選舉觀察制度：基層選舉監(jiān)督新形式的探索與實踐

馬步廣　高青蓮

摘要：基層選舉監(jiān)督效果的不力，刺激了國內部分省份引入村委會選舉觀察員制度這一監(jiān)督形式。實踐中，該制度具有促進基層民主發(fā)展、促進選舉過程規(guī)范、強化基層選舉監(jiān)督、促進選舉制度完善等政治成效。而全面實現(xiàn)基層選舉監(jiān)督，需從村委會選舉觀察員制度在地域范圍上的擴展和基層人大代表選舉領域引入選舉觀察制度兩方面入手。

關鍵詞：選舉觀察制度；基層選舉監(jiān)督；村委會選舉；基層人大選舉

中圖分類號：D422.6；D624 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）01-0059-005

十八大以來，我國各個領域的反腐工作發(fā)展到了一個新的階段。在基層治理中，反腐的一個關鍵是加強基層民主建設，其中，民主選舉是基層民主建設的重要環(huán)節(jié)，而公開公正的村（居）委會選舉是保障基層群眾充分表達意愿、選出廉潔能干的基層群眾自治組織的前提。加強對村（居）委會選舉的監(jiān)督，對于加強基層民主建設、防范基層選舉腐敗、規(guī)范選舉程序、提高選舉質量具有重要意義。選舉觀察是落實村（居）委會選舉監(jiān)督的外在力量，選舉觀察員制度的探索與實踐，成為基層選舉監(jiān)督的創(chuàng)新形式。

一、基層選舉監(jiān)督存在的問題：

監(jiān)督形式的虛化與監(jiān)督效果的不力

我國的基層選舉，主要體現(xiàn)為村（居）委會選舉和基層人大代表的選舉，長期以來，基層選舉監(jiān)督形式的弱化及所導致的監(jiān)督效果的不力成為我國基層選舉監(jiān)督存在的主要問題。

（一）村委會選舉監(jiān)督

民政部印發(fā)的《中華人民共和國村民委員會選舉規(guī)程》中，將村委會選舉監(jiān)督的形式概括為四類：行政監(jiān)督、組織監(jiān)督、候選人的相互監(jiān)督和選民的自發(fā)監(jiān)督。行政監(jiān)督中，縣、鄉(xiāng)選舉指導機構是行政監(jiān)督的主體，在指導、監(jiān)督村民委員會選舉時，依法接受村民舉報，查處和糾正選舉違法事件。除了專門的選舉指導機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和人民政府、縣級人大常委會和縣級人民政府及其有關主管部門，因其接受選民的舉報并對相關問題進行查處，自然地具有監(jiān)督的責任。組織監(jiān)督方面，主要體現(xiàn)在村民選舉委員會的監(jiān)督，選委會以“主持”的形式實現(xiàn)監(jiān)督，或者說是以“主持”替代“監(jiān)督”。候選人的監(jiān)督中，因選舉與候選人有直接的利害關系，所以候選人一般對選舉的各項程序格外關注，常常由本人或派代表進行監(jiān)督，這種監(jiān)督形式被稱為有效的選舉監(jiān)督。選民監(jiān)督中，《村委會組織法》明確規(guī)定，對于不當選舉、破壞選舉等行為，“村民有權向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負責調查并依法處理?！贝迕竦谋O(jiān)督以舉報的形式出現(xiàn)，村民既是選舉的參與者，又是選舉的監(jiān)督者。

這四種監(jiān)督組成了系統(tǒng)的村委會選舉的監(jiān)督形式，但每種監(jiān)督形式都有其缺陷。行政監(jiān)督以接受舉報、查處和糾正的方式進行，多屬于事后監(jiān)督，效果滯后。同時，實踐中，行政監(jiān)督常常無法把握指導和監(jiān)督的界限，常以指導替代監(jiān)督，甚至以監(jiān)督為由將指導變成領導，進而以行政手段干涉換屆選舉工作。選舉委員會的組織監(jiān)督主要針對選舉工作人員以及候選人在選舉過程中的活動，往往忽視對選舉工作的自查，對于選舉的所有程序是否依法依規(guī)進行則明顯監(jiān)督不足，隨著選舉工作的結束，選委會自行解散。候選人的監(jiān)督雖在形式上有效，但因候選人無權直接處置或干預選舉中的違法違規(guī)現(xiàn)象，也只能局限于向村民選舉委員會或上級有關部門反映情況。而選民參與監(jiān)督，一方面，選民的控告、申訴的范圍過于狹窄，選舉過程中缺少組織群眾實施此項權利的機制而使得選民的監(jiān)督權被虛化或被排斥；另一方面，選民監(jiān)督意識的強弱對監(jiān)督效果的影響極大，村民常常因意識較弱而放棄監(jiān)督權，但也會因意識較強而過分地行使監(jiān)督權，對選舉過程中的不當行為常常做出越權處置從而造成干擾選舉的行為，甚至演變成群眾上訪事件。選舉監(jiān)督的缺陷反應了監(jiān)督的弱化或虛化，而在省級的選舉辦法中，也僅規(guī)定了監(jiān)督主體的監(jiān)督權力但沒有明確監(jiān)督的操作方式，選舉監(jiān)督往往流于形式，實際的監(jiān)督效果微弱，這些都成為影響基層選舉和基層民主建設的制約因素。

（二）基層人大選舉監(jiān)督

《中華人民共和國選舉法》中有關監(jiān)督的規(guī)定主要有兩個方面：一是對選舉的監(jiān)督，二是對人大代表的監(jiān)督，但《選舉法》沒有對兩類監(jiān)督的形式作出規(guī)范，也沒有對選舉監(jiān)督的主體作出說明。事實上，我國人大選舉所設的專門監(jiān)督機構有司法部門、行政監(jiān)察機構，也有黨組織部門的紀律檢察機構，這些監(jiān)督機構看似構成了完整的監(jiān)督系統(tǒng)，但在實際的選舉過程中并不能完全起到有效的監(jiān)督控制，出現(xiàn)的選舉問題也多是事后的查辦處理?；鶎尤舜蟠淼倪x舉中，選舉委員會因主持選舉自然地具有監(jiān)督的職責。由于選委會組成人員由人大常務委員會任命，排除了選民對選舉過程的直接監(jiān)督，選舉監(jiān)督往往被忽略或輕視。沒有體制之外的監(jiān)督力量，使得基層人大選舉公開性較差，選民監(jiān)督有名無實，媒體輿論監(jiān)督不夠，社會監(jiān)督力量缺乏。監(jiān)督機制的不健全，成為地方各級人大賄選的重要原因。

二、基層選舉監(jiān)督的新形式：

村（居）委會選舉觀察員制度的建立

在社會治理架構中，基層群眾自治是一個基本方式，而基層群眾自治組織的選舉成為基層自治的基礎。在多年的基層選舉中，由于選舉監(jiān)督形式的虛化和監(jiān)督的不力，違法違規(guī)及各種不正當選舉時有出現(xiàn)，嚴重影響了基層群眾的選舉熱情，也違背了群眾自治的初衷。隨著基層群眾自治的發(fā)展，基層選舉受到社會越來越多的關注，選舉觀察首先出現(xiàn)在我國的村委會選舉領域。自1996年我國民政部舉辦了第一期村委會選舉觀察培訓班并組織觀摩部分地區(qū)的村委會選舉，選舉觀察活動正式展開。之后一些學者不斷組織觀察活動，出版了系列農村選舉觀察報告，在村委會選舉方面做了大量的實證研究和理論研究。

村委會選舉觀察作為事實在我國已存在了近二十年，但至今仍沒有從國家法律層面給予相應保障。雖然2001年民政部發(fā)布的《中華人民共和國村民委員會選舉規(guī)程》中提出“選舉觀察員的監(jiān)督是選舉監(jiān)督的重要組成部分”，強調觀察員的監(jiān)督地位，但并未提及觀察制度的建設。為了提升選舉質量，在2005年的村委員會換屆選舉中，廣東省和湖北省率先將選舉觀察活動上升為選舉觀察的制度層面，明確提出在村委會選舉中建立選舉觀察員制度。選舉觀察員制度的建立，開創(chuàng)了基層選舉監(jiān)督的新形式。為確保村級選舉的順利進行，加強對村委會選舉的監(jiān)督，2010年和2011年，兩省分別對本省的村委會選舉辦法進行修訂，將村委會選舉觀察員制度正式寫進本省的村委會選舉辦法，將該制度從法律的高度確立下來。

選舉觀察屬于社會監(jiān)督的范疇，由最初的觀察實踐發(fā)展成為個別省份的選舉觀察制度，并以此為平臺，激發(fā)了社會各界對基層選舉的關注，調動了社會參與農村選舉的熱情，在選舉監(jiān)督方面廣泛吸收了社會力量。廣東和湖北的做法得到國家民政部的肯定，其經驗被多種媒體報道，產生了非常好的社會反響。至2015上半年，湖南、浙江、河南、重慶、四川、安徽、河北、福建、黑龍江、青海等省也相繼引入了村委會選舉觀察員制度，并逐漸將這一制度適用于居委會選舉領域。

三、村（居）委會選舉觀察員制度的政治成效

在我國村（居）委會選舉領域運行的選舉觀察員制度僅限于個別省份且時間不長，但實踐中，該制度產生了積極的政治成效，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）促進基層民主發(fā)展

新時期，我國對基層民主的發(fā)展一直非常重視，黨的十七大報告強調：“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度?！笔舜髨蟾孢M一步指出：“以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利?！秉h的歷屆代表大會報告，為基層民主的發(fā)展提出了要求，指明了方向。在基層自治和基層民主推進的過程中，村（居）委會選舉是基層民主建設的關鍵環(huán)節(jié)，選出清正廉潔、能夠起到領頭雁作用的基層干部顯得尤其重要。然而，時常出現(xiàn)的違法違規(guī)、賄選拉票等現(xiàn)象使得最能體現(xiàn)民主的基層直選大打折扣，不但打擊了群眾的選舉熱情，也阻礙了基層民主的發(fā)展。選舉觀察員制度的推行及觀察員的現(xiàn)場觀察，能夠有效防止基層選舉腐敗的發(fā)生，在推進基層民主發(fā)展和廉政建設中起到積極作用，成為防止基層干部濫用權力的重要手段。

（二）促進選舉過程規(guī)范

我國沒有統(tǒng)一的有關村委會和居委會選舉的法律，各地的村（居）委會選舉主要依據(jù)《憲法》、《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》、各省的選舉辦法及一些指導性文件等。這些法律法規(guī)，對村（居）委會選舉過程或程序方面的有關規(guī)定存在一定的不確定性，在實際的選舉中經常出現(xiàn)理解不準確、操作不恰當不規(guī)范等現(xiàn)象，對選舉中出現(xiàn)的問題難以及時解決或解決時對行為主體的懲罰和處置不明晰。例如，同時在戶口所在地和居住地重復進行選民登記、候選人提名不規(guī)范、將候選人的競選演變成拉票行為、委托投票超過法定受托數(shù)、流動票箱的設置不規(guī)范、圍觀他人寫選票、亮票或拍攝選票等等，這些情況在選舉過程中時常出現(xiàn)。選舉委員會有時為了選舉的順利進行，對這些細節(jié)性的問題往往采取睜只眼閉只眼的態(tài)度，只要不影響大局，得過且過。國內部分省份推行的選舉觀察員制度，無形中對當?shù)鼗鶎舆x舉帶來一定的壓力。雖然觀察員在選舉現(xiàn)場不表態(tài)，不評論，但選舉觀察制度中的糾錯補缺聯(lián)動機制，使得觀察員發(fā)現(xiàn)問題可以及時上報選委會或當?shù)孛裾块T，這促使地方選舉自覺地按照規(guī)范的要求進行，防止選舉過程中不良行為的發(fā)生。同時，各地選舉為了證明本地選舉的公平公正，也會自覺地在觀察員的“見證”之下，促使選舉依法有序。

（三）加強基層選舉監(jiān)督

整體來看，多年的基層民主實踐中，四個民主的發(fā)展顯示出一定程度的不均衡性，民主監(jiān)督尤其欠缺，特別是在村（居）委會選舉中。早在2001年，民政部基層政權和社區(qū)建設司修訂的《中華人民共和國村民委員會選舉規(guī)程》中增加的“選舉監(jiān)督與觀察”一章，提出選舉觀察員的監(jiān)督是選舉監(jiān)督的重要組成部分，選舉觀察員的客觀觀察和記錄對選舉具有重要意義，明確了選舉觀察活動的地位。學者蔡定劍指出：“要加強防止各種選舉違法行為的制度建設，保障選舉的合法和公正性。” [1]《憲法》和《村委會組織法》都要求對選舉活動進行監(jiān)督，在當前基層選舉中各類監(jiān)督不力的情況下，觀察式選舉監(jiān)督——村（居）委會選舉觀察員制度的實施，是防止選舉違規(guī)和選舉腐敗、提升選舉質量的制度性保障。此項制度的推行為社會監(jiān)督提供了制度性平臺，加強了基層選舉監(jiān)督的力量，豐富了基層民主發(fā)展中民主監(jiān)督的內容。

（四）促進選舉制度完善

《中華人民共和國選舉法》主要針對人大代表的選舉，而在基層群眾自治組織的選舉領域，缺少統(tǒng)一的選舉法。2010年修訂的《選舉法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》對于選舉的制度原則、程序規(guī)范等有了新的完善，但在各基層利益主體的博弈下，實際的基層選舉工作與既有的選舉制度和原則仍有背離。選舉監(jiān)督方面，無論是《中華人民共和國選舉法》、《村委會組織法》、《居委會組織法》，還是各地的選舉辦法，雖然也有有關選舉監(jiān)督的說明，但都沒有針對選舉過程的監(jiān)督列出專門條款，對選舉監(jiān)督的強調明顯不夠，其法律地位亦不明確?！哆x舉法》中，“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的選舉，應當嚴格依照法定程序進行，并接受監(jiān)督”的說法過于簡略，而《村委會組織法》和《居委會組織法》有關監(jiān)督的內容多針對村務公開、公益事業(yè)等，對選舉監(jiān)督的規(guī)定比較模糊。就村委會選舉而言，選舉觀察雖然有一定的監(jiān)督作用，但除了湖北省，多數(shù)省份沒有對選舉觀察的監(jiān)督地位在法律上予以確定?！斑x舉觀察能否完整順利地進行，有賴于選舉制度的規(guī)范和完善，包括選舉法、競選規(guī)則等，法律體系越完善，選舉觀察也就越能夠得以保障?！盵2]選舉觀察員制度在基層選舉方面的現(xiàn)實功效，從理論和實踐兩方面對我國選舉制度的完善提出了要求。李凡曾經指出：“如何進一步防范和減少選舉違法現(xiàn)象，并在此基礎上使我國的選舉監(jiān)督制度化和社會化，仍是中國選舉制度改革中必須思考的問題之一?！盵3]從選舉觀察的實施而言，規(guī)范選舉程序、落實選舉監(jiān)督應是完善我國選舉制度的一個關注點。

四、全面實現(xiàn)基層選舉監(jiān)督的途徑

村委會選舉觀察員制度是一項地方性制度在基層選舉監(jiān)督方面的創(chuàng)新形式，自2005年至今，該制度尚未涉及國內所有的省份。鑒于該項制度的成功經驗和政治成效，全面實現(xiàn)基層選舉監(jiān)督，可以從以下兩方面考慮。

（一）村委會選舉觀察員制度在地域范圍上的擴展

從制度運行的成功經驗及政治成效來看，村委會選舉觀察員制度可以在運行的地域范圍上有所擴展。學者王金紅曾指出，一項具有創(chuàng)新意義的制度規(guī)則要想在轉型時期政治發(fā)展和地方治理中順利實施并有效運轉，至少滿足三個條件：第一，制度本身符合地方政府發(fā)展或地方治理的需要；第二，制度設計必須在地方政府職能部門、專家學者等主體多元參與、協(xié)商討論的基礎上形成審慎務實的方案，而且需地方政府有關領導人樹立制度改革和制度創(chuàng)新的信心。第三，制度創(chuàng)新要想取得持久的制度績效，須循序漸進，在實踐中逐步完善。[4]這幾點大致可以歸結為制度運行的基本條件、創(chuàng)新動力和制度自身的完善幾個方面。

就制度運行的基本條件而言，基層選舉監(jiān)督在理論與實踐上的雙重弱化狀態(tài)和地方政治發(fā)展的實際需要是村委會選舉觀察制度引入的基本條件，客觀上不但要對經濟發(fā)展水平、政府職能改革、選舉制度改革、基層群眾自治、基層民主建設等發(fā)展程度做出評價，主觀上也需對民主監(jiān)督意識、社會參與程度和民間監(jiān)督力量做出考察。這些要素在不同地區(qū)的發(fā)展程度和水平關系著村委會選舉觀察員制度是否推行及推行的深度和廣度。綜合來看，我國這些年各地政治體制改革和發(fā)展的積累為選舉觀察制度的引入提供了良好的政治氛圍和各種條件。

在創(chuàng)新動力方面，在政府職能改革和治理創(chuàng)新的大勢下，以村委會選舉觀察為主要形式的村級選舉監(jiān)督已經引起政府部門的重視，同時也吸引了學者們對相關問題的理論研究，提出了有關制度建設和行之有效的實施方案。正是政府職能部門、專家學者和社會的多元參與，促成了廣東、湖北等省村（居）委會選舉觀察員制度的誕生與落實，體現(xiàn)了多方參與的制度創(chuàng)新機制，這一經驗值得借鑒和推廣。

從制度自身的完善來講，國內部分省份村委會選舉觀察員制度的實施，在顯現(xiàn)了良好的政治成效的同時，制度自身也在組織管理、觀察員隊伍建設、觀察形式等方面不斷加以完善，制度再生能力強，更新機制明顯，這為選舉觀察員制度在地域范圍上的擴展提供了基礎。

綜合考慮以上幾種因素，可以判斷，選舉觀察員制度在地域范圍上繼續(xù)擴展是可能的。但由于各地差異較大，需針對實際情況進行綜合判斷，循序漸進，不可盲目。若條件不完備而強行實施，不但起不到應有的作用，反而會帶來不必要的麻煩。

（二）基層人大代表選舉領域引入選舉觀察制度

我國有將近二十年的選舉觀察實踐，選舉觀察的對象主要是村（居）委會換屆選舉，而在基層人大代表選舉領域觀察實踐有限。就民主選舉而言，選舉觀察不應僅針對村（居）委會選舉，基層人大代表選舉也是一重要領域。約翰·穆勒指出：“由于人民并不親自主事，所以間接民主要求有一整套的監(jiān)督機構來對人民的代表及由此產生的政府進行監(jiān)督和防范，以免仆人濫用權力變成主人。”[5]對人民代表進行監(jiān)督，首先要做的就是對人民代表產生的過程進行監(jiān)督。就我國而言，對基層人大代表的選舉進行監(jiān)督是非常有必要的。

第一，促進選舉規(guī)范、推進民主政治的需要

基層人大代表的選舉有著廣泛的群眾基礎，選舉人與被選舉人之間關系密切，利益一致。但是，在人大選舉的程序規(guī)定與人大選舉的事實之間，一直有著不小的差距。從選舉的民主性來看，選舉程序的規(guī)范化要比選舉的結果本身更具有實際意義。如果選舉過程不嚴格依法依規(guī)，又能夠選出什么樣的代表呢？以破壞民主、損害選民權利為代價選出的人大代表是否能夠真正做到與選民的利益保持一致呢？為了選出能夠真正代表民意的人大代表，促使基層人大代表依法選舉和規(guī)范化運作，不僅僅需要選舉制度體制內的約束，更需要來自社會的力量——選舉觀察的介入與督促。國際選舉觀察制度的發(fā)展已具相當?shù)囊?guī)模和水平，在我國各項政治體制改革已進入新的歷史階段的背景下，在基層人大代表選舉領域適時引入選舉觀察制度，不僅是促使規(guī)范選舉的推手，而且也是促進我國民主政治建設、擴大政治參與的有效力量。

第二，加強選舉監(jiān)督、實現(xiàn)選舉公正的需要

《選舉法》規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的選舉，應當嚴格依照法定程序進行，并接受監(jiān)督。”這是選舉監(jiān)督的法律規(guī)定。人大代表代表的是人民，人大代表的選舉理應置于人民的監(jiān)督之下?！稇椃ā访鞔_規(guī)定人民是選舉監(jiān)督的主體，但如何監(jiān)督、其程序和方式如何，法律并未作出規(guī)定。事實上，對選舉過程的監(jiān)督在多地的基層人大代表選舉中因虛化而效果不明顯，廣泛的社會監(jiān)督更顯得無法可依。法治規(guī)定的缺失和監(jiān)督體制的不完備，極易在選舉的各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)操作失當而又缺乏促使更正的力量，這給濫用職權、暗箱操作創(chuàng)造了機會。例如，選舉管理機構對選舉進程控制過嚴而操縱選舉，政黨、團體對候選人的推薦因沒有明確的民主程序將推薦演變?yōu)榘k，而選民小組對正式候選人的確定也常常因為不公開不透明將討論、協(xié)商演變?yōu)閮榷ǎT如此類問題使得選舉有失公正，選舉監(jiān)督形同虛設。早在2002年，學者陳斯喜在討論選舉監(jiān)督機制時主張：“建立選舉觀察員制度，允許社會團體、研究機構派出觀察員，對各級人大代表選舉和國家機關領導人員選舉進行觀察?！盵6]學者李凡基于對中國選舉制度改革的研究，也明確提出在人大代表選舉中建立選舉觀察制度。[7]學者們的研究和呼聲為基層人大代表選舉領域引入選舉觀察員制度提供了理論依據(jù)。為了加強選舉監(jiān)督，充分發(fā)揮社會監(jiān)督力量，真正實現(xiàn)民主選舉的公開公正，在基層人大代表選舉中引入選舉觀察制度是目前較為有效且易操作的一種監(jiān)督形式。

參考文獻：

[1]蔡定劍.選舉監(jiān)督制度的研究十分必要[J].人大研究，2005，（4）.

[2]中國選舉制度改革研究課題組.建立選舉觀察制度[EB/OL]. http：//www.world-china.org/newsdetail.asp？newsid=3355

[3]李凡.中國選舉制度改革[M].上海交通大學出版社，2005：210.

[4]王金紅.南粵政治：廣東農村村民自治——實踐經驗與理論審視[M].北京：中國社會科學出版社，2009：98.

[5]劉軍寧.民主與民主化[M].北京：商務印書館，1999：37-38.

[6]陳斯喜.現(xiàn)實與理想：選舉程序改革的調研報告[A]//蔡定劍.中國選舉狀況的報告[R].北京：法律出版社，2002：368.

[7]李凡.中國選舉制度改革[M].上海：上海交通大學出版社，2005：197-198.

（責任編輯 焦德武）