高速公路節(jié)假日免收費問題研究

孫怡

[提要] 2012年7月下旬，國務(wù)院批準《重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案》，我國迎來了高速公路節(jié)假日免費通行的時代。但是，《方案》頒布后，引發(fā)了社會的巨大爭議，許多不利后果有待解決完善。

關(guān)鍵詞：高速公路；公私合作；節(jié)假日免費

中圖分類號：F57 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年2月6日

2012年7月21日，北京市出現(xiàn)了前所未有的特大暴雨，受大暴雨影響，位于北京市豐臺區(qū)的京石高速公路南崗?fù)萋范畏e水嚴重，最深處達6米，造成3人死亡，多輛車受損。如此嚴峻時刻，高速公路卻沒有停止收費。有車主說，緊急時刻首發(fā)集團不是想著抬杠放行而是想著繼續(xù)收費，使得汽車堵塞收費站，積水淹沒汽車帶給車主巨大的財產(chǎn)和人身安全損失。北京7月21日的暴雨使首都公路發(fā)展集團成為了眾矢之的，暴雨過后有80位在京石高速受災(zāi)的車主找到首發(fā)集團要求索賠。雖然按照“使用者付費”的原則，收費站收費有法律依據(jù)，合理合法。但是我國高速公路是公路基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，具有公物性。在危及人身和財產(chǎn)安全的緊要關(guān)頭，高速公路公司是否應(yīng)當承擔起一定的社會責任沒做好疏散交通，緊急情況不收費抬杠放行的應(yīng)對預(yù)案呢？

2012年7月下旬，國務(wù)院批準了由交通運輸部、發(fā)改委、財政部、監(jiān)察部、國務(wù)院糾風辦制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案》（以下簡稱《方案》），在2012年8月2日該方案公布實施。該方案共分為實施范圍、工作要求、保障措施三部分，規(guī)定了對小型客車7座以下（含7座），包括允許在普通收費公路行駛的摩托車在國家法定的重大節(jié)假日春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)和國慶節(jié)免收通行費。2012年8月上旬，交通運輸部發(fā)布了《關(guān)于切實做好重大節(jié)假日免收小型客車通行費有關(guān)工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求地方政府的交通運輸管理部門貫徹實施前述免費通行政策。2012年9月30日，該政策在全國范圍內(nèi)正式實施，實施的時間是2012年9月30日零點到2012年10月7日24點（普通公路以車輛通過收費站收費車道的時間為準，高速公路以車輛駛離出口收費車道的時間為準）。免費通行的收費公路范圍為符合《中華人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》規(guī)定，經(jīng)依法批準設(shè)置的收費公路（含收費橋梁和隧道）。對于機場高速公路是否實行免費通行，由各?。▍^(qū)、市）人民政府自行決定。

《方案》剛開始頒布的時候，社會上好評如潮，但是實施效果并不盡如人意。2012年的國慶連休小長假，是政策第一次實施的時間。小長假過后，據(jù)交通運輸部新聞發(fā)言人表示，2012年8天連休小長假首次實施高速免費政策以來，全國收費公路交通流量累計為2.39億輛次，比上年同期增長38.2%。但伴隨著高出行率的是道路交通擁擠和交通事故的高發(fā)。據(jù)交通運輸部的報告，長假期間，全國累計上報520條公路交通阻斷，車禍死亡人數(shù)更是高達794人。不僅如此，出行的司機戲稱高速公路像“龜路”，政策不公平使大客車和貨車沒有享受到優(yōu)惠政策，高速公路經(jīng)營公司（下文簡稱“公路公司”）大喊虧損200億、“虧不起”，一系列社會問題引發(fā)我們的探討。

一、高速公路節(jié)假日免費政策的社會效果

（一）高速公路節(jié)假日免費政策的積極社會效果

1、降低公眾節(jié)假日自駕成本，緩解“一票難求”局面。重大節(jié)假日免收小車通行費這一政策的實施有利于降低有車一族自駕出行成本。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，居民汽車保有量不斷攀升。由于我國放假時間集中，公眾平時很難有時間訪友出游，重大節(jié)假是我國公眾集中探親訪友，度假出游的高峰。往往鐵路、航空運力緊張，出現(xiàn)“一票難求”局面。高速公路免收費大大降低了公眾自駕出行的成本，有車一族可以選擇自駕出行，分流了航空、鐵路的運力，緩解我國運力緊張的局面。

2、拉動內(nèi)需，促進旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展。《方案》頒布后，公眾節(jié)假日出行從節(jié)約成本和舒適度等方面考量，有車一族會更加偏向高速公路出行，同時促進了有車一族的出行熱情，公眾出行將帶動餐飲。住宿、加油服務(wù)等一系列服務(wù)業(yè)的發(fā)展，同時繁榮景區(qū)經(jīng)濟，對拉動內(nèi)需有很大的促進作用。

（二）高速公路節(jié)假日免費政策的消極社會效果

1、節(jié)假日高速公路擁堵嚴重。2012年的國慶小長假是免費政策的第一次施行，原本國慶小長假就是出行的高峰，基于首次免費政策嘗鮮的推動下車輛出行過于集中，使得高速公路不同情況地出現(xiàn)“低速”。

2、車流增多，成本耗費增加。交通運輸部新聞發(fā)言人2013年9月公布的數(shù)據(jù)顯示：2012年國慶節(jié)起的四個免費重大節(jié)假日，全國高速公路小型客車流量4.2億輛次，共免收小客車通行費143.08億元。同時，養(yǎng)護成本和折舊費用卻攀升。高速公路企業(yè)在重大節(jié)假日要耗費更多的人力物力去維護高速公路安全和秩序，提供更多的人工服務(wù)，此時卻不收費，企業(yè)沒有積極性，服務(wù)質(zhì)量和效果令人堪憂。

3、時間限制過窄、不靈活。由于《方案》中規(guī)定的時間免費時間都是從重大節(jié)假日第一天的零點起算，使得出現(xiàn)很多駕駛?cè)颂崆鞍研】蛙嚂r駛上高速公路，停在收費站前不通過等待免費時間到來的情況，前面的車不通過，后面的車走不了，使得汽車都擁堵在收費站。除夕并不在這次免費的時段內(nèi)，但是依據(jù)我國的傳統(tǒng)習慣過春節(jié)一般除夕出行，政策不能靈活變通，使真正為了過春節(jié)出行的旅客沒有享受到政策帶來的優(yōu)惠。

二、《方案》頒布后引發(fā)的爭議

（一）“公權(quán)力”視角下分析高速公路免費問題中的爭議

1、從公權(quán)力角度分析高速公路免收費政策的內(nèi)容是合法合理的。從公權(quán)力的視角看，如果公路公司對高速公路的收費權(quán)來源于行政授權(quán)，公路利用人對公司并不存在私法義務(wù)，并且應(yīng)該享有公法上的權(quán)利。此時，即使是免收費也是國家而非公司承擔了公法上的義務(wù)，與公司利益無關(guān)。因此，對于具有公共屬性的高速公路，國家讓公民無償享受公共產(chǎn)品，充分地顯示其公益性是合法合理的。

2、無需補償公路公司的虧損。公權(quán)力的視角下，收費權(quán)應(yīng)該屬于行政征收的范疇。既然是行政征收就不得以盈利為目的，并且公司作為被授權(quán)的組織，不僅享有行政職權(quán)，更應(yīng)該承擔行政責任。在國務(wù)院制定出節(jié)假日免費政策后，公司必須承擔其責任，無權(quán)再要求行政機關(guān)給予賠償。

（二）“私權(quán)力”視角下分析高速公路免費問題中的爭議。若公路公司是基于行政機關(guān)的特許而設(shè)立的，那么公路收費權(quán)則源于私權(quán)利。因為行政法律法規(guī)并沒有表明收費權(quán)基于特許，這使得高速公路收費權(quán)若屬于私權(quán)，節(jié)假日免費政策將導(dǎo)致以下問題：

1、侵害公路經(jīng)營公司的財產(chǎn)權(quán)。公路經(jīng)營公司被特許經(jīng)營后成為純粹的市場主體，遵循“私法自治”原則。對于免收通行費的事項，屬于公路經(jīng)營公司“自治”領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)營事務(wù)。免收通行費的行政決定，直接減少了公路經(jīng)營公司的收入，嚴重影響了公路經(jīng)營公司的收費權(quán)，對此，國務(wù)院做出免征決定必須遵循“法律保留原則”。除法律、法規(guī)已有規(guī)定或修改已有的免收通行費規(guī)定外，政府無權(quán)通過一般規(guī)范性文件另行設(shè)定。因此，國務(wù)院必須按照法定程序修改《條例》，才能符合合法性的程序要求?？芍瑖鴦?wù)院的免收決定，顯然缺乏合法性的法理基礎(chǔ)，進而形成“行政非法干預(yù)市場”的印象。那么，對免收通行費使公路公司減少的收入，公路公司也可以要求行政機關(guān)賠償。

2、行政機關(guān)違反信賴保護原則。行政信賴保護原則是行政許可法中的一條重要原則，《行政許可法》第8條第1款也明確規(guī)定了行政法上的信賴保護原則。公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當依法給予補償。對于公路公司而言，依法取得了高速公路的營運許可，依法向來往車輛收取過路費用，此時根據(jù)信賴保護原則，行政機關(guān)不得擅自改變以及生效的行政許可。高速公路節(jié)假日免費的決策在沒有協(xié)商的情況下擅自改變了高速公路經(jīng)營管理者的行政特許經(jīng)營，造成了高速公路經(jīng)營者的收入損失，極大地影響了公路投資者的利益，對此行政機關(guān)應(yīng)當依法給予補償。此外，行政機關(guān)擅自變更許可，帶來了政府的信任危機，極大地打擊了經(jīng)營者的投資熱情，對高速公路的運營管理及未來投資建設(shè)都有一定的影響。行政機關(guān)應(yīng)該在出臺政策前與公路公司達成共識，既尊重了法律原則，又為政策順利實現(xiàn)創(chuàng)造條件。

對于變更或撤銷行政許可的情形，第8條第2款根據(jù)《行政許可法》關(guān)于變更或撤回行政許可的規(guī)定，其需要同時滿足準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化和為了公共利益兩個必要條件。但是在免費通行政策中，我們既沒有看到客觀情況發(fā)生了重大變化足以導(dǎo)致原有行政許可的變更，也不能認為對7座以下的小客車免費就必然構(gòu)成了公共利益。就客觀情況而言，我們看不到該免費政策出臺的2012年和之前照常收費的其他年份有什么明顯的不同。就公共利益而言，筆者前文已經(jīng)闡述了只對小客車免收通行費并不必然代表公共利益，不僅如此《方案》將社會經(jīng)濟弱勢群體排除在免費之外的做法，有違公共利益的初衷，難免讓人感覺有“劫貧濟富”之嫌。由上面分析可知，《方案》也不存在可使行政機關(guān)變更或撤銷行政許可的情形，所以該方案有違信賴保護原則。

三、完善建議

（一）完善公共政策。在公共政策領(lǐng)域，許多政策制定出來后沒有得到很好的貫徹落實，在執(zhí)行過程中遇到很多困難，很大程度上和政策本身的障礙因素有關(guān)，所以應(yīng)該從完善政策本身著手，使政策更加科學、合理和民主，這樣政策才會被人們認同，進而更好地被執(zhí)行。

（二）強化政府和市場合作，即公私合作。我國長期是公私分明，公私不分受到了長期的批評。人們拒絕“私”這個詞匯，私營經(jīng)濟被稱為民營經(jīng)濟，國有企業(yè)改革，吸納私有資本，被稱為吸納民營資本，最后稱為混合所有制經(jīng)濟。實際上，民營經(jīng)濟和和私營經(jīng)濟沒有區(qū)別，改革三十年不承認私營經(jīng)濟，但是政府和市場的合作里，需要公私合作。在一些特殊的領(lǐng)域，政府無法完成，就需要民營資本完成。例如，寧波至上海的高速公路，上海由于經(jīng)濟發(fā)達，率先完成，杭州由于經(jīng)濟乏力，通過招商引資最終完成，這里的招商引資就是一種公私合作。但是，這種公私合作需要巨大的財力或者權(quán)力支撐以換取政府的信任，從而才能促成這種合作，當然這種合作很有可能形成權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象。因此，公私合作就是公共物品的供給借助私人資源進行互補。另外，公共資源由于它的低效率引入私人資源進行管理，或者是公共物品的供給時間太長，西方國家的政黨都是選舉型的，因此，為了在公共物品的供給不受選舉的影響，愿意將其交給私人資本進行管理。所以，公私合作對于政府來說，是為了達到共贏；對于市場來說，是為了達到互利。因為有些投資是漫長的、低收益、很穩(wěn)定，此時公司合作就顯得至關(guān)重要了。以高速公路假日是否收費的問題來看，由于高速公路的特殊屬性，政府、高速公路企業(yè)和民眾利益訴求的差異，導(dǎo)致《方案》頒布后爭議巨大，為了解決爭議，公私合作不失為一個良好的解決途徑。

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