自然正義原則對我國行政程序立法的啟迪

王 林，張明新

（1.連云港師范高等?？茖W(xué)校學(xué)報編輯部，江蘇連云港222006；2.江蘇師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇徐州221116）

自然正義原則對我國行政程序立法的啟迪

王 林1，張明新2

（1.連云港師范高等專科學(xué)校學(xué)報編輯部，江蘇連云港222006；2.江蘇師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇徐州221116）

自然正義（自然公正）原則是英國普通法中一項古老的法原則。在司法實踐中，英國法院不僅將其適用于法院和行政裁判所的司法，而且也適用于行政，并在行政法領(lǐng)域發(fā)展成為正當(dāng)程序原則。20世紀(jì)以來，行政程序法成為西方各國行政法發(fā)展的重要內(nèi)容。目前，我國行政程序立法與實踐中存在的諸如重實體、輕程序，偏重行政效率、規(guī)避立法約束，監(jiān)督和落實機(jī)制欠缺等問題，可以借助自然正義原則加以約束和糾正。

自然正義；程序正義；行政程序法

自然正義（Natural Justice）又稱自然公正，作為自然法的產(chǎn)物，不僅是英國普通法的一項古老的法原則，也是人的理性、公平、正義等觀念的集中體現(xiàn)?！蹲杂纱髴椪隆返谌艞l規(guī)定：“任何自由人，如未經(jīng)其同等地位之人依據(jù)這塊土地上的法律作出合法裁判，皆不得被逮捕、監(jiān)禁、沒收財產(chǎn)、剝奪法律保護(hù)權(quán)、流放，或加以任何其他形式的損害?！盵1]327這是關(guān)于自然公正理論的最早表述，從此，它不僅成為英國普通法的一項法律原則，而且是其核心內(nèi)容。美國深受英國普通法的影響，吸收并引入了自然公正理論，創(chuàng)立了美國法中著名的“正當(dāng)法律程序”（Due Process of Law）原則。美國憲法修正案第五條規(guī)定：“非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)。非經(jīng)公平賠償，私有財產(chǎn)不得充作公用?！钡谑臈l第一款規(guī)定：“無論何州，不得制定或施行剝奪合眾國公民之特權(quán)或特免的法律；非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)；不得在其管轄范圍之內(nèi)否定任何人享有平等的法律保護(hù)?！盵2]350-352這些條款被麥迪遜視為防止立法或行政部門僭越專擅、侵害民權(quán)的金城堡壘[3]?？梢?，“正當(dāng)法律程序”原則對于公民權(quán)的保護(hù)與自然正義原則殊途同歸。

一

自然正義原則有兩條最基本的也是最重要的程序規(guī)則：“（1）任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利；（2）任何人或團(tuán)體不能作為自己案件的法官?！盵4]英國人稱之為“自然正義”，意味著在英國人的理念中，這兩個要求是非常普遍且極其自然的，沒有人會懷疑其正當(dāng)性。早在17世紀(jì)初的博納姆醫(yī)生案（Dr.Bonham’s case）中，英國著名法官柯克聲明，如果允許某個人作為自己案件的法官或以其他方式“觸犯普通的理性”，法院可以宣布該法無效[5]497。自然正義原則最初只適用于司法或者準(zhǔn)司法活動，由于在長期的司法審判過程中不斷得到闡發(fā)，逐漸超出司法領(lǐng)域滲透到行政領(lǐng)域，適用于行政權(quán)，并在行政法領(lǐng)域發(fā)展成為正當(dāng)程序原則。

根據(jù)正當(dāng)程序原則，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時應(yīng)該保持最低限度的公平、公正，即“公平聽證”和“避免偏私”。所謂“公平聽證”是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)該尊重公民的辯護(hù)權(quán)，在做出不利于公民的行政決定前必須聽取公民的意見。公民的這種權(quán)利至少應(yīng)包括：（1）在合理時間以前得到通知的權(quán)利；（2）了解行政機(jī)關(guān)的論點和依據(jù)的權(quán)利；（3）公民為自己辯護(hù)的權(quán)利[6]。雖然聽證不是正式庭審，程序也并不復(fù)雜，但行政機(jī)關(guān)若違反公平聽證原則而做出對當(dāng)事人有重大影響的行政決定，法院將認(rèn)定無效；即便影響較小，也將被視為可撤銷的決定。“避免偏私”則具體體現(xiàn)為“回避制度”，即行政行為必須由沒有利益關(guān)聯(lián)的人作出。這里的“利益”既指財產(chǎn)上的利益，也包括非財產(chǎn)利益?！氨苊馄健辈粌H要求不能存在實質(zhì)上的偏私，而且形式上也不能讓人誤解或質(zhì)疑。英國法院在很多判決中聲稱“公正不僅需要真正存在,而且需要使人相信它是存在的”[7]154。休厄特也表示，“不僅要主持正義，而且要人們明確無誤地、毫無懷疑地看到在主持正義，這一點不僅是重要的，而且是極為重要的”[8]98。

二

20世紀(jì)以來，為控制行政自由裁量權(quán)，行政程序法律化成為各國行政法發(fā)展的重要內(nèi)容，英、美、德、日、法等國都制定了成文的行政程序法典或單行法規(guī)。在中國，臺灣的行政程序法律化的步伐快于大陸，早在20世紀(jì)70—90年代，學(xué)者林紀(jì)東、翁岳生就進(jìn)行了相關(guān)的學(xué)術(shù)研究。1999年2月3日臺灣頒布了《行政程序法》。

中華人民共和國成立之初，國家制定了《關(guān)于勞動爭議解決程序的規(guī)定》《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接待人民工作的決定》等行政法律文件，其中對行政程序的內(nèi)容有所涉及，但內(nèi)容虛化且偏少。直到現(xiàn)行憲法頒布實施后，這種狀況才有所改變。20世紀(jì)90年代中期以來，大陸法學(xué)界對制定行政程序法的呼聲日高，國家行政機(jī)關(guān)以行政法規(guī)和規(guī)章制度等形式制定的單行的、適用于本部門的行政程序法律規(guī)范不斷增多。但這些行政程序法律規(guī)范不夠完善，特別是在核心內(nèi)容上有所欠缺，諸如聽證、辯論、說明理由等，因而并不能有效地控制行政自由裁量權(quán)的濫用。

我國在行政程序中確立聽證制度經(jīng)歷過許多曲折，遇到了很多困難。比如，在《行政處罰法》的試擬稿中，起草者用了近十個條款來規(guī)定申辯制度（即聽證制度）。但在該法的草案中，申辯制度僅保留了一個法條規(guī)定，即第三十一條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行申辯和質(zhì)證。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核，不得因當(dāng)事人的申辯和質(zhì)證而加重處罰?！比绻麅H按此規(guī)定進(jìn)行聽證，可以肯定，這種制度將會流于形式。所幸的是，經(jīng)過各方的努力，終于在行政處罰程序中建立了相對完善的聽證制度。

作為程序正義的另一重要內(nèi)容——回避制度，盡管比聽證制度的境遇要好一些，但也存在一些問題，諸如缺乏自行回避和申請回避的決定程序，僅以“利害關(guān)系”作為回避的一個模糊的法定條件，容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在該問題上濫用自由裁量權(quán)，進(jìn)而否定當(dāng)事人對回避的申請。尤其對違反回避制度應(yīng)承擔(dān)的法律后果沒有具體規(guī)定，會使回避制度流于形式，甚至可能導(dǎo)致其形同虛設(shè)。設(shè)立回避制度，根本目的在于確保法律程序的公正性，為利益沖突的雙方當(dāng)事人尋求用法律程序解決爭議樹立信心，促進(jìn)社會的和諧和穩(wěn)定。

進(jìn)入21世紀(jì)，在強(qiáng)化“依法行政”的背景下，學(xué)界呼聲較高的行政程序立法在中央層面尚未有動靜，但地方的先行先試已獲得較大進(jìn)展，自2015年以來呈現(xiàn)井噴式發(fā)展態(tài)勢。江蘇、山東、廣西、甘肅等14個?。▍^(qū)、市）出臺了一系列有關(guān)重大決策程序的地方立法，如《江蘇省行政程序規(guī)定》（江蘇省人民政府令第100號）、《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》（甘肅省人民政府令第115號）；未進(jìn)行地方立法的省市也出臺了相應(yīng)的規(guī)范性文件，如云南省印發(fā)了《云南省人民政府重大決策聽證制度實施辦法》（云政辦發(fā)〔2009〕41號）、湖北省制定了《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定（試行）》（鄂政辦發(fā)〔2013〕27號）。此外，武漢、廣州、成都、蘇州、連云港等數(shù)百個省級以下地方政府也先后制定了重大行政決策程序方面的規(guī)范性文件或?qū)嵤┺k法[9]。但在具體的司法和執(zhí)法實踐中也出現(xiàn)了許多問題，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象依然存在。（1）重實體，輕程序。對于法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的執(zhí)法程序未能全面執(zhí)行或執(zhí)行不到位，主要表現(xiàn)為因程序違法被判敗訴的案件占比較大。北京市的一項調(diào)查顯示，“近五年，全市法院判決行政機(jī)關(guān)敗訴的一審案件中，因程序違法被判敗訴的，約占全部敗訴案件的三分之一”[10]。這些程序違法主要表現(xiàn)為強(qiáng)制程序違法、送達(dá)程序違法、未保障當(dāng)事人參與權(quán)利等。（2）偏重行政效率，規(guī)避立法約束。依法行政，明確行政執(zhí)法的必經(jīng)程序或法定程序，可以減少行政失誤，提高行政效率。但在實施某些程序的同時，承辦單位往往需要支付諸如勞務(wù)費、交通費（對象為聽證會公眾代表），以及專家咨詢費乃至風(fēng)險評估費等費用，出于成本尤其是時間成本的考慮，有些行政部門圖省事，更為了提高所謂的行政效率，往往以承辦事項不屬于重大行政決策事項等為借口，故意規(guī)避程序，逃避法律約束。（3）監(jiān)督和落實機(jī)制存在欠缺。各地的行政程序立法大多規(guī)定由決策承辦單位或起草單位負(fù)責(zé)各種程序的具體實施，由于缺少監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致程序“走過場”[9]。比如，決策聽證、專家論證等程序，聽證代表應(yīng)該“隨機(jī)選取”，但對于社會敏感事項，以及涉及地方利益或本部門利益的事項，承辦單位往往“內(nèi)定”而不是“隨機(jī)選取”聽證代表或論證專家。執(zhí)法者處心積慮，而社會公眾已習(xí)以為常，“依法行政”往往只停留在“程序合法”的層面。究其原因，其根源在于漠視“公平”與“公正”，違背了自然正義原則。

三

從2002年的《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》到2015年的《行政程序法（專家建議稿）》，學(xué)界對于行政程序立法呼聲很高。在2016年3月的十二屆全國人大四次會議上，三個省的代表團(tuán)分別向大會提交了《關(guān)于制定行政程序法》議案，共計90名全國人大代表簽名，被大會列為正式議案并交法律委員會審議，這意味著行政程序立法已進(jìn)入實質(zhì)性階段。然而從世界各國的行政程序法律化的過程看，目前我國行政程序法律化迫切需要的不是盡快立法實施，而是進(jìn)行理論創(chuàng)新，促使人們更新觀念。如果民眾尤其是行政機(jī)關(guān)的工作人員，在思想認(rèn)識上連最基本的行政程序法觀念尤其是公平正義觀念都不能接受，那么，即使創(chuàng)制出最完善的行政程序法典，也難以達(dá)到制定行政程序法的目的。

在筆者看來，借鑒西方自然正義原則和我國傳統(tǒng)法制理念有助于我國行政程序法領(lǐng)域的理論創(chuàng)新與觀念更新。雖然西方自然正義原則的誕生有其特殊的宗教、觀念與文化淵源背景，但我國政法傳統(tǒng)中蘊(yùn)含的一些法律觀念與自然正義原則的追求是一致的。中國傳統(tǒng)法律文化即蘊(yùn)含公平、公正的理念。“法”字“平之如水，從水”，本身就含有公平、公正之意。古人曾就“法”作過很多解釋，認(rèn)為法律應(yīng)該是公平、正直的，如同尺寸、繩墨、度量衡一樣，應(yīng)成為衡量人們行為的客觀準(zhǔn)則。法家主張有法必依、賞罰公正、刑無等級，力求“法不阿貴，繩不繞曲。法之所加，智者弗能辭，勇者弗敢爭”（《韓非子·有度》）；儒家倡導(dǎo)“寬猛相濟(jì)”（《左傳·昭公二十年》）、“允執(zhí)其中”（《論語·堯曰》）；墨家堅持“刑法正”“不殺不辜，不失有罪”（《墨子·尚同》）。這些思想和主張都產(chǎn)生過深遠(yuǎn)的影響。再如，封建社會早期的司法官稱為“廷尉”，也有特定的含義，“廷，平也。治獄貴平，故以為號”，此名稱本身便具有執(zhí)法公正平允的要求。此外，法官責(zé)任制度（包括聽取證詞申辯、依法斷罪、法官回避制度和審理時限制度）、錄囚復(fù)審制度、御史監(jiān)察制度、申訴與死刑奏報制度、法司會審制度等，反映出人們很早就將“法”與“公平”等同認(rèn)可?？梢?，在人性深處，相通之處多于相異之處。從政治統(tǒng)治的合法性角度看，現(xiàn)代法理型社會應(yīng)轉(zhuǎn)變政府治理模式，以行政吸納政治，用程序公正容忍各方聲音與訴求，進(jìn)而實現(xiàn)實體公正。

鑒于各國歷史、文化傳統(tǒng)以及各種條件存在著差異，在世界范圍內(nèi)只有相似而沒有完全相同的法律傳統(tǒng)、法律制度。因此，比較法大師勒內(nèi)·達(dá)維德認(rèn)為，“在法的問題上并無真理可言，每個國家依照各自的傳統(tǒng)自定制度與規(guī)范是適當(dāng)?shù)?。但傳統(tǒng)并非老一套的同義語，很多改進(jìn)可以在別人已有的經(jīng)驗中汲取源泉”[11]序。中國也有學(xué)者主張“在行政程序立法過程中，法律思想的引入、詮釋與宣揚(yáng)，以及保證現(xiàn)有法律制度最大限度地合法運作，使自然正義或者正當(dāng)法律程序中蘊(yùn)含的法治理念、價值為越來越多的人所認(rèn)同，從而成為未來行政程序法運作的法治思想基礎(chǔ)。這可能是我們今天在準(zhǔn)備行政程序立法時須認(rèn)真對待的首要問題”[3]。

可見，隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，用自然正義原則控制公共機(jī)構(gòu)的行為程序，是對法定行政程序的重要補(bǔ)充，對于法制的形成和法治社會建設(shè)具有重要意義，因為對公共權(quán)力的控制和對公民權(quán)利的保護(hù)是自然正義原則的核心價值。當(dāng)然，對公共權(quán)力的控制可能降低行政效率，導(dǎo)致保護(hù)公民權(quán)益（特別是保護(hù)私益）與促進(jìn)行政效率之間的內(nèi)在緊張。從西方國家的司法實踐看，以保障公益為主的歐洲大陸國家，二戰(zhàn)后在行政程序法中也增加了一些保護(hù)私益的規(guī)定（如聽證等），而以注重保護(hù)私益的美國等國家，如今則對用繁瑣的行政程序來保護(hù)私益進(jìn)行抨擊，表明西方國家行政程序法的兩種宗旨（保護(hù)公益為主兼顧私益，保護(hù)私益為主兼顧公益）有融合之趨向[12]。

針對我國行政程序立法與行政執(zhí)法實踐中存在的一些弊端，諸如目前普遍存在的部門立法、通過立法活動將部門利益化（或利益部門化）、立法聽證形式化，以及行政執(zhí)法裁決過程中的武斷、專制、隨意化等現(xiàn)象，可以借助自然正義原則加以約束和糾正。此外,特別需要強(qiáng)調(diào)的是，在中國這樣一個以人為本、執(zhí)政為民的國度里，行政程序法的宗旨必須做到兩個“兼顧”：兼顧公民權(quán)益與行政效率，兼顧公益與私益。

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Natural Justice Principle’s Enlightenment to China’s Administrative Procedure Legislation

WANG Lin1,ZHANG Mingxin2
（1.Journal Editorial Department,Lianyungang Normal College,Lianyungang 222006, China；2.Faculty of Law,Jiangsu Normal University,Xuzhou 221116,China）

Natural Justice Principle is an ancient law principle in the English Common Law.In the judicial practice, the British Court not only applies the principle to the court and the administrative tribunal,but also applies it to the administraion.What’s more,it has developed into the due process principle in the field of administrative law.Since the 20th century,the administrative procedure law has become an important content of the administrative law in western countries.At present,there are many problems existing in China’s administrative procedure legislation and practice such as emphasizing substantive law,despising procedures law,laying particular stress on administrative efficiency and lack of supervision and implement mechanism,which can be restricted and corrected with the help of the Natural Justice Principle.

natural justice；procedural justice；the administrative procedure law

D922.1

A

1009-7740（2017）01-0010-04

2017-02-10

王 林（1965－），男，江蘇連云港人，教授，主要從事政治學(xué)和法學(xué)理論研究。