如何監(jiān)督未來(lái)的監(jiān)察委？

監(jiān)察委是監(jiān)督其他機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，但監(jiān)察委本身也應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督。對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，無(wú)外乎內(nèi)部、外部?jī)煞N途徑。

編者按：2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），部署在上述三省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。2017年1月8日，十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)在京閉幕，全會(huì)提出，將推動(dòng)制定國(guó)家監(jiān)察法，籌備組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委的成立，將是最重要的政治改革之一。且聽(tīng)馬懷德先生對(duì)監(jiān)察委的解讀。

《方案》的目的就是要設(shè)立一個(gè)與國(guó)務(wù)院平行、獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外的監(jiān)察機(jī)關(guān)，也就是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。我們可以稱之為“一府一委兩院”制度。之所以設(shè)立“一委”，就是要加強(qiáng)對(duì)一府兩院和其他公職人員的監(jiān)督。它所產(chǎn)生的影響，可能不亞于1998年、2003年的兩次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。從這個(gè)角度看，用“事關(guān)全局的重大政治改革”是比較恰如其分的。

依據(jù)現(xiàn)在的行政監(jiān)察法，監(jiān)察部門的覆蓋范圍只包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。這個(gè)范圍窄于公務(wù)員法。我國(guó)的公務(wù)員法很特殊，調(diào)整對(duì)象不僅僅是行政機(jī)關(guān)工作人員，也包含了立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、各黨派和主要人民團(tuán)體的公職人員等。只要你是行使公權(quán)力、由財(cái)政供養(yǎng)，都算廣義的公務(wù)員。今后，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察范圍會(huì)與公務(wù)員法持平，比如法院、檢察院、醫(yī)院、學(xué)校等都在監(jiān)察之列。

現(xiàn)在，很多大型國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)由政府、國(guó)資委任命。這些由政府任命的國(guó)企人員也要接受監(jiān)察。

目前的行政監(jiān)察法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等。但由于有限的監(jiān)察手段分散于各個(gè)部門，且偏重事后監(jiān)督，所以一些方式方法在實(shí)踐中難以落實(shí)。一旦改革，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察手段將得到優(yōu)化、豐富。除以往的監(jiān)察方法外，審計(jì)、反腐反瀆案件偵查等，都將集于一身。尤其對(duì)貪腐、瀆職案件的刑事偵查措施，過(guò)去只能由檢察院享有，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有這項(xiàng)權(quán)力。以后，監(jiān)察委也許可以使用刑事拘留、逮捕甚至監(jiān)視居住等手段。

這里還涉及偵查成本問(wèn)題。現(xiàn)在，紀(jì)委在查處違紀(jì)過(guò)程中只有黨內(nèi)的手段措施，雖然也能收集一些證據(jù)，但筆錄、口供等要想成為司法程序中的證據(jù)都要經(jīng)過(guò)檢察院的二次轉(zhuǎn)化。在這個(gè)過(guò)程中，不僅可能出現(xiàn)問(wèn)題，還可能出現(xiàn)變數(shù)，造成無(wú)用功。監(jiān)察委員會(huì)如果享有反貪反瀆案件的偵查權(quán)，就大大減少了轉(zhuǎn)化的必要性。這不僅解決了限制違法違紀(jì)嫌疑人人身自由的合法性問(wèn)題，還能填補(bǔ)紀(jì)檢機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在銜接、協(xié)調(diào)過(guò)程中的障礙、漏洞，同時(shí)也會(huì)在法律上受到更大約束。

（監(jiān)察委是監(jiān)督其他機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，但監(jiān)察委本身也應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督。）對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，無(wú)外乎內(nèi)部、外部?jī)煞N途徑。十八大后，中紀(jì)委提出“打鐵還需自身硬”“防止燈下黑”“信任不能代替監(jiān)督”等自我監(jiān)督理念，也設(shè)置了相關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。比如“紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室”，就是專門對(duì)內(nèi)部人員進(jìn)行監(jiān)督。

外部監(jiān)督來(lái)自人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。各級(jí)人大產(chǎn)生監(jiān)察委這個(gè)機(jī)構(gòu)，任命其人員、聽(tīng)取其報(bào)告、對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行質(zhì)詢，這些都是監(jiān)督的一部分。社會(huì)公眾監(jiān)督看似很虛，但因?yàn)閬?lái)自媒體、老百姓各種方法手段的全方位、全天候監(jiān)督，人民群眾還可以通過(guò)舉報(bào)、投訴、來(lái)信來(lái)訪等傳統(tǒng)方式監(jiān)督，所以實(shí)際上比較“實(shí)”。

多種監(jiān)督中，最重要的就是法律的監(jiān)督。如果將行政監(jiān)察法修改為《國(guó)家監(jiān)察法》，通過(guò)法律明確監(jiān)察委的職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)轉(zhuǎn)程序、具體措施，并按照法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的方式進(jìn)行監(jiān)督，會(huì)有很好的效果。尤其對(duì)于這種權(quán)力大、涉及面廣的重要部門，更需要強(qiáng)化法律對(duì)其職權(quán)行使的有效監(jiān)管。

（本文為馬懷德教授接受《南方周末》專訪的節(jié)選，采訪者為南方周末記者 滑璇）