民生工程預(yù)算管理框架建設(shè)之預(yù)算管理主體的確立

王治　毛志忠　謝慧

摘要：從中央到地方，越來越重視保障和改善民生，盡管民生工程已提出且付諸實施，但總體看來，地方政府財政部門缺乏專門負(fù)責(zé)民生工程預(yù)算的管理機構(gòu)，從而使得民生工程預(yù)算管理缺乏一個較為明確的預(yù)算主體，使得這項工作難以深入開展。本文從企業(yè)預(yù)算管理主體的角度出發(fā)探討政府預(yù)算主體，大膽提出民生工程預(yù)算管理主體的問題，以安徽省為例，深入分析民生工程辦公室（下文簡稱“民生辦”）是否可以作為民生工程預(yù)算管理主體，從而擔(dān)負(fù)監(jiān)督考核民生工程項目的具體職能，為進(jìn)一步完善民生工程提供理論支持和先導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：民生工程；預(yù)算管理主體；民生辦

中圖分類號：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）01-0052-007

“民生工程”自黨的十七大被正式提出，此后歷屆政府報告都突出強調(diào)此問題。它以保障和改善人民生活水平和質(zhì)量為出發(fā)點和著重點，以此來推進(jìn)社會發(fā)展，促進(jìn)社會和諧，維護(hù)國家穩(wěn)定。中國共產(chǎn)黨“以人為本”的執(zhí)政理念，是一種與民生工程的完美契合。[1]

預(yù)算是面向未來的財務(wù)規(guī)劃、組織目標(biāo)，進(jìn)一步行動皆由此確定。因而，它是組織管理中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。我國用于民生的財政支出金額巨大，必須進(jìn)行合理全面的預(yù)算管理。因此，做好民生工程預(yù)算管理是落實民生工程的基礎(chǔ)。但是作為最重要的工作抓手和推動力量，我國地方政府民生工程尚無專門的預(yù)算管理體系。全面預(yù)算管理明確整個體系中的預(yù)算管理主體是一切工作的起點，是管理控制體系之一，否則預(yù)算管理就無從談起。本文從預(yù)算管理主體的視角出發(fā)，借鑒發(fā)展成熟的企業(yè)預(yù)算管理體系，大膽提出在民生工程的預(yù)算管理中，是否可以建立一個明確的預(yù)算管理主體，從而擔(dān)負(fù)監(jiān)督考核民生工程項目的具體職能。具體來說，各地方政府中，除安徽省設(shè)立民生辦外，其他地方政府都沒有專門的機構(gòu)來管理民生工程。本文將以安徽省為例，以民生辦為研究對象，進(jìn)行深入的調(diào)查和分析，結(jié)合已有的理論成果，提出以民生辦作為地方政府民生工程預(yù)算管理主體，負(fù)責(zé)對整個民生工程預(yù)算子系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，并明確其具體職能，能夠為民生工程的實施提供具體的方案，使民生工程能夠得到具體落實。

一、文獻(xiàn)回顧與理論分析

預(yù)算管理起源于19世紀(jì)末英美的政府預(yù)算，目的是為了限制支出預(yù)算從政府移植到企業(yè)。但由于政府部門落后的財務(wù)制度與方法，它并沒有在政府預(yù)算中被發(fā)揚光大。相反，19世紀(jì)末，隨著西方現(xiàn)代工業(yè)的迅猛發(fā)展，受科學(xué)管理思想的影響，預(yù)算管理在企業(yè)內(nèi)部得到巨大發(fā)展。因此，企業(yè)在預(yù)算管理的發(fā)展歷程中擔(dān)當(dāng)著積極推進(jìn)的作用。一些學(xué)者通過對企業(yè)預(yù)算管理進(jìn)行研究，以此來研究預(yù)算管理。另外，企業(yè)預(yù)算管理的發(fā)展也為政府預(yù)算管理的進(jìn)一步發(fā)展提供了經(jīng)驗借鑒，兩者相互促進(jìn)。

（一）企業(yè)預(yù)算管理研究

預(yù)算有兩類：一是預(yù)測，告訴經(jīng)理人員他在未來會在什么樣的位置；二是標(biāo)準(zhǔn)，告訴經(jīng)理人員是否已經(jīng)達(dá)到和保持了預(yù)定的效率水平。[2]預(yù)算是一種普遍聯(lián)系、協(xié)調(diào)上下，通過財務(wù)條件予以表達(dá)的計劃。企業(yè)預(yù)算是對將來一定期間的預(yù)期計劃，這個計劃包含了企業(yè)的一切經(jīng)營活動，對其進(jìn)行詳細(xì)的數(shù)量化的設(shè)定，最終形成最高管理者為整個公司以及各個部門制定的目標(biāo)、策略及其方案。 [3]因此，企業(yè)預(yù)算管理與不同理論的碰撞使其不斷完善，呈現(xiàn)出階段性的發(fā)展趨勢。

1922年，麥金農(nóng)出版《預(yù)算控制》一書，正式標(biāo)志著企業(yè)預(yù)算管理理論的產(chǎn)生。隨后，代理理論首先被引入預(yù)算管理的研究歷程中，從而產(chǎn)生了里程碑式的大轉(zhuǎn)變。一些學(xué)者將研究涉及激勵對預(yù)算的影響上、業(yè)績評價與預(yù)算管理的關(guān)系，以及預(yù)算管理體系的構(gòu)建與發(fā)展。隨后，研究者們考慮了戰(zhàn)略管理等理論與預(yù)算管理的結(jié)合，預(yù)算松弛對預(yù)算管理的影響，以及如何利用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)提高預(yù)算效率等。 [4]

預(yù)算管理組織的構(gòu)建是企業(yè)預(yù)算管理中必須解決的核心問題，必須有合理的機構(gòu)設(shè)置和明確的責(zé)任歸屬。而一個完善的預(yù)算組織體系中的核心是預(yù)算管理委員會。實踐證明，預(yù)算管理委員會可以包括預(yù)算管理組織的基本職能。因此，在一定的意義上，預(yù)算管理組織的建設(shè)相當(dāng)于預(yù)算管理委員會的建設(shè)。在這過程中，董事會處于核心位置，組建其決策機構(gòu)并發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（二）政府預(yù)算管理研究

關(guān)于政府公共預(yù)算的研究很早就出現(xiàn)了，至今已有約300年發(fā)展史。自19世紀(jì)初到20世紀(jì)30年代，經(jīng)濟(jì)自由理論盛行，政府預(yù)算管理充當(dāng)?shù)膬H僅只是簡單的控制收支的工具。而后，20世紀(jì)30年代到60年代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的復(fù)雜變化使得政府預(yù)算的功能凸現(xiàn)出來，預(yù)算管理受到了應(yīng)有的重視。

在研究政府預(yù)算管理的時候，有學(xué)者引入“資源稀缺性”等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為理論依據(jù)，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為背景，希望嘗試構(gòu)建預(yù)算經(jīng)濟(jì)學(xué)。通過這種創(chuàng)新型的研究，資源的合理配置得到進(jìn)一步落實，從而推進(jìn)政府預(yù)算規(guī)模的控制和政府預(yù)算的監(jiān)督。20世紀(jì)70年代以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開放程度不斷提高的國際環(huán)境、時代飛速變遷使得公共管理改革迫在眉睫，預(yù)算管理對于當(dāng)代世界各國都是必要的，應(yīng)將效率預(yù)算引入公共預(yù)算。中國的公共預(yù)算改革，借鑒了西方零基預(yù)算、績效預(yù)算的方法，通過與西方聯(lián)邦預(yù)算組織體系對比顯示出我國存在的問題，并為我國預(yù)算組織提供了進(jìn)一步發(fā)展的建議和意見[5]，形成了具有中國特色的公共預(yù)算研究視角。[6][7]

然而，縱觀國內(nèi)外預(yù)算管理研究史，不難發(fā)現(xiàn)，對于政府預(yù)算的組織機構(gòu)研究資料頗為有限，基本浮于表面，停留在理論分析階段，并未結(jié)合實際進(jìn)行系統(tǒng)性的全面深入的探究。企業(yè)預(yù)算和政府預(yù)算從來都不是相互孤立的。Peter A.Pyhrr成功地把零基預(yù)算從政府預(yù)算引入企業(yè)預(yù)算中，并獲得了廣泛應(yīng)用。建立健全預(yù)算組織體系，是一個發(fā)揮人的主觀能動性的過程，可以充分降低信息不對稱，實現(xiàn)資源的有效配置和充分利用。[8]相較于政府預(yù)算，企業(yè)預(yù)算的發(fā)展更為成熟，在組織體系方面的研究中更為完善。在預(yù)算組織體系上，關(guān)于政府預(yù)算主體的確立以及政府預(yù)算體系結(jié)構(gòu)等問題缺乏相應(yīng)的研究。關(guān)于企業(yè)與政府預(yù)算管理的對比研究，學(xué)者們也沒有過多涉及和深入探索。民生工程作為政府預(yù)算管理的一個及其重要的組成部分，需要有一個合理有效的預(yù)算管理機構(gòu)。因此，本文將通過企業(yè)與政府預(yù)算主體的比較研究，闡明政府預(yù)算管理主體缺位的問題，并提出相應(yīng)的解決措施。

二、政府預(yù)算與企業(yè)預(yù)算的對比分析與思考

預(yù)算管理的主體在預(yù)算管理中發(fā)揮著重要的作用。它有權(quán)力和能力，是具有科學(xué)管理知識和專業(yè)技能、肩負(fù)相應(yīng)的權(quán)威和權(quán)力、直接從事管理活動的人或人的集合。預(yù)算管理的主體等價于預(yù)算管理委員會，預(yù)算管理委員會組織架構(gòu)如圖1。

預(yù)算管理委員會是集決策、編制、分派執(zhí)行目標(biāo)、監(jiān)督、績效評價各項職能于一體，直接對董事會負(fù)責(zé)，具有最高決策權(quán)，是預(yù)算管理的最高管理機構(gòu)，符合作為預(yù)算管理主體的標(biāo)準(zhǔn)。其內(nèi)部組織框架如圖2。

預(yù)算管理委員會下設(shè)預(yù)算管理部，這個部門一般由公司財務(wù)總部和各營業(yè)部分公司的財務(wù)部人員組成，其職責(zé)分為三個階段：首先是組織企業(yè)預(yù)算的編制、審查、匯總，作為一個信息傳達(dá)者，將上報、下達(dá)、報告，全程跟蹤監(jiān)督，最后總結(jié)并分析發(fā)生原因，提出改進(jìn)措施和建議。

相較于企業(yè)預(yù)算管理委員會，政府預(yù)算沒有一個一體化管理的機構(gòu)，更多體現(xiàn)的是一種分權(quán)制衡的管理機制（美國國會網(wǎng)站）。政府預(yù)算管理組織體系如圖3。

將政府看作是一個企業(yè)，那么財政部和人大的職能綜合可以看作是其預(yù)算管理委員會，而各政府部門便是具體的執(zhí)行層面。在企業(yè)中，預(yù)算管理委員會扮演著樞紐中心的角色，組織管理預(yù)算的編制、預(yù)算執(zhí)行中的責(zé)任歸屬、權(quán)利劃分和利益分配，在企業(yè)預(yù)算中起到了協(xié)調(diào)、控制的作用，充分調(diào)動整個企業(yè)相關(guān)人員的積極性。然而，政府預(yù)算沒有這樣一個樞紐，其雖然結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，但不能替代樞紐的重要作用。政府預(yù)算職能與企業(yè)預(yù)算職能對比如表1。

預(yù)算管理委員會保證了企業(yè)全面預(yù)算管理權(quán)威性、科學(xué)性、規(guī)范化和有效實施，其在企業(yè)預(yù)算的成功運作是值得借鑒和學(xué)習(xí)的。政府預(yù)算分權(quán)制衡的優(yōu)點需要保留，在此基礎(chǔ)上，是否可以提出一個承擔(dān)樞紐作用的虛擬預(yù)算主體，將職能過于分散可能帶來的混亂、信息不對稱等問題扼殺，是政府預(yù)算未來發(fā)展的一個方向。

民生工程作為政府提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的一個依托，與部門基本支出和其他項目支出相比有其自身的特殊性。嚴(yán)格完整的預(yù)算控制對于預(yù)算執(zhí)行具有極大的貢獻(xiàn)，這對預(yù)算組織體系便有嚴(yán)格要求。[9]然而，地方政府缺乏專門負(fù)責(zé)民生工程預(yù)算的管理機構(gòu)，從而使得民生工程預(yù)算管理缺乏一個較為明確的預(yù)算主體，使得這項工作難以深入開展。目前國內(nèi)僅安徽省財政廳設(shè)置了民生工程辦公室，統(tǒng)籌推進(jìn)全省的民生工程項目，并數(shù)次受到國家領(lǐng)導(dǎo)人的充分肯定。本文將深入到民生辦的案例分析中，首先提出假設(shè)：民生辦是否可以作為民生工程的預(yù)算管理主體？

三、案例研究背景與案例介紹

（一）案例研究背景

財政部每年的財政支出中，公共財政支出約占2/3的份額，巨大的財政支出需要進(jìn)行有效配置，以達(dá)到資源利用的最大化，最大程度惠民利民，預(yù)算管理在其中扮演著重要角色。當(dāng)前，我國民生工程預(yù)算實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工負(fù)責(zé)制。簡單說來，我國民生工程預(yù)算是多個部門預(yù)算的匯總，是一項跨部門預(yù)算。作為跨部門預(yù)算，民生工程預(yù)算管理的預(yù)算主體實際上是民生工程各個項目分配到的各部門，各部門在組織本單位的預(yù)算編制時，將民生工程項目作為其整體預(yù)算的一個組成部分，并做好項目的執(zhí)行工作。政府各級各部門遵循“兩上兩下”或“三上三下”的編制程序，以本部門的預(yù)算編制總體要求具體安排預(yù)算工作。這種預(yù)算管理模式，存在多種缺陷。部分最優(yōu)高于整體最優(yōu)。由于各部門負(fù)責(zé)的民生工程項目不同，很可能各部門在預(yù)算管理過程中各司其職，只追求本項目預(yù)算最優(yōu)，而忽略甚至是不顧民生工程這一整體的最優(yōu)，造成部分之和小于整體的結(jié)果。不同職能部門編制預(yù)算一般是根據(jù)自身情況直接向上級匯報，同級之間很少會進(jìn)行交互了解。這樣會造成資源的浪費以及預(yù)算的誤差。民生工程只是部門預(yù)算的一部分，部門在預(yù)算管理過程中難以做到將其最優(yōu)化。另一方面，對于整個民生工程預(yù)算的拼湊不能形成一個深入系統(tǒng)的預(yù)算管理，這對民生工程的實施和發(fā)展都是極其不利的。民生工程并沒有一個統(tǒng)籌規(guī)劃的組織機構(gòu)，其各項目分布在不同的部門，這是民生工程預(yù)算管理的一大障礙。因此試想，我們是否可以建立一個組織機構(gòu)，借鑒預(yù)算管理委員會，統(tǒng)籌管理整個民生工程預(yù)算，為民生工程確定一個完整的預(yù)算管理主體？

（二）案例介紹

2007年安徽省直部門作出指示，要求安徽省各市成立民生工程辦公室。民生辦隸屬安徽省財政廳，負(fù)責(zé)牽頭組織實施，制定民生工程實施意見、籌資方案和實施辦法，管理資金，開展考核，做好全省民生工程實施工作會議和協(xié)調(diào)小組會議籌備工作，為協(xié)調(diào)小組各成員單位搞好服務(wù)，確保各項目標(biāo)任務(wù)完成。為了保證整個省民生工程的整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，作了進(jìn)一步人事調(diào)動的安排，在省直廳局確定一名民生工程聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)與各市民生辦中確定的聯(lián)絡(luò)員進(jìn)行定期的工作匯報和溝通交流。同時監(jiān)察、審計部門負(fù)責(zé)民生工程的監(jiān)督檢查工作，保證各單位民生工程的順利進(jìn)行?？梢钥闯?，安徽省民生工程的組織框架較為明晰，各機構(gòu)內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一，分工明確，極大推進(jìn)了省民生工程的大力建設(shè)和發(fā)展。安徽省民生工程組織結(jié)構(gòu)見圖4。

安徽省民生工程辦公室作為負(fù)責(zé)民生工程所有相關(guān)事宜的專門小組，以民生工程的各項工作為己任，組織民生工程的預(yù)算、實施，推進(jìn)民生工程的進(jìn)行，協(xié)調(diào)一致、政策宣傳并全過程跟蹤監(jiān)督，保證民生工程工作的順利完成。與此同時，安徽省民生工程辦公室也服務(wù)于同民生相關(guān)的其他問題，致力于為民之所需、民之所用的工作目標(biāo)。主要職責(zé)是：

1.謀劃全局，提出建議。在全省民生工程項目的確定和各種有關(guān)政策的擬定上，積極提出建議和意見。篩選來年計劃將要被列入省民生工程的具體項目，結(jié)合具體項目實施的需求，組織民生工程項目所在部門和單位進(jìn)行全面預(yù)算，統(tǒng)籌規(guī)劃資金預(yù)算。

2.制定方案，落實政策。在省政府制定民生工程實施方案和有關(guān)政策的過程中，民生辦配合參與，協(xié)助完成。

3.籌集資金，加強監(jiān)管。在擬定資金分配方案時，與有關(guān)部門共同商議，切實提高資金的使用效率。資金的籌集、落實、分配、利用以及管理需要民生辦組織有效監(jiān)督，保證資金流動的透明度。

4.督促部門，強化主體。民生辦下放具體工作任務(wù)，確定民生工程責(zé)任主體。各相關(guān)單位和部門在具體實施項目的過程中，民生辦適時督促工作的進(jìn)行，并在需要之時全力協(xié)助，加強推進(jìn)全省民生工程的組織實施。

5.掌握情況，反映問題。對于民生工程的所有相關(guān)資料進(jìn)行收集保存，分析資料帶來的信息，掌握全省各市的民生工程信息，匯總連接到省直部門構(gòu)建民生工程信息網(wǎng)，以便及時了解工作的進(jìn)展程度和各種障礙問題，在最短時間內(nèi)作出反應(yīng)并給予支持。

6.綜合協(xié)調(diào)，形成合力。省直部門與各市民生辦聯(lián)絡(luò)員要定期溝通聯(lián)系，匯報工作的進(jìn)度和出現(xiàn)的問題，密切合作，上下配合，共同推進(jìn)民生工程的切實落實。

7.組織宣傳，營造環(huán)境。及時將民生工程的各種相關(guān)信息發(fā)布給人民群眾，大力宣傳民生工程，與人民群眾形成直接對話式的互動，將民生工程的進(jìn)展和成效告知群眾，加強人民群眾對政府工作的信任，形成良好的社會氛圍。

8.加強督查，嚴(yán)格考核。帶頭組織對民生工程項目實施的監(jiān)督和檢查，就民生工程具體落實情況進(jìn)行考察，嚴(yán)格考評工作是否符合既定目標(biāo)。

9.組織召開省民生工程協(xié)調(diào)小組及其辦公室確定的各類會議。

10.協(xié)調(diào)小組及其他事項。

各項資料顯示，安徽省在民生工程建設(shè)中表現(xiàn)尤為突出，產(chǎn)生了良好的社會效應(yīng)。作為特例的存在，民生辦在安徽省民生工程深入推進(jìn)的過程中功不可沒。本文認(rèn)為民生辦在促進(jìn)民生工程實施上發(fā)揮了以下作用：①統(tǒng)籌全局的組織作用。民生工程項目在分布上的分散性，更是給民生工程的統(tǒng)籌規(guī)劃帶來巨大不便。民生辦對民生工程的專門管理，工作從規(guī)劃全局開始，將各部門信息有效整合，達(dá)到各要素的最佳組合。②步調(diào)一致的指揮作用。分散在各部門的民生工程項目，沒有一個專門負(fù)責(zé)進(jìn)行集中統(tǒng)一指揮的機構(gòu)，很容易造成混亂的局面，民生辦的存在，很好地解決了這一問題。③推進(jìn)合作的協(xié)調(diào)作用。政府機構(gòu)各部門在實施民生工程的過程中，一般是根據(jù)本部門的要求去完成工作，而不是站在民生這個整體工程的角度優(yōu)先衡量如何進(jìn)行民生工程的具體實施。與其他部門協(xié)調(diào)合作推進(jìn)民生工作更難成為部門工作的重點。民生辦的成立將此任務(wù)直接規(guī)劃到其主要工作職責(zé)中，通過完美的協(xié)調(diào)奏出優(yōu)雅的樂章。④及時有效的控制作用。民生辦在民生工程實施過程中，及時掌握反饋信息，作出相應(yīng)反應(yīng)。一旦出現(xiàn)問題，不僅從單個項目上去考慮解決措施，還可以縱觀全局求得最優(yōu)方案。⑤全民參與的連接作用。民生工程是為民辦事，只有在真實了解人民需求的情況下才能辦好事辦實事，這就需要全民參與，達(dá)到信息的交互溝通，做好群眾來信來訪，宣傳政策，答疑解惑，將人民群眾的心聲作為第一信號和實施民生工程的依據(jù)。并將所反映的情況和信息及時處理，提高政府工作效率，實現(xiàn)民生工程的同時，提高政府服務(wù)水平，切實落實廣大人民群眾的利益。

民生辦在民生工程推進(jìn)過程中其發(fā)揮的作用和取得的成績值得深思和探究，可以以此作為其他各省學(xué)習(xí)的典型，為我國民生工程發(fā)展健全提供實踐依據(jù)?？隙嗣裆k的作用和成績之后，本文有了更進(jìn)一步的探索目標(biāo)。作為民生工程管理的專門機構(gòu)，在民生工程預(yù)算管理當(dāng)中，民生辦的角色扮演是如何進(jìn)行的？民生辦是否可以作為預(yù)算管理主體呢？

四、案例分析與討論：民生辦是否

可以作為民生工程的預(yù)算管理主體？

（一）民生辦的組織體系

在對民生辦是否可以作為民生工程預(yù)算主體的分析研究中，以企業(yè)預(yù)算管理委員會為參照，采用對比研究的方法，剖析民生辦可能存在的不足和缺陷。選擇預(yù)算管理委員會作為參照物的緣由有兩點：第一，預(yù)算管理委員會作為企業(yè)預(yù)算管理的最高管理和決策機構(gòu)，符合預(yù)算管理主體定義的所有元素。將預(yù)算管理主體帶入民生工程的預(yù)算管理中，預(yù)算管理委員會是最佳學(xué)習(xí)和借鑒的成功經(jīng)驗。第二，在預(yù)算管理體系中，民生辦與預(yù)算管理委員會在結(jié)構(gòu)上所扮演的角色相仿，在職能上也是有所重合。通過比較，可以直觀反映出民辦可能存在的不足和需要完善的地方。企業(yè)和政府預(yù)算組管理職責(zé)分別如表2、表3。

表2、表3具體分析了組織結(jié)構(gòu)中各部分的主要職責(zé)。民生辦所蘊含的政府職能與預(yù)算管理委員會在組織結(jié)構(gòu)中的位置有一定的相似性，并且在預(yù)算管理職責(zé)方面也很靠近。預(yù)算管理委員會由董事會發(fā)起，集決策、編制、分派執(zhí)行目標(biāo)、監(jiān)督、績效評價各項職能于一體，直接對董事會負(fù)責(zé)，具有最高決策權(quán)，是實現(xiàn)一體化的企業(yè)預(yù)算管理工作的最高管理機構(gòu)，在預(yù)算管理方面，它是統(tǒng)籌于各部門之上的。然而，作為隸屬于財政廳的下設(shè)機構(gòu)，民生辦處于政府職能機構(gòu)的下層，民生工程項目所在部門大多數(shù)是它的上級或者同級機構(gòu)，這與預(yù)算管理委員會統(tǒng)籌于各部門是截然不同的。與預(yù)算管理委員會的最高管理機構(gòu)的性質(zhì)不同，民生辦是作為其他各執(zhí)行部門的輔助機構(gòu)而不是主導(dǎo)機構(gòu)。在民生工程的預(yù)算管理中，民生辦不具有決策權(quán)，它一般只擁有參與權(quán)；民生辦沒有審核權(quán)，對于預(yù)算方案的貢獻(xiàn)主要是信息的傳輸上。民生辦職能十分有限，無法也不可能統(tǒng)籌管理整個民生工程。民生工程的各個項目分散于各職能機構(gòu)當(dāng)中，民生辦沒有足夠的權(quán)力在此之上進(jìn)行預(yù)算管理。

（二）主要職能的比較分析

作為管理主體，委員會的主要職責(zé)包括：①審議通過有關(guān)制度；②進(jìn)行財務(wù)預(yù)測；③目標(biāo)、編制方法和程序；④審查整體及各部門的草案；⑤協(xié)調(diào)和解決矛盾；⑥提交董事會審批，通過后下達(dá)；⑦檢查預(yù)算執(zhí)行情況，監(jiān)督分析，提出改進(jìn)措施；⑧提出建議，對矛盾進(jìn)行調(diào)解和仲裁；⑨審查年度預(yù)算，并提出評估意見。

民生辦在民生工程預(yù)算管理中，主要有以下四點職能：①參與制定預(yù)算管理制度；②篩選來年計劃將要被列入省民生工程的具體項目，統(tǒng)籌規(guī)劃資金預(yù)算；③對于民生工程的所有相關(guān)資料進(jìn)行收集保存，分析資料帶來的信息，掌握全省各市的民生工程信息，匯總連接到省直部門構(gòu)建民生工程信息網(wǎng)；④綜合監(jiān)督檢查民生工程預(yù)算的執(zhí)行情況，進(jìn)行嚴(yán)格考核和評議。

民生辦在民生工程預(yù)算管理上的實際職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到作為預(yù)算管理主體的理論要求，它在整個民生工程預(yù)算管理中的作用主要體現(xiàn)在各部門之間的綜合協(xié)調(diào)。借鑒預(yù)算管理委員會的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上基于具體環(huán)境制定政策并保障實施。

通過對比分析，本文認(rèn)為民生辦作為民生工程的專門管理機構(gòu)主要工作重點是協(xié)調(diào)各部門深入推進(jìn)民生工程的實施。但是，其本身權(quán)限極為有限，缺乏至上的決策權(quán)，民生辦在預(yù)算管理職責(zé)方面與預(yù)算管理主體相差甚遠(yuǎn)。民生辦缺乏理論嚴(yán)謹(jǐn)性，并不能直接作為預(yù)算主體。但是，民生辦的成立為民生工程預(yù)算主體的確立提供了可能，指引了民生工程預(yù)算管理向著全新的方向發(fā)展。這可能成為一項創(chuàng)舉，為民生工程帶來里程碑式的意義。

五、結(jié)論和啟示

企業(yè)全面預(yù)算管理已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)成熟的階段，作為預(yù)算管理主體的預(yù)算管理委員會在企業(yè)預(yù)算管理過程中占據(jù)核心地位，功不可沒。在民生工程預(yù)算管理中，本文大膽提出這樣的想法：借鑒企業(yè)預(yù)算管理的組織體系，將其引入到民生工程預(yù)算管理中，確立一個民生工程預(yù)算管理主體，以促進(jìn)財政資金的最優(yōu)配置，提高財政資金的使用效率。安徽省民生工程一直領(lǐng)先發(fā)展，在全國范圍內(nèi)也是佼佼者。與其他各省相比，安徽省唯一設(shè)立了民生工程專門管理機構(gòu)——民生辦。在對民生辦的案例研究中，我們首先提出以民生辦作為預(yù)算主體的假設(shè)，通過對民生辦的組織體系和政府職能與預(yù)算管理委員會的比較分析，我們發(fā)現(xiàn)民生辦并不能直接作為民生工程預(yù)算管理主體，但是它可以作為一個機構(gòu)，在制定方案、監(jiān)督執(zhí)行和保障實施方面發(fā)揮積極作用。

企業(yè)預(yù)算管理的完善理論和先進(jìn)經(jīng)驗將我們的目光定格在預(yù)算管理主體上。通過對理論的分析以及結(jié)合安徽省民生工程具體實踐的成功經(jīng)驗，我們發(fā)現(xiàn)，民生辦在民生工程的實際實踐過程中具有突出作用。那么，建立真正的屬于民生工程預(yù)算管理主體，究竟會與民生工程發(fā)生怎樣的化學(xué)反應(yīng)呢？實踐經(jīng)驗告訴我們，這一設(shè)想是值得我們大膽一試且相當(dāng)必要的。民生辦已初步具備預(yù)算管理主體的特征，無論是在制定方案、監(jiān)督執(zhí)行和保障實施方面都有著積極的作用。然而不可否認(rèn)，這與我們的目標(biāo)還存在相當(dāng)大的差距。其中，最為迫切的一點便是權(quán)力的授予。權(quán)力是實行監(jiān)督和保障實施的關(guān)鍵，只有將民生辦拉到一個可以凌駕各相關(guān)部門，而不僅僅只是某個項目、方案或者工程的高度，才能真正在預(yù)算上實現(xiàn)變革。除此之外，便是借鑒預(yù)算管理委員會的具體職責(zé)。這不僅需要依據(jù)理論基礎(chǔ)，還需要結(jié)合政府預(yù)算特有的特征，與具體情況相聯(lián)系，“因地制宜”完善民生辦的政府職能，走向預(yù)算管理主體的進(jìn)化之旅。

當(dāng)然，本文研究也存在很多不足。關(guān)于預(yù)算管理組織體系的研究文獻(xiàn)本身就不多，大部分學(xué)者的研究重點是預(yù)算模式，還有很大的研究領(lǐng)域亟待開拓。因此，現(xiàn)有的關(guān)于民生工程的研究中，理論基礎(chǔ)比較薄弱，其應(yīng)用理論還需要更多的實踐證明。因此，預(yù)算管理委員會的合理性還需要進(jìn)一步考證。本文在案例研究中，運用了大量的對比，以預(yù)算管理委員會為標(biāo)準(zhǔn)參照物，從一個視角剖析民生辦，忽視了企業(yè)和政府在環(huán)境上的本質(zhì)差異。但是，本文希望提供一個全新的理念，一個新的角度來審視民生工程，并通過研究結(jié)論，對實踐具有積極的意義。但是，在促進(jìn)民生工程乃至政府預(yù)算的發(fā)展的同時，在實踐中，還需要結(jié)合具體情況深入考慮其可行性，建立有效和完善的制度以保障實施，實現(xiàn)最廣大人民群眾的利益。

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（責(zé)任編輯 秋 妍）