“禁穆令”何以攪動(dòng)各方神經(jīng)？

王鴻剛

內(nèi)容摘要：特朗普政府的“禁穆令”挑戰(zhàn)了很多美國(guó)人認(rèn)為決不可改變的法理原則、價(jià)值信念與歷史傳統(tǒng)，也被認(rèn)為嚴(yán)重背離了美國(guó)的國(guó)家安全利益，更難以被國(guó)際社會(huì)接受。雖然“禁穆令”被暫時(shí)叫停，但與此有關(guān)的政策辯論、司法博弈和國(guó)際紛爭(zhēng)仍在持續(xù)，其背后折射出的新動(dòng)向更將對(duì)國(guó)際格局產(chǎn)生不可忽視的影響。

關(guān)鍵詞：特朗普政府 “禁穆令” 戰(zhàn)略影響

2017年1月27日，剛剛上任一周的美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署了名為《保護(hù)美國(guó)免受外國(guó)入境恐怖分子襲擊》的行政命令。這一行政令明確要求收緊美國(guó)的移民和難民政策，并在實(shí)施過程中有明顯指向穆斯林國(guó)家的內(nèi)容，因而被廣泛稱作“禁穆令”。雖然“禁穆令”很快被司法部門叫停，但仍在美國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)引起軒然大波，與此有關(guān)的政策辯論、司法博弈和國(guó)際紛爭(zhēng)還在持續(xù)并日趨升級(jí)。

到底什么是“禁穆令”？

同特朗普上臺(tái)后疾風(fēng)驟雨般發(fā)布的諸多行政命令一樣，這一行政命令是要求有關(guān)部門對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行重新評(píng)估并作出修正的總統(tǒng)指令。

該命令指出，簽證發(fā)放工作的失誤曾直接導(dǎo)致“9·11”恐襲，雖然此后美國(guó)改進(jìn)了簽證政策，但仍未能阻止大量有恐怖傾向或與恐怖組織有關(guān)的外來人口進(jìn)入美國(guó)。鑒于中東安全局勢(shì)日益惡化，美國(guó)必須高度警惕，堅(jiān)決堵住制度漏洞，將所有對(duì)美國(guó)懷有敵意、不認(rèn)可美國(guó)價(jià)值原則或有暴恐傾向的人擋在國(guó)門之外，確保本土安全萬無一失。為此，特朗普要求國(guó)土安全部、國(guó)務(wù)院和國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室等部門重新評(píng)估簽證發(fā)放工作以及移民政策與難民政策。按照該行政命令的說法，為確保評(píng)估工作有序進(jìn)行，減少評(píng)估工作負(fù)擔(dān)，自該令頒布之日起的90天內(nèi)暫緩向部分國(guó)家的普通公民發(fā)放簽證；未來120天內(nèi)暫停所有難民入境，以便對(duì)難民進(jìn)行充分背景核查；無限期禁止敘利亞難民進(jìn)入美國(guó)，直到總統(tǒng)特朗普認(rèn)為“相關(guān)制度已作出足夠改進(jìn)”；將2017財(cái)年美國(guó)計(jì)劃接收的難民數(shù)量從此前的11萬人大幅壓縮至5萬人。同時(shí)，該令還留下“特事特辦”的口子，允許特定情況下繼續(xù)向受限人群發(fā)放簽證或允許以難民身份進(jìn)入美國(guó)，尤其是對(duì)信仰基督教的難民予以特別優(yōu)待。

乍看起來，除敘利亞被“點(diǎn)名”外，行政命令的文本中并未出現(xiàn)有關(guān)“穆斯林國(guó)家”的字樣。該令之所以備受爭(zhēng)議并被認(rèn)為是“禁穆令”，關(guān)鍵在于受影響的均為中東穆斯林國(guó)家。針對(duì)該命令，特朗普政府官員解釋道：受簽證禁令影響的主要有伊朗、蘇丹、敘利亞、利比亞、索馬里、也門和伊拉克七個(gè)國(guó)家，并特意強(qiáng)調(diào)這七國(guó)是奧巴馬政府圈定的。奧巴馬總統(tǒng)二任后期曾簽署法案，以防范恐怖分子入境為由，對(duì)2011年3月1日后訪問過伊朗、伊拉克、蘇丹、敘利亞、利比亞、索馬里和也門的旅行者實(shí)施一定入境限制，部分人群不再享有免簽待遇。而特朗普政府的行政命令則更進(jìn)一步，禁止了上述七國(guó)的所有普通公民入境美國(guó)。這些重點(diǎn)針對(duì)穆斯林國(guó)家的禁令，加之針對(duì)信仰基督教難民的特別待遇以及特朗普選戰(zhàn)期間的反穆斯林言論，給人一種強(qiáng)烈暗示，似乎上述七國(guó)的所有人都與恐怖活動(dòng)有潛在關(guān)聯(lián)，而且這種關(guān)聯(lián)性又源于這些國(guó)家的特定宗教信仰。正因如此，這一行政命令被廣泛稱作“禁穆令”。

“禁穆令”剛一頒布就引起軒然大波。禁令造成近6萬張簽證作廢，已抵達(dá)美國(guó)機(jī)場(chǎng)的數(shù)百名乘客被扣留，大量準(zhǔn)備前往美國(guó)的國(guó)際乘客被拒絕登機(jī)。為表達(dá)對(duì)禁令的反對(duì)，成千上萬美國(guó)民眾聚集在各主要機(jī)場(chǎng)及白宮、國(guó)會(huì)、最高法院等政府機(jī)構(gòu)門前舉行示威，局勢(shì)陷入一片混亂。很快，華盛頓州政府和明尼蘇達(dá)州政府對(duì)聯(lián)邦政府提起訴訟，要求凍結(jié)該行政令。2月3日，華盛頓州西區(qū)聯(lián)邦地方法院法官詹姆斯·羅巴特作出判決，在全美范圍內(nèi)暫停執(zhí)行該行政令。特朗普政府隨即提出上訴，指控羅巴特裁決逾越司法權(quán)限，申請(qǐng)緊急暫停羅巴特的“凍結(jié)令”，但被聯(lián)邦第九巡回上訴法院駁回。依照法律程序，特朗普政府所謂“禁穆令”被暫時(shí)叫停，國(guó)土安全部等部門依照判決不再執(zhí)行該行政令中與移民有關(guān)的部分內(nèi)容，國(guó)務(wù)院開始向上述七國(guó)公民重新發(fā)放簽證。自此，“禁穆令”進(jìn)入極為復(fù)雜的司法博弈階段，其最終結(jié)果可能要由最高法院作出判決。此外，特朗普政府日前透露，即將出臺(tái)新版行政令，對(duì)個(gè)別舉措有所調(diào)整，但仍保留前一版指令的多數(shù)內(nèi)容。

為何遭各方質(zhì)疑反對(duì)？

“禁穆令”之所以爭(zhēng)議巨大，是因?yàn)樗魬?zhàn)了很多美國(guó)人認(rèn)為決不可改變的法理原則、價(jià)值信念與歷史傳統(tǒng)，也被認(rèn)為嚴(yán)重背離了美國(guó)的國(guó)家安全利益，同時(shí)也難以被國(guó)際社會(huì)所接受。概言之，來自各方的質(zhì)疑和反對(duì)主要體現(xiàn)在如下方面。

一是夾藏私利。有人指出，既然行政令的陳述起點(diǎn)是“9·11”，那么人們自然會(huì)想起“9·11”劫機(jī)者主要來自沙特、埃及、阿聯(lián)酋和黎巴嫩。為什么這幾個(gè)國(guó)家沒有被列入禁令，反而是另外七個(gè)國(guó)家？是不是因?yàn)樘乩势占易逶?jīng)與沙特、埃及有過生意往來？是不是因?yàn)樘乩势占易逶诘习蓍_發(fā)的高爾夫球場(chǎng)？巴基斯坦和阿富汗兩國(guó)長(zhǎng)期以來被美國(guó)視為“恐怖分子的天堂”，問題如此“嚴(yán)重”的國(guó)家也未被列入禁令，同樣令人費(fèi)解。特朗普家族所涉及的商業(yè)利益同特朗普政府所認(rèn)定的國(guó)家利益之間是否存在某些不恰當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)，正成為律師們?cè)絹碓礁信d趣的問題。

二是存在歧視。特朗普在行政令中反復(fù)引用美國(guó)的《移民與國(guó)籍法》。該法確實(shí)規(guī)定了總統(tǒng)有權(quán)在他認(rèn)為必要時(shí)采取適當(dāng)措施暫停特定外國(guó)公民入境美國(guó)，這成為特朗普推出行政令的主要依據(jù)。但該法同時(shí)規(guī)定：不得因種族、性別、民族、出生地和居住地對(duì)任何特定人群采取歧視性措施?！敖铝睢敝袑?duì)難民境遇的漠視以及對(duì)基督教難民的特別優(yōu)待條款和特朗普本人的公開表態(tài)，顯然是對(duì)穆斯林存有偏見和歧視，因而不僅遭到伊朗、伊拉克等國(guó)的強(qiáng)烈批評(píng)，而且也遭到美國(guó)國(guó)內(nèi)人權(quán)、人道和宗教團(tuán)體強(qiáng)烈反對(duì)，認(rèn)為其是對(duì)人類普遍尊嚴(yán)的嚴(yán)重侵犯，使本就弱勢(shì)的穆斯林群體處境雪上加霜。

三是適得其反。這種反穆斯林的政策嚴(yán)重破壞了美國(guó)同穆斯林國(guó)家之間好不容易修復(fù)起來的合作關(guān)系；由于美國(guó)的全球反恐行動(dòng)高度依賴于這些穆斯林國(guó)家的配合，惹惱了他們，必然極大挫傷中東國(guó)家的反恐熱情，增加美國(guó)自身的反恐難度。而且，這種反穆斯林的舉動(dòng)也會(huì)給“伊斯蘭國(guó)”的反美宣傳和招募人員提供契機(jī)，令“親者痛仇者快”，是搬起石頭砸自己的腳，使美國(guó)變得更加不安全。這也是美國(guó)的傳統(tǒng)盟友、地區(qū)反恐伙伴和美國(guó)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的外交官反對(duì)“禁穆令”的重要理由之一。

目前，“禁穆令”雖被暫時(shí)和部分叫停，但由于這一行政令既事關(guān)特朗普政府和總統(tǒng)本人的信譽(yù)，又涉及整個(gè)國(guó)家的價(jià)值理念和文化傳統(tǒng)，因而與此相關(guān)的爭(zhēng)論和博弈非但沒有中止，反而有愈演愈烈之勢(shì)。一邊是人數(shù)雖少但能量巨大、我行我素且爭(zhēng)強(qiáng)好勝的特朗普政府，一邊是匯聚到一處的各路政治力量，雙方都擺出一副矢志不渝、只進(jìn)不退的架勢(shì)，都認(rèn)為自己的原則和行動(dòng)合情合理合法，都決意在這一問題上決不妥協(xié)，各種后續(xù)動(dòng)作正在醞釀中。

折射出很多深層問題

除引起巨大爭(zhēng)議外，“禁穆令”攪動(dòng)各方神經(jīng)的原因還在于：其背后折射出很多深層問題，彰顯出美國(guó)政治生態(tài)的某些新特征以及美國(guó)內(nèi)外政策的新動(dòng)向，并可能牽動(dòng)未來國(guó)際格局的一些重大變化。這些特征、動(dòng)向和變化同樣可以用幾個(gè)關(guān)鍵詞來概括。

一是不消停。與八年前奧巴馬以“變革”為口號(hào)入主白宮時(shí)的情形相比，特朗普當(dāng)前急于求變的心情可謂有過之而無不及。因而剛一上任就頒布幾十道行政命令和備忘錄，內(nèi)容涉及擴(kuò)軍、修墻、醫(yī)改、金融、能源、移民等各個(gè)方面，“禁穆令”不過是其中的一道指令而已?？梢钥闯?，特朗普政府肯定是要大干一場(chǎng)的，這必然會(huì)對(duì)奧巴馬政府的既往政策和各個(gè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀進(jìn)行大幅度改變。但這些問題此前就爭(zhēng)議頗多，目前的狀態(tài)乃是各派利益訴求相互妥協(xié)折中的結(jié)果，政策的改變必然帶來利益的重新分配，再度較勁恐怕在所難免。不消停，很可能成為相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)美國(guó)政治的突出特征。

二是不成熟。特朗普本人缺乏政府部門工作經(jīng)驗(yàn)，被稱為“政治素人”，其思想觀念被認(rèn)為難以擺脫根深蒂固的商業(yè)味道。無論是從競(jìng)選狀態(tài)轉(zhuǎn)為執(zhí)政狀態(tài)，還是形成系統(tǒng)周密的治國(guó)理念，都要有個(gè)過程，期間出現(xiàn)一些冒失和莽撞舉動(dòng)是在所難免的；其核心團(tuán)隊(duì)成員也多有任人唯親之嫌，“小集團(tuán)”色彩濃重，因而在擬定“禁穆令”過程中未能與其他行政部門充分溝通。缺了行政部門對(duì)白宮新主人想法的校正環(huán)節(jié)，各項(xiàng)政策往往會(huì)有失偏頗甚至出現(xiàn)差錯(cuò)。此次“禁穆令”的倉促出臺(tái)，是特朗普政府專業(yè)性仍需提升的證據(jù)之一。這意味著，一定時(shí)間內(nèi)，外界將不得不與一個(gè)隨意性較大、可預(yù)測(cè)性較差的美國(guó)政府打交道。

三是不團(tuán)結(jié)。新總統(tǒng)上臺(tái)，本應(yīng)有一段相對(duì)穩(wěn)定的“政治蜜月期”。但特朗普上任一周，僅用“禁穆令”一招，就在激化國(guó)內(nèi)矛盾、加劇政治極化和社會(huì)分化方面“向前邁出一大步”。上千名外交官聯(lián)名通過異議渠道發(fā)出抗議，顯示出白宮與行政部門之間的重大分歧；麥凱恩等重量級(jí)共和黨議員公開表達(dá)憂慮，顯示出特朗普與傳統(tǒng)共和黨人間的微妙關(guān)系；奧巴馬打破前任總統(tǒng)不評(píng)價(jià)繼任者的傳統(tǒng)做法而公開指責(zé)“禁穆令”，顯示出民主共和兩黨的起碼默契正在被打破；CNN、《紐約時(shí)報(bào)》等媒體對(duì)“禁穆令”也極力渲染，煽動(dòng)民眾反對(duì)情緒，對(duì)特朗普擺出一副“跟你沒完”的架勢(shì)。在美國(guó)政治中，“斗”是常態(tài)；但在總統(tǒng)上任之初就如此勢(shì)如水火，是極不尋常的。

四是不負(fù)責(zé)?！敖铝睢背雠_(tái)與特朗普宣揚(yáng)的“美國(guó)優(yōu)先”原則理念有直接關(guān)系。主權(quán)國(guó)家首先考慮自身利益是天經(jīng)地義的事，特朗普強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”本也無可厚非。但在移民政策上不顧他國(guó)感受、在難民接收方面逃避國(guó)際責(zé)任，讓人懷疑“美國(guó)優(yōu)先”是不是意味著特朗普政府將毫無顧忌地挑戰(zhàn)國(guó)際社會(huì)長(zhǎng)期遵循的價(jià)值準(zhǔn)則和普遍堅(jiān)守的道義底線。尤其是聯(lián)想到特朗普政府在全球氣候變化問題上不負(fù)責(zé)任的表態(tài)，以及對(duì)美國(guó)貨幣政策的全球“溢出效應(yīng)”的漠不關(guān)心態(tài)度等，人們真的要好好想想未來的全球治理應(yīng)如何在缺乏美國(guó)建設(shè)性參與的情況下繼續(xù)推進(jìn)。

五是不確定。過去八年間，奧巴馬政府花了很大力氣，才基本修復(fù)了因小布什政府在中東地區(qū)大搞“政權(quán)更迭”和“民主改造”而嚴(yán)重惡化的美國(guó)與伊斯蘭世界關(guān)系。眼下，即便特朗普政府的“禁穆令”被叫停，仍使美伊關(guān)系再度陷入微妙、脆弱和不確定的境地之中。同時(shí)，特朗普政府飄忽不定的行事風(fēng)格，也使其同盟國(guó)家私下議論頗多，難免心生疑惑。迄今英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、日本等國(guó)都已傳出不少這方面憂慮。就此而言，美國(guó)同盟體系的走向也存在不確定性，特別是特朗普在對(duì)俄和對(duì)華政策上的表態(tài)，更讓人高度關(guān)注未來大國(guó)關(guān)系向何處去的問題。總之，由于特朗普政府這個(gè)新變量的出現(xiàn)，“不確定”將成為未來一段時(shí)期大國(guó)關(guān)系和地緣政治的重要特征。

“禁穆令”的出臺(tái)及其曲折命運(yùn)，標(biāo)志著特朗普政府開局不利，也預(yù)示著其未來執(zhí)政之路決不會(huì)一片坦途。“禁穆令”背后所釋放的諸多信號(hào)，對(duì)于處在十字路口的中美關(guān)系而言，也同樣具有警示意義。當(dāng)然，出臺(tái)“禁穆令”是在國(guó)際形勢(shì)深刻變動(dòng)和美國(guó)國(guó)內(nèi)民粹盛行的背景下，急于求變的特朗普政府所作出的本能反應(yīng)。未來特朗普政府很可能根據(jù)形勢(shì)變化對(duì)其各項(xiàng)政策不斷作出修正調(diào)整。

參考文獻(xiàn)：

1.《總統(tǒng)行政令：強(qiáng)化執(zhí)行邊境安全和移民政策》，美國(guó)白宮網(wǎng)站，2017年1月25日。

2.《加勒特·埃普斯：特朗普總統(tǒng)的移民行政令是“禁穆令”嗎？》，《大西洋月刊》網(wǎng)站，2017年1月30日。

（責(zé)任編輯：王碧薇）