó)家可以通過直接投資的方式對(duì)房地產(chǎn)的投資規(guī)模進(jìn)行控制，另一方面也可以通過稅率的調(diào)整來(lái)影響房地產(chǎn)的供需關(guān)系。例如增加對(duì)房地產(chǎn)商的征稅，或是增加稅種可以增加其銷售成本，從而間接影響房?jī)r(jià)或房子的供應(yīng)量。同理也可以增加購(gòu)房者的購(gòu)房成本從而影響對(duì)房子的需求。

其次就是貨幣政策，執(zhí)行貨幣政策的主體主要是央行。央行可以通過增減利率、存款準(zhǔn)備金率以及貨幣的供應(yīng)量等手段達(dá)到對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控目的。就以央行提高存款準(zhǔn)備金率為例，存款準(zhǔn)備金率的提高意味著其它商業(yè)銀行可供應(yīng)貸款量相應(yīng)降低，社會(huì)銀根偏緊。就目前公眾的主流購(gòu)房方式來(lái)說(shuō)，央行的這些手段會(huì)直接影響部分購(gòu)房者的購(gòu)買欲，進(jìn)而間接影響房地產(chǎn)市場(chǎng)。

最后土地政策也是調(diào)控的重要手段，因土地是房地產(chǎn)開發(fā)的必要條件且長(zhǎng)期處于稀缺狀態(tài)，因此運(yùn)用土地政策會(huì)直接影響房地產(chǎn)市場(chǎng)。例如相關(guān)部門通過調(diào)節(jié)土地供應(yīng)量會(huì)直接影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需關(guān)系、控制土地供應(yīng)價(jià)格會(huì)直接控制房?jī)r(jià)的走勢(shì)，因?yàn)橥恋貎r(jià)格的增加直接導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)的成本而影響房?jī)r(jià)。另外改變土地的供應(yīng)方式也會(huì)間接影響房?jī)r(jià)走勢(shì)，例如我國(guó)將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入土地出讓中，導(dǎo)致房地產(chǎn)商需要更多的土地出讓金才能獲得地塊，但最終這個(gè)高價(jià)會(huì)間接轉(zhuǎn)移到房?jī)r(jià)上來(lái)，導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲。

二、房地產(chǎn)調(diào)控問題引發(fā)對(duì)我國(guó)宏觀調(diào)控權(quán)運(yùn)行的反思

縱觀我國(guó)宏觀調(diào)控史，其在房地產(chǎn)行業(yè)政策無(wú)疑是較為密集的，但是從當(dāng)前房?jī)r(jià)態(tài)勢(shì)來(lái)看，國(guó)家的宏觀調(diào)控政策并沒有起到很好的作用。房子對(duì)國(guó)民來(lái)說(shuō)是剛性需求，持續(xù)高漲的房?jī)r(jià)與收入差距越拉越大，這無(wú)疑給購(gòu)房需求者帶來(lái)了極大的負(fù)擔(dān)。從這個(gè)角度來(lái)看，國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)的頻繁調(diào)控是否對(duì)國(guó)民的權(quán)利造成了損害，其宏觀調(diào)控權(quán)的運(yùn)行是否符合法定形式？特別是在目前我國(guó)宏觀調(diào)控制度還健全和完善的情況下，這不得不引起我們對(duì)宏觀調(diào)控權(quán)運(yùn)行的反思。

（一）調(diào)控主體的合法性問題

目前我國(guó)法律并未對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控主體作出明確規(guī)定，而是根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷發(fā)展慢慢形成的。那么到底誰(shuí)才真正有權(quán)對(duì)房地產(chǎn)實(shí)施宏觀調(diào)控？不僅如此，在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中，中央和地方幾乎一直處于博弈的狀態(tài)。目前土地壟斷的權(quán)利掌控在地方政府手中，但中央的政策又必須依賴地方政府去實(shí)行，因此地方政府出于自身利益考慮，往往會(huì)變通實(shí)行中央的政策。近些年來(lái)地方政府頻繁出臺(tái)救市行為，是否真正具有宏觀調(diào)控主體的合法性？

在學(xué)界，宏觀調(diào)控的主體的核心問題就是誰(shuí)有權(quán)進(jìn)行宏觀調(diào)控？有學(xué)者認(rèn)為“宏觀調(diào)控主體就是宏觀調(diào)控目標(biāo)選擇者、政策的制定者和實(shí)施者。②因此宏觀調(diào)控主體主要是指國(guó)家，但真正行使宏觀調(diào)控職能的是特定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，即政府。關(guān)于中央和地方的調(diào)控權(quán)，在學(xué)術(shù)界有存在較大爭(zhēng)議，有“一元主體論”和“二元主體論”之分?！耙辉摗闭J(rèn)為只有中央政府具備調(diào)控主體的資格，③而“二元論”認(rèn)為“中央宏觀調(diào)控主體和地方宏觀調(diào)控主體都具有宏觀調(diào)控權(quán)?！雹芾碚摻珀P(guān)于中央和地方的宏觀調(diào)控權(quán)分界都存在如此分歧，且因我國(guó)《宏觀調(diào)控法》基本法的缺失，我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控主體比較混亂，九龍治水現(xiàn)象十分普遍。特別是中央與地方，到底誰(shuí)有資格調(diào)控？這一問題目前似乎沒有人能給出答案，也正是這個(gè)原因使得我國(guó)宏觀調(diào)控主體資格不明確，對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)的發(fā)展帶來(lái)了不少消極影響。

（二）調(diào)控政策運(yùn)行程序合法性問題

目前我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中存在不少問題。首先體現(xiàn)在決策與執(zhí)行公開程序上，房地產(chǎn)調(diào)控主體的多樣性必然會(huì)導(dǎo)致程序運(yùn)行的混亂，多數(shù)部委政策出臺(tái)都缺乏足夠的信息公開，所有經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政策“打左燈，向右轉(zhuǎn)”、半夜三更公布政策的情況，而且公眾參與渠道也較少。例如今年部分城市的限購(gòu)政策幾乎都是在半夜突然公布，使得大部分公眾一夜喪失買房資格。這種方式缺乏必要的公開和透明，不利于決策的執(zhí)行。政府對(duì)房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控事關(guān)民生，社會(huì)公眾的想法和反饋程序是十分必要的。然而我國(guó)宏觀調(diào)控在這一塊卻有所欠缺。不僅如此，很多決策出臺(tái)后卻沒有有效的執(zhí)行制度予以銜接，很多政策因得不到有效執(zhí)行而使得調(diào)控目的落空，主要的問題還是缺乏《宏觀調(diào)控法》的規(guī)范，很多決策都要依靠其他方式得到有限的執(zhí)行，這無(wú)疑對(duì)達(dá)到預(yù)期調(diào)控效果造成了不小的障礙。

其實(shí)這也反應(yīng)出了我國(guó)宏觀調(diào)控權(quán)運(yùn)行程序也沒能跳出“重實(shí)體輕程序”弊端，其實(shí)早在1994年就有學(xué)者提出“長(zhǎng)期以來(lái)，在宏觀調(diào)控方面的失職、失誤、失效及責(zé)任缺乏監(jiān)督和追究的根本原因是我國(guó)缺乏有關(guān)宏觀調(diào)控的法律程序”。⑤但目前總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)整個(gè)法學(xué)的研究和實(shí)踐依然在實(shí)體與程序上有所傾斜。從房地產(chǎn)暴露出來(lái)的問題正是說(shuō)明了我國(guó)宏觀調(diào)控權(quán)運(yùn)行程序中存在信息不對(duì)稱、公眾參與不足等問題，這難免會(huì)造成民眾對(duì)政府制定的調(diào)控政策是否合法產(chǎn)生疑惑，有損政府公信力從而達(dá)不到政策的預(yù)期效果。

（三）調(diào)控政策的合法性問題

如果政策本身缺乏合法性，就如污染的源頭之水，暫且拋開調(diào)控效果不談，公眾的權(quán)利也會(huì)受到極大損害。只有基于對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行充分分析和評(píng)估后制定的決策才能保證科學(xué)性，如果違背價(jià)值規(guī)律強(qiáng)制調(diào)控使宏觀調(diào)控失效。但遺憾的是目前我國(guó)政府依然易受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期影響，經(jīng)常運(yùn)用行政手段對(duì)市場(chǎng)粗暴干預(yù)。例如政府采取限購(gòu)政策造成了二手房市場(chǎng)交易的急速增加、土地政策使得土地成了地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商賺錢的工具使得土地價(jià)格的高漲，最終造成房?jī)r(jià)高漲卻由公眾買單，造成民眾的負(fù)擔(dān)。那么，調(diào)控內(nèi)容本身是否真具有正當(dāng)性？因此宏觀調(diào)控權(quán)的合法運(yùn)行首先就要保證政府的調(diào)控必須符合法律的規(guī)范，尊重市場(chǎng)規(guī)律。如若背離，即便是調(diào)控權(quán)程序再正當(dāng)恐怕也不能阻擋政策給公眾帶來(lái)的損害。在調(diào)控中，地方政府往往運(yùn)用行政手段對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行粗暴的干預(yù)，反應(yīng)了我國(guó)宏觀調(diào)控權(quán)中政府依舊以來(lái)行政手段的弊端。同樣也體現(xiàn)出我國(guó)宏觀調(diào)控政策的制定往往缺少對(duì)市場(chǎng)的評(píng)估而喪失公平性。這些問題的根源是基本法律的缺少，缺少宏觀調(diào)控系統(tǒng)運(yùn)行程序和監(jiān)督，才使得濫用調(diào)控權(quán)問題滋生。

三、對(duì)我國(guó)宏觀調(diào)控立法之借鑒意義

要保證宏觀調(diào)控權(quán)合法運(yùn)行的首要前提是明確宏觀調(diào)控主體資格。本文認(rèn)為只有中央機(jī)關(guān)才能站在國(guó)家的高度統(tǒng)籌全局，制定宏觀調(diào)控政策。因此如若中央和地方一直處于博弈的狀態(tài)，宏觀調(diào)控權(quán)的運(yùn)行機(jī)制會(huì)混亂不堪。除此之外，各調(diào)控主體的權(quán)限也應(yīng)該有明確的限制，以防宏觀調(diào)控權(quán)的濫用。最后由于我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控手段的多樣化以及調(diào)控部門的多元化，那么就需要一個(gè)完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，制定主體明確的分工以避免權(quán)力的交叉使用，以此保證宏觀調(diào)控權(quán)的有效運(yùn)行。

其次就是要保證宏觀調(diào)控權(quán)程序在法律的框架中運(yùn)行，在立法中建立健全科學(xué)的程序運(yùn)行機(jī)制。在決策制定前要根據(jù)市場(chǎng)相關(guān)指數(shù)制定明確的目標(biāo)，唯有如此才能保證決策的正確性。并且要在整個(gè)程序中保證公眾參與，擴(kuò)寬公眾參與的渠道，以確保宏觀調(diào)控政策執(zhí)行的科學(xué)性和民主性。同時(shí)，完善的執(zhí)行程序是實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控政策的必要條件，沒有執(zhí)行程序與之銜接，宏觀調(diào)控政策將會(huì)變成一紙空談。最后，監(jiān)督機(jī)制是保證宏觀調(diào)控權(quán)合法運(yùn)行的重要保障，在立法中應(yīng)明確監(jiān)督主體和監(jiān)督內(nèi)容。

最后就是要在立法中制定追責(zé)機(jī)制和權(quán)力救濟(jì)制度。在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中經(jīng)常出現(xiàn)調(diào)控主體之間互相推諉責(zé)任或是濫用權(quán)力損害公眾權(quán)利的情況。宏觀調(diào)控與公眾的生活息息相關(guān)，一旦調(diào)控主體在決策上出現(xiàn)失誤，帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失不可挽回。為此要明確主體及相關(guān)部門所要承擔(dān)的責(zé)任，權(quán)力和責(zé)任是一致的，其理應(yīng)為自己的失職承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，例如在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控上，地方政府就應(yīng)被納入到歸責(zé)范圍之中。另外由于調(diào)控主體多是政府相關(guān)部門，民眾尋求救濟(jì)的途徑較為困難，因此，要保證宏觀調(diào)控法的科學(xué)性，救濟(jì)程序顯然是不可或缺的。但要建立有效的救濟(jì)途徑首先要解決宏觀調(diào)控可訴性的問題，目前理論界認(rèn)為宏觀調(diào)控是不具有可訴性的，因此可先嘗試在公眾權(quán)力救濟(jì)制度中引入其它較為靈活的途徑予以過渡。

注釋：

①金海燕、王要武.我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策運(yùn)行機(jī)制分析.建筑管理現(xiàn)代化.2008（5）.

②楊秋寶.宏觀調(diào)控主體合議.求是.1998（8）.

③盧炯星.宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控法主體職責(zé)和權(quán)利義務(wù)理論研究.經(jīng)濟(jì)法研究.2014（2）.

④楊紫煊.國(guó)家協(xié)調(diào)論.北京大學(xué)出版社.2009.323-324.

⑤張文顯.宏觀調(diào)控及其政策與法律的思考.中外法學(xué).1994（1）.