食品安全責(zé)任的法律分配

馬英娟

2月27日，國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)對(duì)我國(guó)目前在食品藥品安全監(jiān)管方面的工作情況進(jìn)行了回應(yīng)。其中特別提到了食品安全謠言、奶粉抽檢、外賣如何監(jiān)管等幾個(gè)直接關(guān)系到公眾身體健康和生命安全的問題。每當(dāng)遇到食品安全問題，公眾的第一反應(yīng)是追究食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、政府及監(jiān)管部門的責(zé)任，其實(shí)，社會(huì)其他主體，包括消費(fèi)者，也有相應(yīng)的法律義務(wù)。

食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任

食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任包括事先、事中和事后三個(gè)方面，體現(xiàn)在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的全過程。這些義務(wù)大體上可以分為如下三類。

取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可。我國(guó)的食品行政許可分為兩類：一類是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的職業(yè)許可。“從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可”，同時(shí)，“國(guó)家對(duì)食品添加劑生產(chǎn)實(shí)行許可制度”。另一類是產(chǎn)品的生產(chǎn)許可?！妒称钒踩ā芬?guī)定，利用新的食品原料生產(chǎn)食品，或者生產(chǎn)食品添加劑新品種、食品相關(guān)產(chǎn)品新品種應(yīng)當(dāng)依法取得許可。

依照法律、法規(guī)要求和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。為防止食品安全事故的發(fā)生，國(guó)家要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者根據(jù)法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者高于法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)的水準(zhǔn)制定企業(yè)的內(nèi)部規(guī)則，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行控制。如果未能符合法律、法規(guī)和食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的要求，則構(gòu)成違法。

建立確保食品安全的制度性保障和組織性保障。制度性保障義務(wù)：比如，食品安全追溯體系；從業(yè)人員健康管理制度；等等。企業(yè)的組織性保障義務(wù)，即必須配備專職或兼職的食品安全專業(yè)技術(shù)人員和食品安全管理人員，而且將配備這兩類人員作為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者取得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的條件之一。

政府及其監(jiān)管部門的責(zé)任

行政機(jī)關(guān)，即狹義的政府，則承擔(dān)日常監(jiān)管的職責(zé)。基于法律的不完備性和法庭訴訟的不足，現(xiàn)代國(guó)家日益強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)管責(zé)任。

制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)

隨著食品產(chǎn)業(yè)分工的日益細(xì)化，食品交易范圍的不斷擴(kuò)大，加之科學(xué)技術(shù)在食品生產(chǎn)工藝中的運(yùn)用，食品安全日益成為專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，而且變化迅速，需要一種專業(yè)的、持續(xù)的監(jiān)管。但正如美國(guó)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家波斯納所言：“立法機(jī)關(guān)雖然是最民主的，但其不具備處置具體風(fēng)險(xiǎn)的專家知識(shí)、機(jī)構(gòu)能力和時(shí)間?！睘閷?shí)現(xiàn)法律對(duì)破壞市場(chǎng)的行為的阻嚇作用和對(duì)市場(chǎng)失靈的矯正作用，政府及有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的首要義務(wù)就是根據(jù)法律制定相應(yīng)實(shí)施細(xì)則和規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)食品安全立法的可操作性，確保食品安全立法的動(dòng)態(tài)實(shí)施。

截至2016年1月，我國(guó)關(guān)于食品安全的法律主要有7部。為實(shí)施這些法律，國(guó)務(wù)院頒布了多部行政法規(guī)以及近30件規(guī)范性文件；國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委和食藥監(jiān)總局等監(jiān)管部門頒布的規(guī)章、食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范性文件達(dá)400多件。這些法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)在增強(qiáng)《食品安全法》的可操作性、確保《食品安全法》的落實(shí)方面發(fā)揮了巨大的作用。

規(guī)范和控制食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的義務(wù)

政府的食品安全監(jiān)管采用的具體的規(guī)范和控制手段包括：風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。屬于政府監(jiān)管責(zé)任的包括：制定、調(diào)整、實(shí)施國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃；針對(duì)食品安全隱患進(jìn)行調(diào)查；等。因最初掌握食品信息的主體是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，所以，政府監(jiān)管部門的監(jiān)測(cè)與評(píng)估實(shí)質(zhì)上是為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。信息監(jiān)管。主要通過以下五種方式實(shí)現(xiàn)，即食品標(biāo)簽監(jiān)管、食品廣告監(jiān)管、食品安全信息發(fā)布、食品安全黑名單和食品安全全程追溯等。標(biāo)準(zhǔn)控制?！皣?guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在本企業(yè)適用?！笔称飞a(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度，在為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者賦予取得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可義務(wù)的同時(shí)，也為食品安全監(jiān)管部門設(shè)定了依法許可的義務(wù)。食品安全知識(shí)普及。政府部門有食品安全知識(shí)普及方面的責(zé)任。與此同時(shí)，“鼓勵(lì)社會(huì)組織、基層群眾性自治組織、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”開展食品安全知識(shí)普及工作。

法律課責(zé)

我國(guó)目前關(guān)于政府監(jiān)管的問責(zé)主要是針對(duì)公務(wù)員個(gè)人。至于行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，《食品安全法》僅限于違法實(shí)施檢查、強(qiáng)制等執(zhí)法措施的行政賠償責(zé)任，對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)或違法行使監(jiān)管權(quán)力的情形沒有通過法律規(guī)范予以明確課責(zé)，存在一定的瑕疵。

社會(huì)其他主體的責(zé)任

社會(huì)其他主體的責(zé)任類型

監(jiān)督義務(wù)。監(jiān)督義務(wù)，是社會(huì)其他主體在確保食品安全過程中最為重要的責(zé)任。修訂后的《食品安全法》明確了四類社會(huì)組織的監(jiān)督義務(wù)：食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織、新聞媒體、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)。

廣告禁止責(zé)任。廣告的責(zé)任承擔(dān)主體，首推食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。但是，社會(huì)其他主體下列行為也違反了廣告禁止性規(guī)定：第一，食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者組織（以收費(fèi)或牟利方式）向消費(fèi)者推薦食品。第二，社會(huì)團(tuán)體或者其他組織、個(gè)人為虛假廣告或者其他虛假宣傳代言，使消費(fèi)者權(quán)益受損。

法律課責(zé)。除廣告禁止責(zé)任涉及食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者組織之外，其余責(zé)任皆指向食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)的被動(dòng)監(jiān)督法律義務(wù)，主要包括以罰款為主的經(jīng)濟(jì)處罰和以撤銷資格為主的行政處分。

消費(fèi)主體的隱含責(zé)任

消費(fèi)主體基本上不具有責(zé)任，尤其是消費(fèi)者。但是，這并不意味著，消費(fèi)主體只享有權(quán)利，不履行責(zé)任。在此僅簡(jiǎn)要列舉消費(fèi)主體權(quán)利所隱含的相關(guān)義務(wù)。

其一，獲取食品安全知識(shí)的權(quán)利和獲取食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的權(quán)利，作為兩種典型的權(quán)利，具有請(qǐng)求權(quán)的特征，其核心關(guān)切在于“消費(fèi)者借助何種手段獲取知識(shí)和信息”，因此，隱含在其中的、指向消費(fèi)主體自身的相關(guān)義務(wù)便是：不得使用非法手段獲取信息和知識(shí)。

其二，改善食品安全環(huán)境的權(quán)利，是一種豁免權(quán)，亦即消費(fèi)主體本身并不承擔(dān)改善食品安全環(huán)境的義務(wù)，但是，作為一個(gè)具有實(shí)踐理性的主體，消費(fèi)主體被預(yù)設(shè)了不應(yīng)該減損食品安全環(huán)境這一義務(wù)，亦即自保的責(zé)任。如果消費(fèi)主體對(duì)食品安全環(huán)境的好壞漠不關(guān)心，那么食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和政府監(jiān)管部門也就沒有改善的責(zé)任了。

消費(fèi)主體隱含責(zé)任的開放性和復(fù)雜性，構(gòu)成了消費(fèi)主體權(quán)利的開放性和多樣性的基礎(chǔ)，并進(jìn)而為《食品安全法》的完善提供了空間。

食品安全責(zé)任的共治結(jié)構(gòu)

經(jīng)過2015年的修訂，《食品安全法》形成了以國(guó)家食品藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)為中軸的縱向結(jié)構(gòu)和以食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、食品行業(yè)協(xié)會(huì)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)分工并立的橫向結(jié)構(gòu)。以此為基礎(chǔ)，食品安全責(zé)任也依照縱向和橫向進(jìn)行新的排列組合，形成了具有中國(guó)特色的食品安全責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。然而，這一責(zé)任網(wǎng)絡(luò)并沒有窮盡食品安全的相關(guān)責(zé)任，反而留下了諸多的空白之處。只不過，這一舉措并非法律規(guī)范的不作為，而恰恰是“社會(huì)共治”原則的體現(xiàn)。道德責(zé)任、其他制度性責(zé)任，在留白之處展現(xiàn)著活力，將社會(huì)其他主體更妥當(dāng)?shù)丶{入到責(zé)任網(wǎng)絡(luò)中來，推動(dòng)社會(huì)共治的常態(tài)化。